Niklas Sonntag

Interkommunale Zusammenarbeit und ­Gemeindezusammenlegungen in Tirol

Rechtliche Rahmenbedingungen und Praxis

Inter-municipal cooperation and municipal mergers in Tyrol – legal aspects and practice

Abstract The Austrian Federal Constitution regulates the manner in which municipalities as well as their bodies, functions and relations are organised. It generally entitles provincial legislation to set up more detailed rules pertaining to municipal organisation. The province of Tyrol consists of 279 municipalities, all of which enjoy a comparatively large degree of autonomy as self-governing bodies, though they are obligated to cooperate in certain matters, especially in social and health issues as well as regarding schools, registry offices or waste and water management. The tools for inter-municipal cooperation provided by the Austrian Federal Constitution have been expanded considerably in recent years and include municipal asso­cia­tions as well as various informal agreements, cooperation based on private or commercial law (e.g. various companies or stock corporations) and cross-border cooperation in accor­dance with European law. In addition, individual tasks that fall into the municipalities’ own spheres can be transferred to federal authorities. A municipal association can be established by voluntary agreement between the local governments involved, by law or by administrative acts. These associations are the most popular type of cooperation at the local level. Today, about 300 municipal associations exist in Tyrol, and the number of informal collaborations is even greater. The main reasons for cooperation are to optimise costs, effectively implement various projects, exchange experience or fulfil legal obligations. With regard to the municipal structure, on the other hand, the province of Tyrol seems rather stable: Although municipalities have merged in other Austrian provinces, this happened only sporadically in Tyrol, and in one such case a merger was even withdrawn. The problem of partial overcharge faced by the Austrian municipalities, which must execute their tasks irrespective of their size due to the principle of ‘municipal uniformity’, is usually solved by inter-municipal cooperation, whereas the structure of the municipal level – at least in Tyrol – remains relatively untouched.

1. Einleitung

Sowohl die interkommunale Zusammenarbeit, als auch Gemeindezusammenlegungen sind kommunale Strukturfragen, die in den vergangenen Jahren eine zunehmend größere Rolle spielten. Österreichweit arbeiten die Gemeinden in vielen Bereichen in verschiedenster Weise zusammen, auch gab es in einzelnen Ländern, so zuletzt in der Steiermark, große Änderungen in der kommunalen Struktur. Nach Bundesländern und Bezirken sind die Gemeinden in Österreich die unterste Verwaltungseinheit, dabei normiert das Bundes-Verfassungsgesetz1 in Artt. 115 bis 120 in vergleichsweise detaillierter Form ihre Organe und Aufgaben als Selbstverwaltungskörper (vgl. Mayer et al. 2015, 416 – 435). Dem Subsidiaritätsprinzip folgend nehmen diese in ihrem selbständigen Wirkungsbereich jene Aufgaben wahr, die im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse der in der Gemeinde verkörperten örtlichen Gemeinschaft gelegen und geeignet sind, durch die Gemeinschaft innerhalb ihrer örtlichen Grenzen besorgt zu werden. Hinzu kommen Angelegenheiten des übertragenen Wirkungsbereichs, wo die Gemeinden als Verwaltungsorgane für das Land oder den Bund tätig werden und dabei den Weisungen der übergeordneten Stellen unterliegen. Die Organe der Gemeinde umfassen einen vom Volk gewählten Gemeinderat, einen von diesem gewählten Gemeindevorstand sowie den in Tirol direkt gewählten Bürgermeister. Struktur und Aufgaben der Gemeinden gelten nach dem Prinzip der „Einheitsgemeinde“ für alle Kommunen gleichermaßen, ungeachtet ihrer Größe oder Finanzkraft – letztlich mit ein Grund für interkommunale Kooperation und nicht selten Motiv für Gemeindezusammenlegungen.

Die interkommunale Zusammenarbeit ist nur teilweise in der Rechtsordnung erfasst und bundesverfassungsrechtlich vorgesehen sind lediglich Gemeindeverbände und öffentlich-rechtliche Vereinbarungen – beides Instrumente, die mit der Novelle zum Bundes-Verfassungsgesetz zur Stärkung der Rechte der Gemeinden im Jahre 2011 eingeführt bzw. erheblich erweitert und flexibilisiert wurden (vgl. Bußjäger 2012). Übrige Kooperationen unterliegen dem allgemeinen bundes- und landes­(ver­fas­sungs-)recht­lichen Rahmen. Fragen der Gemeindezusammenlegung fallen in die Zuständigkeit der Länder, die bei der Gliederung des Landesgebietes in Gemeinden weitgehend frei sind, den einzelnen Gemeinden zudem auch keine Bestandsgarantie zukommt. Gemeindestrukturreformen gab es in Österreich seit den 1950er-Jahren immer wieder und generell kann festgehalten werden, dass die Zahl der Gemeinden stetig sinkt. Gab es 1951 in Österreich noch insgesamt 4.099 Gemeinden, so hat sich die Zahl bis 2015 auf nunmehr 2.102 fast halbiert. Große Umstrukturierungen fanden in den 1960er-Jahren vor allem in Niederösterreich, Burgenland und Kärnten statt, ebenso 2014 in der Steiermark.

2. Interkommunale Zusammenarbeit nach Tiroler Gemeinderecht

2.1 Gemeindeverbände

Die Gemeindeverbände als praktisch bedeutendste Organisationsform interkommunaler Zusammenarbeit wurden in Österreich erstmals 1962 im Bundes-Verfassungsgesetz verankert. Abgesehen von wenigen landesrechtlichen Besonderheiten gelten österreichweit die gleichen organisationsrechtlichen Vorgaben betreffend ihre Errichtung und Zusammensetzung. Generell kann zwischen Zwangsverbänden und freiwilligen Verbänden unterschieden werden. Ein Zwangsverband wird durch Gesetz oder Verordnung von Bund oder Land eingerichtet, abhängig von der Zuständigkeit für die im Verband zu erledigende Materie. Für landesgesetzliche Verbände ist gemäß Art. 77 Abs. 2 der Tiroler Landesordnung 19892 überdies Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerledigung Voraussetzung. In beiden Varian­ten haben die Tiroler Gemeinden ein Anhörungsrecht nach Art. 36 der Tiroler Landesordnung 1989 bzw. Art. 116a Abs. 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes, allerdings darf in diesen Fällen die Bildung des Verbands nicht von der Zustimmung der Gemeinden abhängen. Ähnlich gestaltet sich auch die Gründung eines­ Gemeindeverbands durch Verordnung, wobei nach § 130 der Tiroler Gemeindeordnung 20013 ein freiwilliger Zusammenschluss durch Vereinbarung jedenfalls vorgeht. Wird der freiwillige Gemeindeverband nach der Erlassung einer einschlägigen Verordnung gebildet, so ist die Verordnung wieder aufzuheben (vgl. Brandmayr/Ludwig 2004, 325 – 330). Die schon angedeutete dritte Gründungsmöglichkeit ist schließlich eine Vereinbarung auf Basis gleichlautender Beschlüsse der Gemeinderäte der beteiligten Gemeinden mit anschließender Genehmigung der Aufsichtsbehörde, im Regelfall ist das die Landesregierung. Betreffend die auf den Verband übertragbaren Aufgaben kommen alle Gemeindeangelegenheiten der Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung in Betracht. Verfassungsrechtliche Grenzen ergeben sich lediglich aus Art. 116a des Bundes-Verfassungsgesetzes bzw. Art. 77 Abs. 1 der Tiroler Landesordnung 1989, wonach die Funktion der Gemeinden als Selbstverwaltungskörper nicht gefährdet sein darf, sowie für Angelegenheiten des Abgabenwesens.

Mitglieder eines Gemeindeverbandes können nur Gemeinden, nicht aber etwa andere Verbände, Vereine oder Gesellschaften sein. Beteiligen können sich grundsätzlich alle österreichischen Gemeinden, idealtypisch jedoch jene, die derselben Aufsichtsbehörde unterliegen, also Gemeinden desselben Bundeslandes. So können auch Gemeinden verschiedener politischer Bezirke, im äußersten Fall die Gemeinden des gesamten Landes, zu einem Gemeindeverband zusammengefasst werden. Gemeindeverbände, an denen Gemeinden mehrerer Bundesländer beteiligt sind, sind theoretisch denkbar, vorausgesetzt die Länder schließen untereinander eine koordinative Vereinbarung nach Art. 15a des Bundes-Verfassungsgesetzes. Dies ist in Tirol bislang nicht der Fall, soweit ersichtlich gibt es dahingehend jedoch gegenwärtig Bestrebungen zwischen Salzburg und Oberösterreich.

Ein Gemeindeverband ist juristische Person des öffentlichen Rechts, sohin ein eigener Rechts- und Verwaltungsträger, der die ihm übertragenen Aufgaben an Stelle der Gemeinden im eigenen Namen und durch eigene Organe wahrnimmt, vor allem existiert kein Weisungszusammenhang zwischen den Gemeinden und dem Gemeindeverband. Rechtsakte des Gemeindeverbands sind ihm selbst und nicht den beteiligten Gemeinden zuzurechnen (vgl. Kemptner/Sturm 2014, 57 – 58). Die Organe eines Gemeindeverbandes sind – ähnlich jener der Gemeinden – eine Verbandsversammlung (bestehend aus den Bürgermeistern der dem Gemeindeverband angehörenden Gemeinden), ein Verbandsobmann und allenfalls ein Verbandsausschuss (§ 134 der Tiroler Gemeindeordnung 2001; vgl. ferner Kemptner/Sturm 2014, 38 – 45). Die Funktionsdauer beträgt sechs Jahre, sie sind erstmals nach der Bildung des Gemeinde­verbandes und sodann jeweils nach den allgemeinen Gemeinderats- und Bürger­meisterwahlen einzurichten bzw. neu zusammenzusetzen. Ähnlich einem Gemeinde­amt gibt es nach § 139 der Tiroler Gemeindeordnung 2001 auch die Möglichkeit der Einrichtung einer Geschäftsstelle. Organisatorische Details sind gemeinsam mit dem Gründungsakt in einer Satzung zu regeln (§ 133 der Tiroler Gemeindeordnung 2001).

2.2 Verwaltungsgemeinschaften

Angesichts positiver Erfahrungen in anderen Bundesländern wurden 2015 nun auch in Tirol Verwaltungsgemeinschaften als weitere Form interkommunaler Zusammenarbeit eingeführt (§ 142a der Tiroler Gemeindeordnung 2001). Im Gegensatz zu den Verbänden sind Verwaltungsgemeinschaften jedoch nicht explizit verfassungsrechtlich normiert, allerdings gab es auch – unabhängig von der 2011 erfolgten Ermächtigung der Gemeinden zum Abschluss von Vereinbarungen (Art. 116b des Bundes-Verfassungsgesetzes) – in der Praxis nie Zweifel an ihrer Zulässigkeit. Abgesehen von der Einführung der Verwaltungsgemeinschaften im Tiroler Gemeinderecht gab es diese bislang nur in Form punktueller Ermächtigungen, etwa in § 27 des Landes-Feuerwehrgesetzes 20014 zwecks gemeinsamer Anschaffung und Erhaltung von Ausrüstungsgegenständen für die Freiwilligen Feuerwehren und die Pflichtfeuerwehren.

Den Erläuterungen5 zufolge kommt die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft dabei vor allem für jene Gemeinden in Frage, die eine losere Form der Zusammenarbeit anstreben, da ihre Selbstständigkeit, Rechte und Pflichten sowie die Zuständigkeit ihrer Organe durch den Zusammenschluss nicht berührt werden. Verwaltungsgemeinschaften dienen den beteiligten Gemeinden im Wesentlichen zur gemeinschaftlichen Geschäftsführung, worin auch der entscheidende Unterschied zu den vorhin skizzierten Gemeindeverbänden liegt, die eben an Stelle der Gemeinden in der übertragenen Angelegenheit tätig werden (eingehend dazu Kemptner/Sturm 2014, 61 – 62). Grundlage für die Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft ist eine Vereinbarung auf Basis übereinstimmender Beschlüsse der Gemeinderäte aller beteiligten Gemeinden. Darin sind Sitz, Bezeichnung und Geschäftsführung, das Verhältnis der Beteiligung am Aufwand sowie Bestimmungen über die Auf­lösung der Gemeinschaft festzulegen. Einer Verwaltungsgemeinschaft kommt in Tirol – im Gegensatz zu anderen Bundesländern – von Gesetzes wegen ausdrücklich keine Rechtspersönlichkeit zu, womit diese folglich nicht durch eigene Organe handeln kann wie auch nicht über eigenes Vermögen oder Personal verfügt, dieses somit von den zusammengeschlossenen Gemeinden bereitzustellen ist (vgl. Kemptner/Sturm 2014, 71 – 73).

2.3 Weitere Kooperationsmöglichkeiten

Neben Gemeindeverbänden und Verwaltungsgemeinschaften gibt es eine Reihe weiterer interkommunaler Kooperationsmöglichkeiten, die allerdings in Intensität und Beteiligtenkreis variieren. So können die österreichischen Gemeinden auf Grund ihrer Privatrechtsfähigkeit nach Art. 116 Abs. 2 des Bundes-Verfassungsgesetzes mit anderen Gemeinden privatrechtliche Verträge abschließen, was etwa bei der Bildung von Arbeitsgemeinschaften aller Art (im Regelfall als Gesellschaft bürgerlichen Rechts) oder dem Betrieb gemeinsamer Unternehmen, auch in Form von Personen- oder Kapitalgesellschaften, von Bedeutung ist. Auch die Gründung gemeinsamer Vereine nach dem Vereinsgesetz ist denkbar, allerdings sind all diese Kooperationen beschränkt auf Angelegenheiten der Privatwirtschaftsverwaltung, womit eine Übertragung behördlicher Befugnisse – wie beim Gemeindeverband – ausscheidet (vgl. Kemptner/Sturm 2014, 8).

Analog zu staatsrechtlichen Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern bzw. den Ländern untereinander über Angelegenheiten ihres jeweiligen Zuständigkeitsbereichs gibt es seit 2011 die Möglichkeit des Abschlusses öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen auch für Gemeinden untereinander in Art. 116b des Bundes-Verfassungsgesetzes und Art. 77a der Tiroler Landesordnung 1989 nach Maßgabe lan­desrechtlicher Ausführungsbestimmungen, die allerdings bislang noch ausständig sind. Der entscheidende Unterschied zu privatrechtlichen Verträgen liegt in der Tauglichkeit, damit auch Angelegenheiten der Hoheitsverwaltung zu koordinieren (vgl. Eberhard 2012). Es bleibt abzuwarten, wie sich diese Möglichkeit in Zukunft bewähren wird. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass die Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern nach deren Einführung im Jahre 1974 zunächst auch nur zögerlich genutzt wurden. Zwischenzeitlich haben sich diese vor allem zur Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Union ebenso wie innerstaatlicher Reformvorhaben im Wege der bestehenden Kompetenzverteilung bewährt und wurden mit gegenwärtig 113 Verträgen eines der wichtigsten Instrumente des kooperativen Föderalismus in Österreich.

Den Gemeindeverbänden ähnlich, wenngleich differenzierter, sind die sogenannten Wasserverbände, die seit 1934 vorgesehen sind und vor allem der Umsetzung großer Infrastrukturprojekte, etwa im Bereich Hochwasserschutz oder Wasserversorgung, dienen. In § 87 Abs. 1 des Wasserrechtsgesetzes 19596 ist festgelegt, dass Wasserverbände als juristische Personen öffentlichen Rechts gebildet werden können, wenn sich die vorgesehenen Maßnahmen über den Bereich mehrerer Gemeinden erstrecken. Ähnlich den Gemeindeverbänden ist auch hier eine freiwillige Gründung oder ein Zwangsverband per Bescheid des Landeshauptmannes möglich. Hinzu kommt die Variante eines durch Anerkennung eines Mehrheitsbeschlusses der Beteiligten und gleichzeitige Beiziehung der widerstrebenden Minderheit gebildeten Wasserverbandes mit Beitrittszwang (§ 88 des Wasserrechtsgesetzes 1959).

Eine Möglichkeit interkommunaler Kooperation jenseits der Staatsgrenzen ist ein Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit im Sinne der EVTZ-Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 (vgl. dazu aus kommunaler Sicht Zwilling/Engl 2014). So können Tirols Gemeinden, aber auch der Tiroler Gemeindeverband als Interessenvertretung einen EVTZ mit anderen Regionen gründen, dessen Genehmigung nach dem Tiroler EVTZ-Gesetz7 durch Bescheid der Landesregierung erfolgt. Soweit ersichtlich gibt es in Österreich dazu bis dato keine Projekte auf kommunaler Ebene, lediglich die Bundesländer Kärnten und Tirol beteiligten sich bislang an EVTZ mit angrenzenden Regionen (vgl. Engl 2015, 118 – 124).

Tab. 1: Überblick über die potentiellen Instrumente interkommunaler Kooperation in Tirol

Instrument	Rechtsgrundlage	Bemerkungen
Privatrechtliche Ver­träge; Gesellschaften; Arbeitsgemein­schaften; Vereine	Art. 116 Abs. 2 B-VG; § 2 Abs. 2 TGO; allgemeines Privatrecht	Zusammenarbeit nach Privatrecht; keine Übertragung von Zuständigkeiten
Öffentlich-rechtlicher Vertrag	Art. 116b B-VG; Art. 77a Tiroler Landesordnung 1989	Bindung nur der Vertragspartner; gemeinsame Geschäftsführung, jedoch kein Verband
Verwaltungs­gemeinschaften	§ 142a TGO; § 27 Landes-Feuer­wehr­gesetz 2001	Keine Rechtspersönlichkeit; administrative Unterstützung
Gemeindeverbände	Art. 116a B-VG; §§ 129 – 142 TGO	Körperschaften öffentlichen Rechts; werden an Stelle der Gemeinden tätig
Wasserverbände	§§ 87– 97 WRG 1959	Körperschaften öffentlichen Rechts; neben Gemeinden auch anderen Mitgliedern offen
Europäische Verbünde territorialer Zusammen­arbeit	EU-Verordnung (EG) Nr. 1082/2006; Tiroler EVTZ-Gesetz	Grenzüberschreitende Zusammen­arbeit von Gemein­den und Gemeinde­verbänden

3. Praxis der Gemeindekooperation in Tirol

Die insgesamt 279 Gemeinden Tirols, inklusive der Landeshauptstadt Innsbruck, machten bislang eifrig Gebrauch von den ihnen zukommenden Möglichkeiten der Kooperation. Eine Erhebung des Instituts für Föderalismus ergab 2015 nicht weniger als 946 Kooperationen aller Art, von informellen Zusammenschlüssen bis hin zu Gemeindeverbänden. Eine Tiroler Gemeinde ist im Schnitt an rund 27 Koopera­tionen beteiligt, wobei – nach Region differenziert – die meisten Kooperationen im Bezirk Reutte, gefolgt von Landeck und Lienz, erfolgen. Ein Großteil der Zusammenarbeit erfolgt weitgehend zwischen zwei oder drei Gemeinden, große Zu­sammenschlüsse von 20 oder mehr Kommunen sind vergleichsweise selten. Bei weitem am bedeutsamsten sind die insgesamt 290 Gemeindeverbände, die nach Aufgabenbereich betrachtet überproportional im Sozial- und Gesundheitsbereich eingerichtet sind (Sanitätssprengel, Zusammenarbeit bei Bezirkskrankenhäusern und im Rettungswesen), gefolgt von Staatsbürgerschafts- und Standesamtsangelegenheiten oder in Form von Planungsverbänden nach dem Tiroler Raumordnungsgesetz. Vereinzelt kooperiert wird auch bei Bau- und Recyclinghöfen, im Friedhofswesen oder in Form von Wasserverbänden nach dem Wasserrechtsgesetz 1959.

Tab. 2: Verteilung der Gemeindeverbände Tirols nach Politikfeldern

Politikfeld	Anzahl Gemeindeverbände
Sozial- und Gesundheitsbereich	71
Staatsbürgerschafts- und Standesamtsangelegenheiten	55
Planungsverbände	37
Abwasserbeseitigung	30
Schulen und Kindergärten	28
Alten- und Pflegeheime	20
Abfallwirtschaft	11
Sonstige	38

Quelle: Erhebungen des Instituts für Föderalismus 2015

Zahlreiche Verbände sind schon durch die Rechtsordnung vorgegeben, im Besonderen sei auf folgende Bestimmungen hingewiesen: Nach § 5 Abs. 1 des Personenstandsgesetzes 20138 können Gemeinden durch Verordnung des Landeshauptmannes zu einem sogenannten Standesamtsverband vereinigt werden, wenn dadurch eine bessere Führung der Verwaltungsgeschäfte gewährleistet ist. § 47 des Staatsbürgerschaftsgesetzes 19859 knüpft daran an und vereinigt kraft Gesetzes die Gemeinden eines Standesamtsverbands in der Folge zu einem „Staatsbürgerschaftsverband“. Die Standesamts- und Staatsbürgerschaftsverbände werden in ­Tirol als zusammengeschlossene Standesamts- und Staatsbürgerschaftsverbände im Sinn des § 5 Abs. 5 des Personenstandsgesetzes 2013 geführt.10 Auch vom Landesgesetz­geber bzw. durch Verordnung wurden zahlreiche Gemeindeverbände eingerichtet, allen­ voran die Sanitätssprengel zur Besorgung der gemeindeeigenen Gesundheitsaufgaben, ferner Kooperationen zur Erhaltung, allfälligen Erweiterung und zum gemeinsamen Betrieb von Bezirkskrankenhäusern, für die Kranken- und Unfall­fürsorge der Tiroler Gemeindebeamten, für das Pensionsrecht der Tiroler Gemeindebeamten und für Zuwendungen an ausgeschiedene Bürgermeister.11 Die bislang 36 Planungsverbände der Tiroler Gemeinden sowie der Stadtregions-Planungsverband Innsbruck und Umgebung12 haben ihre Grundlage im Tiroler Raumordnungsgesetz 201113. Dies sind Gemeindeverbände, die per Verordnung der Landesregierung errichtet werden, ihr Zweck ist die gemeindeübergreifende Planung und Zusammenarbeit, insbesondere die Mitwirkung an der Erstellung von Regionalprogrammen und -plänen im Auftrag der Landesregierung. Im eigenen Wirkungsbereich unterstützen die Planungsverbände die Gemeinden in Angelegenheiten der örtlichen Raumordnung und in weiteren Aufgabenfeldern (vgl. Hollmann 2007, 29 – 35). Die Kosten für Aufgaben im übertragenen Wirkungsbereich werden vom Land getragen, bei Aufgaben im eige­nen Wirkungsbereich von den Gemeinden. Seit 2015 unterstützen die Planungsverbände die Gemeinden nun auch im Rahmen der „Breitbandoffensive“ bei der Einrichtung neuer Breitbandinfrastrukturen, konkret bei Planung, Bau, Verlegung sowie Betrieb und Vermarktung von Glasfasernetzen.14

Freiwillige Gemeindekooperationen werden von der Tiroler Landesregierung15 finanziell unterstützt, im Besonderen für Kinderbetreuung, öffentliche Pflichtschulen, Alten- und Pflegeheime, Bestattungseinrichtungen, Wasserversorgung, Abfall­entsorgung, Bau- und Recyclinghöfe, Gemeindeämter (sofern die Verwaltung zur Gänze oder teilweise für zumindest eine andere Gemeinde übernommen wird), Feuer­wehr- und Veranstaltungseinrichtungen sowie Sportanlagen. Je nach Gemeindekooperation und finanzieller Ausgangslage werden zwischen 15 und 20 Prozent der damit verbundenen Investitionskosten ersetzt, maximal 250.000 Euro. Auch bereits bestehende Kooperationen werden den Richtlinien zufolge finanziell unterstützt, wenn eine wesentliche Verbesserung der Einrichtung erfolgt oder zumindest eine Gemeinde neu hinzukommt.

Was die Praxis der Verwaltungsgemeinschaften in Tirol betrifft, so bleibt abzuwarten, inwiefern sich dieses Instrument in Zukunft bewähren wird. Aus anderen österreichischen Bundesländern ist bekannt, dass sich diese Form der etwas loseren Kooperation von Gemeinden durchaus schon bewährt hat und vor allem in Bereichen wie dem gemeinsamen Betrieb eines Bauhofes, der Verwaltung von Friedhöfen und Bädern, der Errichtung und dem Betrieb einer Musikschule, der Besorgung sozialer Dienste oder auch der gemeinsamen Erledigung gemeindeamtlicher Arbeiten genutzt wurde. In Tirol ist bislang die gemeinsame Anschaffung und Erhaltung von Feuerwehrausrüstungsgegenständen nach der oben genannten gesetzlichen Ermächtigung von Verwaltungsgemeinschaften genutzt worden.

4. Gemeindezusammenlegungen

4.1 Rechtlicher Rahmen

So detailliert die Bestimmungen über interkommunale Zusammenarbeit vom Bundes-Verfassungsgesetz vorgegeben werden, so wenig werden Fragen der Gemeindestruktur darin geregelt. Abgesehen von den Bestimmungen über das Staatsgebiet und allfälliger Grenzänderungen zwischen den Bundesländern, verbleibt die Regelung des Gemeindegebietes beim dafür zuständigen Landesgesetzgeber. Ausdrücklich festgehalten ist in der Bundesverfassung lediglich die abstrakte Existenz von Gemeinden als Selbstverwaltungskörper und Gebietskörperschaft, jedoch ohne Bestandsgarantie einzelner Gemeinden. Hinsichtlich der territorialen Gliederung eines­ Bundeslandes in Gemeinden sowie zur Regelung ihrer Grenzen und Namen enthalten die einschlägigen Gemeindegesetze verschieden intensive Bestimmungen, die etwa bei Fusionen teilweise verpflichtend eine Volksabstimmung in den betroffenen Gemeinden vorsehen. Betreffend den verfassungsrechtlichen Rahmen sei allerdings auf die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes hingewiesen, der für Änderungen der Gemeindestrukturen im Laufe der Jahrzehnte einige Kriterien entwickelt hat, die dabei zu beachten sind. Vor allem der Gleichheitssatz in Art. 7 des Bundes-Verfassungsgesetzes bzw. Art. 2 des Staatsgrundgesetzes über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger16 und das aus diesem entwickelte Sachlichkeitsgebot ist eine wesentliche Schranke. Grundsätzlich wird daraus abgeleitet, dass einerseits eine Zusammenlegung von Gemeinden mit unter 1.000 Einwohnern zumeist dem Sachlichkeitsgebot entsprechen wird, ferner dafür auch entsprechende Strukturverbesserungen notwendig sind. Dies ist jedoch nur bedingt verallgemeinerungsfähig, da im Einzelfall besondere Umstände, vor allem geografischer Natur, zu beachten sind (vgl. Gamper 2013, 106 – 164; Bertel 2015). So wurde etwa im Jahre 1983 die Zusammenlegung mehrerer Kleinstgemeinden in Niederösterreich als gleichheitswidrig aufgehoben, als damit keine Verbesserung der Gemeindestruktur einherging. Die vereinigten Gemeinden lagen in einem gebirgigen Landesteil, die Entfernungen zwischen einigen Teilen der neuen Gemeinde waren groß und die vorhandenen öffentlichen Verkehrsverbindungen ungünstig. Somit stand nach dem Verfassungsgerichtshof „die gegebene geographische Situation jeglicher Verflechtung der vereinigten Gemeinden entgegen und verhinderte die Entwicklung eines für funktionierende Gemeinden wesentlichen Zusammengehörigkeitsgefühls zwischen den einzelnen Ortsteilen“.17 Umgekehrt erkannte das Höchstgericht jüngst die Maßnahmen der groß angelegten steiermärkischen Gemeindestrukturreform als verfassungskonform. Begründend dazu hieß es, dass die Verfassung der einzelnen Gemeinde grundsätzlich kein Recht auf „ungestörte Existenz“ garantiere und der Landesgesetzgeber bei seiner Auf­gabe, das Land in Gemeinden zu gliedern bzw. Gemeindegebiete zu verändern, einen weiten rechtspolitischen Gestaltungsspielraum habe. Gegen die Ziele der steiermärkischen Gemeindestrukturreform (insbesondere Stärkung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden, effizientere Nutzung der kommunalen Infrastruktur, bessere Nutzung von Flächen für Siedlungs- und Wirtschaftszwecke, Reaktion auf die demo­grafische Entwicklung) bestünden demzufolge keine verfassungsrechtlichen Bedenken.18

Die Rechtslage in Tirol stellt sich folgendermaßen dar: Nach Art. 72 Abs. 2 der Tiroler Landesordnung 1989 und § 4 der Tiroler Gemeindeordnung 2001 ist eine freiwillige Vereinigung von Gemeinden durch Vereinbarung und mit anschließender Genehmigung durch die Landesregierung ebenso möglich wie eine Gemeinde­zusammenlegung gegen den Willen der betroffenen Kommunen durch Landes­gesetz. Als Ergebnis kann somit entweder aus vorhandenen Gemeinden eine neue entstehen oder andere Gemeinden werden in eine vorhandene Gemeinde „eingemeindet“, was unterschiedliche Folgen hat, etwa für die vormals erlassenen Rechtsvorschriften durch die früheren Gemeinden (vgl. Brandmayr/Ludwig 2004, 11–13). Den gleichen formalen Regeln folgen auch Teilungen von Gemeinden oder Grenzänderungen. Allen Gebietsänderungen gemeinsam ist dabei, dass sie jeweils mit Beginn eines Kalenderjahres erfolgen müssen, ferner ist nach § 7 Abs. 2 der Tiroler Gemeindeordnung 2001 bei allen Änderungen im Bestand von Gemeinden und ihrer Grenzen darauf zu achten, dass die örtliche Verbundenheit ihrer Bewohner gewahrt und die Leistungsfähigkeit der Gemeinden gesichert ist. Hinzu treten die oben skizzierten Kriterien der Sachlichkeit, wie sie vom Verfassungsgerichtshof entwickelt wurden. Im Vergleich zu anderen österreichischen Bundesländern sind in Tirol die Vorgaben betreffend Änderungen der Gemeindestrukturen relativ liberal, da nur wenige Formalitäten erforderlich sind, insbesondere keine verpflichtenden Volksbefragungen oder -abstimmungen (vgl. Gamper 2013, 175).

4.2 Praxis in Tirol

Im Gegensatz zu anderen Bundesländern sind Gemeindezusammenlegungen in Tirol vergleichsweise selten, seit 1945 sind nur neun Fälle dokumentiert. Man vergleiche dies nur mit der 2014 erfolgten Gemeindestrukturreform in der Steiermark, wo die Anzahl der steirischen Gemeinden von 539 auf 287 vergleichsweise radikal reduziert wurde. Im Übrigen werden freiwillige Gemeindefusionen in Tirol von der Landesregierung nach den (oben für Kooperationen genannten) Richtlinien finan­ziell unterstützt. Voraussetzung dafür ist, dass die Fusion von den interessierten Gemein­den bis 15. Juni des laufenden Jahres unter Beilage der einschlägigen Gemeinderatsbeschlüsse anzumelden ist. Jeder an der Gemeindefusion beteiligten Gemeinde werden im ersten Jahr 80.000 Euro, im zweiten Jahr 60.000 Euro, im dritten Jahr 40.000 Euro und im vierten Jahr 20.000 Euro gewährt.

Umgekehrt sind auch Teilungen von Gemeinden erfolgt, wenngleich bislang nur drei Mal. Erstaunlicherweise wurde die 1974 erfolgte Zusammenlegung der Gemein­den Hatting und Inzing 18 Jahre später wieder zurückgenommen, als aus Inzing abermals Hatting und Inzing wurden.

Tab. 3: Gemeindezusammenlegungen in Tirol

Jahr	zusammengelegte Gemeinden	neuer Gemeindename
1948	Hopfgarten Land Hopfgarten	Hopfgarten
1973	Aschau Distelberg	Aschau im Zillertal
1973	Großvolderberg Kleinvolderberg Volders	Volders
1973	Hippach-Schwendberg Laimach	Hippach
1974	Buchberg am Kaiser Ebbs	Ebbs
1974	Hatting Inzing	Inzing
1974	Kreith Mutters	Mutters
1974	Panzendorf Tessenberg	Heinfels
1974	Vögelsberg Wattens	Wattens

Quelle: Statistik Austria

Tab. 4: Teilungen von Gemeinden in Tirol

Jahr	alte Gemeinde	geteilt in
1949	Grafendorf	Gaimberg Thurn
1949	Villgraten	Außervillgraten Innervillgraten
1992	Inzing	Hatting Inzing

Quelle: Statistik Austria

Vergleichsweise oft erfolgen in Tirol indes Änderungen in den Bezeichnungen der Gemeinde. Dazu sind nach § 9 der Tiroler Gemeindeordnung 2001 ein Beschluss des Gemeinderates und anschließend die aufsichtsbehördliche Genehmigung der Landesregierung notwendig. In der Praxis erfolgte dies seit 1945 bereits 68 Mal, zumeist aus historischen Gründen oder um Verwechslungen mit anderen Gemeinden Österreichs oder Tirols zu vermeiden. Die jüngsten Änderungen betrafen die Umbenennung von „Buch bei Jenbach“ zu „Buch in Tirol“ 2010, „Ötz“ zu „Oetz“ 2014 sowie „Fliess“ zu „Fließ“ 2015.

5. Zusammenfassung

Die 279 Tiroler Gemeinden genießen als Selbstverwaltungskörper eine vergleichsweise große Autonomie in der Aufgabenbesorgung, sehen sich jedoch in jüngster Vergangenheit immer öfter gefordert, miteinander zu kooperieren, teilweise auch zu fusionieren. Die Möglichkeiten interkommunaler Zusammenarbeit wurden gerade in den letzten Jahren erheblich erweitert und reichen von informellen Absprachen über Vereine, Gesellschaften und Verwaltungsgemeinschaften bis hin zu Gemein­deverbänden mit Rechtspersönlichkeit und grenzüberschreitenden Europäischen Verbünden. Gegenwärtig existieren in Tirol knapp 300 Gemeindeverbände, hinzu kommen weitere Kooperationen aller Art, sodass ein sehr hoher Grad an Vernetzung auf der kommunalen Ebene konstatiert werden kann. Vor allem Aufgaben der Daseinsvorsorge, im Besonderen der Sozial- und Gesundheitsbereich, sowie standesamtliche und raumplanerische Aufgaben sind davon betroffen. So expansiv der Befund für die interkommunale Kooperation in Tirol, so stabil blieb demgegenüber die Gemeindestruktur. Wiewohl Gemeindefusionen in anderen Bundesländern massiv betrieben wurden, fanden diese in Tirol nur vereinzelt statt, in einem Fall wurde eine Fusion auch wieder zurückgenommen. Mögen die Gemeinden mit der Erledigung der ihnen als „Einheitsgemeinden“ ungeachtet ihrer Größe zugedachten Aufgaben mitunter teilweise überfordert sein, so wird dem Problem jedenfalls in Tirol mit intensiver interkommunaler Zusammenarbeit begegnet, die Struktur der kommunalen Ebene selbst blieb bislang dabei vergleichsweise unangetastet.

Abkürzungen

BGBl. Bundesgesetzblatt

B-VG Bundes-Verfassungsgesetz

EVTZ Europäischer Verbund territorialer Zusammenarbeit

LGBl. Landesgesetzblatt

RGBl. Reichsgesetzblatt

TGO Tiroler Gemeindeordnung 2001

VfGH Verfassungsgerichtshof

Anmerkungen

1 BGBl. Nr. 1/1930 in der Fassung BGBl. I Nr. 102/2014.

2 LGBl. Nr. 61/1988 in der Fassung LGBl. Nr. 61/2015.

3 LGBl. Nr. 36/2001 in der Fassung LGBl. Nr. 81/2015.

4 LGBl. Nr. 92/2001 in der Fassung LGBl. Nr. 130/2013.

5 Regierungsvorlage 251/15.

6 BGBl. Nr. 215/1959 in der Fassung BGBl. I Nr. 54/2014.

7 LGBl. Nr. 55/2010 in der Fassung LGBl. Nr. 149/2014.

8 BGBl. I Nr. 16/2013 in der Fassung BGBl. I Nr. 80/2014.

9 BGBl. Nr. 311/1985 in der Fassung BGBl. I Nr. 104/2014.

10 Verordnung des Landeshauptmannes über die Bildung von Standesamtsverbänden und die Führung derselben als zusammengeschlossene Standesamts- und Staatsbürgerschaftsverbände, LGBl. Nr. 135/2013.

11 § 2 Abs. 2 Gemeindesanitätsdienstgesetz, LGBl. Nr. 33/1952 in der Fassung LGBl. Nr. 13/2015, § 1 Abs. 1 des Bezirkskrankenhäuser-Gemeindeverbände-Gesetzes, LGBl. Nr. 32/1984 in der Fassung LGBl. Nr. 100/2010, § 70 des Gemeindebeamten-Kranken- und Unfallfürsorgegesetzes 1998, LGBl. Nr. 98/1998 in der Fassung LGBl. Nr. 130/2013, §§ 52 bis 65 des Gemeindebeamtengesetzes 1970, LGBl. Nr. 9/1970 in der Fassung LGBl. Nr. 31/2015, § 9 des Gemeinde-Bezügegesetzes, LGBl. Nr. 5/1972 in der Fassung LGBl. Nr. 150/2012.

12 Vgl. die Verordnung der Landesregierung vom 06.12.2005 über die Bildung von Planungsverbänden und deren Satzung, LGBl. Nr. 87/2005 und die Verordnung der Landesregierung vom 8.5.2007 über die Bildung des Planungsverbandes Innsbruck und Umgebung und dessen Satzung, LGBl. Nr. 29/2007.

13 LGBl. Nr. 56/2011 in der Fassung LGBl. Nr. 82/2015.

14 Vgl. dazu die Erläuterungen zur Regierungsvorlage 248/15.

15 Vgl. dazu im Detail die Richtlinien über die Gewährung von Finanzzuweisungen nach § 21 Abs. 9 und 10 des Finanzausgleichsgesetzes 2008, abgedruckt im Merkblatt für die Gemeinden Tirols vom Jänner 2012.

16 RGBl. Nr. 142/1867 in der Fassung BGBl. Nr. 684/1988.

17 Vgl. dazu die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 9819/1983.

18 Vgl. dazu aus der Vielzahl der dazu ergangenen Entscheidungen beispielsweise VfGH G 44/2014 – 20, V 46/2014 – 20 vom 23.09.2014.

Literaturverzeichnis

Bertel, Maria (2015). Gemeindezusammenlegungen und Sachlichkeitsgebot, in: Recht & Finanzen für Gemeinden, 13, 22–27

Brandmayr, Gerhard/Ludwig, Helmut (2004). Kommentar zur Tiroler Gemeindeordnung 2001 (TGO), Innsbruck: Tiroler Gemeindeverband

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