Im europäischen Mehrebenensystem steht die kommunale Ebene vor immer größeren Herausforderungen, aufgrund der Krise der repräsentativen Demokratie, der Ressourcenknappheit und der Europäisierung der Gemeindeebene. Die zunehmende Komprimierung von Raum und Zeit mittels neuer Technologien sowie die notwendige Rückbesinnung auf das Wesentliche zur Erhöhung der Leistungsfähigkeit erfordern ein Umdenken in der Gemeindepolitik und eine Umgestaltung von Gemeindestrukturen. So müssen sich derzeit Gemeinden weitgehend neu aufstellen hinsichtlich ihrer Aufbau- und Ablauforganisation, der Art und des Umfangs ihrer Funktionen, ihrer Leistungsfähigkeit und damit verbunden auch hinsichtlich ihres territorialen Zuschnittes. Die Aufgaben und Problemstellungen, die eine Gemeinde bewältigen muss, sind vielfältig und universeller Natur. Als die der Bürgerin und dem Bürger am nächsten stehende Gebietskörperschaft ist die Gemeinde sowohl kundennahe Dienstleistungseinrichtung als auch Akteur in intergouvernementalen Beziehungen. Sie muss über die nötigen Strukturen und Ressourcen verfügen, um bei der Bewältigung ihres Aufgabenportfolios sowohl Effizienz als auch lokale Identitätsausgestaltung optimal zu verbinden. Wie gesellschaftspolitische Herausforderungen durch institutionelle Innovation auf lokaler Ebene in der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino gehandhabt werden, steht in dieser Ausgabe der Politika im Fokus. Drei Bereichen gilt besondere Aufmerksamkeit: den institutionellen Rahmenbe­dingungen, den Wahlen und der politischen Partizipation, sowie der Finanzierung, Kooperation und interkommunalen Zusammenarbeit bzw. der Fusion von Gemeinden. Denn die kommunale Ebene scheint – nicht nur, aber insbesondere – in Krisenzeiten der Ort zu sein, an dem institutionelle Innovation und Instrumente für ein neues Politikverständnis im subsidiären Sinne am leichtesten erprobt und umgesetzt werden können. Dies gilt auch für die Gemeinden der drei Mitgliedsländer der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino: das Bundesland Tirol und die Autonomen Provinzen Bozen und Trient.

Institutionelle Rahmenbedingungen: Diese spiegeln die jeweilige soziale Wirklichkeit ihrer Länder wider, sind geprägt von der politischen Kultur, durch welche die Gemeinden seit Jahrhunderten geprägt worden sind, von der Aufbau- und Ablauf­organisation ihrer Strukturen, von ihrem Verhältnis zu den übergeordneten Gebietskörperschaften, vom Umfang ihrer Zuständigkeiten, ihrer Verwaltungsautonomie, vom Wahlrecht oder von den Frauenquoten.

Bereits die Anzahl der Gemeinden unterscheidet sich erheblich. Bei rund 510.000 Einwohnern weist Südtirol 116 Gemeinden auf, in Tirol sind es bei knapp 730.000 Einwohnern 279 Gemeinden, im Trentino mit knapp 540.000 Einwohnern 178 Gemeinden. Auffällig ist, dass trotz der unterschiedlichen staatlichen Zugehörigkeit die Ausgangslage der gesetzlichen Regelungen der Gemeinden relativ ähnlich ist. Ähnlichkeiten zeigen sich etwa bei den Regelungen über den Bestand der Gemeinden, was ihre Organe oder ihre Finanzierung anbelangt, betrifft aber auch deren­ Aufgaben und Zuständigkeiten. Die Gemeinden nehmen auch immer mehr Aufgaben vom Land und vom Bund sowie von der Region und den beiden autonomen Provinzen wahr.

Die Gemeinden weisen mit ihren Gemeindeverbänden eine jeweils eigene Interessenvertretung auf, wobei in Südtirol und im Trentino die Gemeinden verpflichtend über den Rat der Gemeinden bzw. der Lokalautonomien in die Entscheidungsprozesse auf Landesebene mit einbezogen sind. Dies gibt den Gemeinden Südtirols und des Trentino gegenüber jenen Tirols einen institutionellen Vorsprung und eine stärkere Verhandlungsposition gegenüber der Landespolitik.

Wahlen und politische Partizipation: Auch was die Gemeindedemokratie betrifft, sind die Gemeinden in den drei Ländern durch ähnliche Rahmenbedingungen geregelt. In allen drei Ländern wird nach dem Verhältniswahlsystem gewählt, die Bürgermeister werden hingegen direkt gewählt, je nach Größe in einer eventuellen Stichwahl. Unterschiedlich ist die junge Tradition der Vorwahlen, die es in Tirol nicht gibt. Bei den Gemeinderatswahlen in Südtirol und im Trentino im Mai 2015 und bei den Gemeinderatswahlen in Tirol im Februar 2016 ist die Wahlbeteiligung im Vergleich zu den vorherigen Gemeinderatswahlen zurückgegangen. In allen drei Ländern ist es in den letzten Jahren zu einem Anstieg des politischen Wettbewerbs gekommen, haben vor allem die Bürgerlisten zugenommen, hinter denen sich oft parteipolitische Strömungen verbergen. Lediglich in Tirol gibt es aber eine ausgeprägte Kultur der Listenkoppelung. Die ÖVP in Tirol, die SVP in Südtirol bilden trotz elektoraler Erosionsprozesse nach wie vor die „Bürgermeisterparteien“, im Trentino ist dies bereits viel durchwachsener, nachdem mit der Implosion des nationalen Parteiensystems vor rund 25 Jahren keine hegemoniale Partei mehr das Trentino beherrscht.

Nach wie vor sind in allen drei Ländern die Frauen sowohl in den Gemeinde­räten als auch im Bürgermeisteramt unterrepräsentiert. In Tirol stehen sie aber zumindest an der Spitze der Landeshauptstadt Innsbruck und der Bezirkshauptstadt Lienz. Gesetzliche Frauenquoten in den Wahlsystemen und bei der Zusammensetzung der Gemeindeexekutive gibt es in Südtirol und im Trentino, nicht in Tirol.

Eine ausgeprägtere Kultur der direkten Demokratie, die sich auch in den gesetzlichen Möglichkeiten niederschlägt, finden wir in den Gemeinden des Trentino und Südtirols, weniger in jenen Tirols, wo auch der öffentliche Diskurs über direktdemokratische Rechtsinstitute verhaltener ist. Ein Alleinstellungsmerkmal weist das Trentino bei der Fusion von (Klein-)Gemeinden auf, die über direktdemokratische Initiativen erfolgt.

In Bezug auf Instrumente der deliberativen oder partizipativen Demokratie ist festzustellen, dass derzeit Instrumente der inhaltlichen Mitgestaltung bei Vorarbeiten in politischen Entscheidungsprozessen noch ausbaufähig sind in allen drei Landesteilen der Europaregion. Wenn auch methodisch unterschiedlich ausgestaltet und rechtlich nicht bindend, scheint die Gemeindepolitik in Tirol, Südtirol und im Trentino es vermehrt als notwendig zu erachten, deliberative Formen der Mitbestimmung neben den herkömmlichen Kanälen repräsentativer und direkter Demokratie anzuwenden. Dies, um den Interessen der Bürgerinnen und Bürger als Leistungsempfänger oder auch -erbringer gerecht zu werden und die Ideen der Bürgerinnen und Bürger zu nutzen, um effizienter und leistungsfähiger verwalten zu können.

Politische Teilhabe auf kommunaler Ebene für Bürgerinnen und Bürger ohne italienische bzw. ohne österreichische Staatsbürgerschaft ist zwischen EU-Bürgern und Nicht-EU-Bürgern abgestuft. Während EU-Bürger grundsätzlich bei Einhaltung bestimmter Bedingungen an Kommunalwahlen teilnehmen können, sind Nicht-EU-Bürger davon ausgeschlossen. In Südtirol und im Trentino gibt es als Alternative dazu (wenige) Ausländerbeiräte, die in einem gesetzlich geregelten Verhältnis zu den Gemeindeverwaltungen stehen, nicht so in Tirol. In allen drei Ländern kandidieren aber (auch erfolgreich) Personen mit Migrationshintergrund nach parteipolitischen Präferenzen. Mehr als über Parteien erfolgt die Partizipation am öffentlichen Leben über Vereine und Interessenvertretungen (z. B. Gewerkschaften). Insgesamt hätten die Gemeinden in allen drei Ländern noch weitreichendere Potenziale bei der Förderung von Partizipation und Integration ausländischer Staatsbürger.

Finanzierung, Kooperation und Fusion: Die Gemeinden in der Europaregion stehen, wie in ganz Europa, in einer angespannten wirtschaftlichen Situation, die ihren Handlungsspielraum immer mehr einschränkt. Deshalb wurde in allen drei Ländern in den letzten Jahren an neuen Finanzierungsformen der Gemeinden gearbeitet. Studien belegen, dass sich die Gesamteinnahmen und -ausgaben je Einwohner der Gemeinden in Tirol und in Südtirol in der Vergangenheit auf einem vergleichbaren Niveau befunden haben, wenngleich die Investitionen in Südtirol viel höher sind als in Tirol. Seit 2011 arbeitet Südtirol an einem neuen Gemeindefinanzierungssystem. Dieses stuft für die Jahre 2015–2018 die Bedeutung der Pro-Kopf-Quote wesentlich zurück, die Finanzierung erfolgt nach Finanzbedarf und nach Finanz­kraft (hauptsächlich aus der Gemeindeimmobiliensteuer/GIS und Stromproduktion), etwaige Differenzen werden durch Landeszuweisungen ausgeglichen.

In dieselbe Richtung bei der Neuordnung der Gemeindefinanzierung bewegt sich auch die Provinz Trient. Um das Problem der immer größer werdenden Schere zwischen Einnahmen und Ausgaben zu meistern, wird im Trentino aber zusätzlich auf die (erfolgreiche) Fusion von Gemeinden gesetzt, während in Tirol und in Südtirol dies kein Thema ist. Alle drei Länder forcieren dafür die übergemeindliche Kooperation, die in der Region Trentino-Südtirol bei einer Reihe von Diensten sogar gesetzlich vorgeschrieben ist. Noch sind die Potentiale der Zusammenarbeit aber lange nicht ausgeschöpft.

Auch bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Europaregion treten einige Gemeinden als aktive Gestalter auf, zum Beispiel durch Interreg-Projekte und kommunale Arbeitsgruppen, wobei ökonomisch-funktionale Ziele stärker betont sind als historisch-kulturelle Elemente. Somit gestalten auch Gemeinden die Außenbeziehungen in der Europaregion, sind jedoch nicht in die institutionellen Strukturen des EVTZ Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino eingebunden. Teilnehmer bei der kommunalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sind neben politischen Gemeindevertretern auch andere öffentliche Einrichtungen sowie verstärkt auch Vereine und Privatpersonen. Diese partizipative Dimension der Zusammenarbeit ist auf der kommunalen Ebene stärker ausgeprägt als im Rahmen des EVTZ Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino.

Reformen und neue Lösungsansätze in der Politikgestaltung: Als Fazit lässt sich behaupten, dass die Gemeinden der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino mit ähnlich schwierigen institutionellen und gesellschaftspolitischen Herausforderungen konfrontiert sind und teilweise ähnliche und auch gemeinsame Strategien für die Politikgestaltung entwickeln. Gemeinsam ist allen, dass sie sich in kontextgebundenen Spannungsfeldern bewegen, die geprägt sind durch ein unterschiedliches Ausmaß und Wechselspiel ihrer Wesenselemente: Autonomie und Abhängigkeit, freiwillige und erzwungene Zusammenarbeit, Koordination und Wettbewerb.

Nel sistema europeo a più livelli, i comuni devono far fronte a sfide sempre più impegnative, dovute alla crisi della democrazia rappresentativa, alla carenza di risorse e all’europeizzazione della dimensione comunale. La crescente compressione spaziale e temporale prodotta dalle nuove tecnologie e la necessità di tornare a concentrarsi sull’essenziale per aumentare l’efficienza richiedono un cambio di mentalità nelle politiche dei comuni, come anche una riorganizzazione delle strutture comunali. I comuni si trovano quindi davanti a una svolta per quel che concerne la loro organizzazione strutturale e procedurale, la tipologia ed entità delle loro funzioni, la loro efficienza e, di riflesso, anche la loro impronta territoriale. I compiti e le problematiche che un comune deve affrontare sono molteplici e di carattere universale. In quanto ente territoriale più vicino alla cittadinanza, il comune è nel contempo un centro servizi vicino alla clientela e un attore nelle relazioni intergovernative. Deve disporre delle necessarie strutture e risorse per poter gestire il proprio portafoglio di incarichi combinando in maniera ideale efficienza ed espressione dell’identità locale. Questa edizione di Politika mostra come le innovazioni istituzionali a livello locale nell’Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino contribuiscono ad affrontare le sfide della politica sociale. Particolare attenzione viene prestata a tre ambiti: condizioni quadro istituzionali; elezioni e partecipazione politica; finanziamento, cooperazione e collaborazione intercomunale o accorpamento di comuni. In tempi di crisi, il livello comunale sembra infatti essere (non solo, ma in particolare) il luogo in cui è più facile sperimentare e attuare innovazioni istituzionali e strumenti per una nuova concezione della politica in un’ottica sussidiaria. Ciò vale anche per i comuni delle tre regioni che formano l’Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino: il Land Tirolo e le Province autonome di Trento e Bolzano.

Condizioni quadro istituzionali: rispecchiano la realtà sociale delle rispettive regioni e si contraddistinguono per la cultura politica che ha plasmato nei secoli l’identità dei comuni, per l’organizzazione strutturale e procedurale, per il rapporto con gli enti territoriali di livello superiore, come anche per l’estensione delle competenze dei comuni, la loro autonomia amministrativa, il diritto elettorale o le quote rosa.

Una differenza considerevole emerge già nel numero dei comuni. L’Alto Adige conta circa 510.000 abitanti a fronte di 116 comuni, in Tirolo ci sono 730.000 abitanti per 279 comuni, mentre le proporzioni in Trentino sono di 540.000 abitanti e 178 comuni. Da notare che, nonostante l’appartenenza a Stati diversi, le basi giuridiche dei comuni appaiono relativamente simili. Si hanno, per esempio, analogie nelle norme concernenti il numero dei comuni, i loro organi o il loro finanziamento, come anche per ciò che riguarda compiti e competenze. Si osserva inoltre una tendenza da pare di comuni a rilevare sempre più compiti dal Land e dalla Federazione, come anche dalla regione e dalle due province autonome.

Gli interessi specifici dei comuni sono rappresentati dai relativi consorzi; in particolare, in Trentino e in Alto Adige i comuni devono essere obbligatoriamente coinvolti nei processi decisionali a livello provinciale attraverso il Consiglio dei comuni o delle autonomie locali. Ciò conferisce un vantaggio istituzionale ai comuni altoatesini e trentini rispetto a quelli tirolesi, ponendoli in una posizione negoziale più forte nei confronti della politica provinciale.

Elezioni e partecipazione politica: i comuni nelle tre regioni sono soggetti a condizioni quadro analoghe anche per quel che riguarda l’esercizio dei diritti democratici. In tutte e tre le regioni vige il sistema elettorale proporzionale, mentre i sindaci sono eletti in maniera diretta, ricorrendo anche a un eventuale ballottaggio ove le dimensioni dei comuni lo impongano. Una differenza è data dalla recente tradizione delle elezioni primarie, che in Tirolo non esiste. Alle elezioni comunali tenutesi a maggio 2015 in Alto Adige e Trentino e a febbraio 2016 in Tirolo si è registrata un’affluenza in calo rispetto alle precedenti elezioni comunali. La competizione politica è aumentata negli ultimi anni in tutte e tre le regioni, con particolare riguardo per le liste civiche, dietro le quali si celano spesso correnti di partiti politici. Soltanto in Tirolo esiste però una spiccata cultura di accorpamento delle liste elettorali. Nonostante il processo di erosione elettorale in atto, l’Ovp in Tirolo e l’Svp in Alto Adige continuano a essere i partiti di maggioranza. In Trentino, invece, dopo l’implosione del sistema dei partiti nazionali avvenuta orma un quarto di secolo fa, la situazione è molto più articolata e non si rileva alcun partito in posizione di egemonia.

Oggi come ieri, le donne sono sottorappresentate sia nei consigli comunali sia nella carica di sindaco in tutte e tre le regioni. In Tirolo, tuttavia, vi sono almeno due sindaci donna: una nel capoluogo di Land Innsbruck e una nel capoluogo di distretto Lienz. In Alto Adige e Trentino esistono quote rosa previste per legge in relazione ai sistemi elettorali e alla composizione degli esecutivi comunali; non così in Tirolo.

Una spiccata cultura della democrazia diretta, che si riflette anche nelle possibilità offerte dalla legge, si ritrova nei comuni del Trentino e dell’Alto Adige; meno in quelli del Tirolo, dove appare più contenuto anche il dibattito pubblico sugli istituti giuridici della democrazia diretta. In Trentino si rileva inoltre un tratto distintivo rappresentato dall’accorpamento dei comuni (di piccole dimensioni) attraverso iniziative di democrazia diretta.

Riguardo agli strumenti della democrazia deliberativa o partecipativa, si rileva come in tutte e tre le regioni che formano l’Euregio vi sia ancora un margine di crescita per quanto concerne gli strumenti di partecipazione all’elaborazione dei contenuti durante i lavori preliminari dei processi decisionali. Nonostante le differenze metodologiche e l’assenza di vincoli giuridici, la politica comunale in Tirolo, Alto Adige e Trentino sembra riconoscere ampiamente la necessità di applicare forme deliberative di codecisione accanto ai canali tradizionali della democrazia rappresentativa e diretta. Ciò al fine di tener conto degli interessi delle cittadine e dei cittadini quali beneficiari o anche fornitori delle prestazioni e di sfruttare le idee proposte dalla cittadinanza per amministrare in modo più proficuo ed efficiente.

La partecipazione politica a livello comunale per coloro che non possiedono la cittadinanza italiana o austriaca è differenziata a seconda che si tratti di cittadini UE o non UE. Mentre i cittadini UE possono partecipare in linea di principio alle elezioni comunali purché siano rispettate determinate condizioni, i cittadini non UE ne sono esclusi. In Alto Adige e in Trentino, diversamente dal Tirolo, esistono in alternativa delle consulte di immigrati (in numero esiguo) che intrattengono relazioni disciplinate per legge con le amministrazioni comunali. In tutte e tre le regioni le persone immigrate hanno però la possibilità di candidarsi (anche con successo) in base ai propri orientamenti politici. Più che attraverso i partiti, la partecipazione alla vita pubblica si esprime sotto forma di associazioni e rappresentanze di interessi (per esempio, unioni sindacali). Nel complesso si ritiene che i comuni di tutte e tre le regioni presentino ancora un notevole potenziale in termini di promozione della partecipazione e integrazione dei cittadini stranieri.

Finanziamento, cooperazione e accorpamento: i comuni dell’Euregio stanno attraversando, analogamente a quelli del resto d’Europa, una situazione economica tesa che limita sempre più il loro margine d’azione. Per tale motivo, negli ultimi anni si è lavorato a nuove forme di finanziamento in tutte e tre le regioni. Studi condotti dimostrano che in passato le entrate e le uscite complessive per abitante dei comuni tirolesi e altoatesini si sono attestate a un livello comparabile, anche se gli investimenti in Alto Adige sono molto più elevati che in Tirolo. Dal 2011 l’Alto ­Adige sta lavorando a un nuovo sistema di finanziamento dei comuni. Tale sistema riduce sensibilmente l’importanza della quota pro capite per il periodo 2015 - 2018, facendo dipendere il finanziamento dal fabbisogno finanziario e dalla capacità finanziaria (risultante principalmente dall’imposta municipale unica/IMU e dalla produzione di corrente elettrica) e compensando eventuali differenze attraverso le assegnazioni provinciali.

Nella stessa direzione riguardo al nuovo assetto del finanziamento comunale si muove anche la Provincia di Trento. Per poter risolvere il problema della forbice sempre più larga tra entrate e uscite, in Trentino si punta però anche sull’accorpamento (riuscito) dei comuni, cosa che non accade invece in Tirolo e in Alto Adige. Tutte e tre le regioni promuovono in compenso la cooperazione sovracomunale, che in Trentino-Alto Adige è addirittura prevista per legge per tutta una serie di servizi. Il potenziale di collaborazione è comunque ben lungi dall’essere completamente sfruttato.

Anche a livello di collaborazione transfrontaliera nel territorio dell’Euregio, vi sono alcuni comuni che si distinguono come particolarmente attivi, ad esempio nell’ambito di progetti interregionali e di gruppi di lavoro comunali, dove l’accento è posto più sugli obiettivi economici e funzionali che non sugli elementi di carattere storico e culturale. I comuni contribuiscono così a dare forma alle relazioni esterne dell’Euregio, pur non essendo integrati nelle strutture istituzionali del GECT Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino. Alla collaborazione comunale transfrontaliera partecipano, oltre ai rappresentanti dei comuni politici, anche altri enti pubblici e, in misura crescente, associazioni e privati. Tale dimensione partecipativa della collaborazione è più marcata a livello comunale che non nell’ambito del GECT Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino.

Riforme e nuovi approcci risolutivi a livello di governance: in conclusione si può affermare che i comuni dell’Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino affrontano sfide istituzionali e di politica sociale che presentano gradi di difficoltà simili e sviluppano strategie di governance analoghe e anche condivise. Tutti hanno in comune il fatto di doversi destreggiare tra rapporti di forza determinati dal contesto, caratterizzati da una diversa misura e alternanza di elementi centrali: autonomia e dipendenza, collaborazione volontaria e forzata, coordinamento e concorrenza.