1. Einführung

Das Prinzip der territorialen Kohäsion, das auch als territorialer Zusammenhalt bezeichnet wird, gewann in den letzten Jahren in der Europäischen Union (EU) an Bedeutung. Im Zuge der quantitativen Erweiterung der EU traten Ungleichgewichte zwischen verschiedenen Territorien vermehrt in das europäische Blickfeld. Die EU versprach, sich den „Bedürfnisse[n] und Eigenheiten spezieller geografischer Probleme und Möglichkeiten“ (Rat der EU 2006, 28) zu widmen, um eine gleichmäßige Verteilung von Ressourcen, europäische Solidarität und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Regionen zu befördern. Im Jahr 2007 verankerte die EU im Vertrag von Lissabon das Ziel der territorialen Kohäsion neben den bereits bestehenden Zielen ökonomische und soziale Kohäsion (Vertrag über die Europäische Union, Art. 3). Damit verpflichtete sie sich dazu, territorialen Besonderheiten stärker Rechnung zu tragen und die Integration aller Territorien zu unterstützen.

Eine wichtige Komponente der territorialen Kohäsionspolitik bildet die grenzüberschreitende Kooperation zwischen Regionen, Städten und Gemeinden. Mit der Schaffung makroregionaler Strategien im Jahr 2009 wurde diese Zusammenarbeit noch stärker mit dem Ziel territorialer Kohäsion verbunden. So unterstreicht die Euro­päische Kommission (2016, 13), dass makroregionale Strategien „zu einem bedeutenden Instrument bei der Verfolgung territorialen Zusammenhalts in unterschiedlichen Politikbereichen werden“ können. Ausgangspunkt für makroregionale Kooperationen bilden territoriale Gemeinsamkeiten, die Regionen, Städte und Gemeinden in spezifischen geografischen Räumen, etwa entlang von Flüssen oder in Berggebieten, teilen. Makroregionale Strategien sollen durch die Schaffung neuer politischer Arenen, die Bündelung von Kompetenzen und Ressourcen in klar definierten Bereichen und die Mobilisierung finanzieller Mittel territorialen Fragestellungen größeren Raum geben.

Die Verbindung zwischen dem wachsenden Anspruch der EU, europäische Integration mit territorialer Vielfalt zu verbinden, und makroregionalen Strategien wirft dabei Fragen nach dem Potential des neuen Kooperationsrahmens auf, Diversität in Einheit abzubilden. Der Beitrag beschäftigt sich daher mit den Möglichkeiten makroregionaler Strategien, territorialer Diversität Gehör im europäischen Kontext zu verschaffen. Das erste Kapitel widmet sich den Möglichkeiten, die makroregionale Strategien zur Berücksichtigung territorialer Besonderheiten eröffnen. Das Kapitel orientiert sich dabei an zentralen Erkenntnissen des Föderalismus (vgl. Elazar 1987; Burgess 2006). Während makroregionale Strategien keinen föderalen Verbund im engeren institutionellen Sinn schaffen, stehen sie in enger Verbindung mit dem normativen Anspruch föderaler Arrangements, Diversität und Einheit zu versöhnen. Föderale Prinzipien können daher eine Untersuchung makroregionaler Strategien anleiten.

Föderalismustheorie sieht Vielfalt dort am besten verwirklicht, wo sie in territorialen Einheiten aggregiert und von politischen Vertreterinnen und Vertreter nach außen getragen wird (vgl. Livingston 1952, 85 – 86). Im Mittelpunkt dieses Beitrags steht daher die Region, die nach Kriterien föderaler Theorien territorial und politisch definiert wird. Als territoriales Kriterium dient das NUTS (Nomenclature des unités territoriales statistiques)-Schema der EU, das NUTS 2-Regionen, etwa deutsche und österreichische Bundesländer oder italienische Regionen, als Grundeinheit makroregionaler Strategien festlegt. Politisch steht die Legitimation der Region durch Wahlen als eine mögliche, im Föderalismus zentrale Form der Legitimation im Mittelpunkt.

Als empirisches Beispiel dient die vierte makroregionale Strategie im Alpenraum, an der 48 Regionen aus Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich und der Schweiz teilnehmen. Das zweite Kapitel widmet sich daher der Alpenraumstrategie und den konkreten institutionellen, thematischen und finanziellen Möglichkeiten für Regionen, ihre territorialen Interessen in der Alpenraumstrategie einzubringen. Da sich die Regionen im Alpenraum in unterschiedlichem Ausmaß beteiligen, identifiziert das dritte Kapitel Faktoren, die auf das regionale Engagement wirken, und illustriert diese am Beispiel der Regionen Tirol, Südtirol und Trentino. Ein abschließendes Fazit fasst die zentralen Erkenntnisse zusammen und bettet sie in einen europäischen Kontext ein.

2. Makroregionale Strategien und die Verbindung von Vielfalt und Einheit

Das Prinzip territorialer Kohäsion wird in der EU bereits seit den 1990er-Jahren diskutiert und findet erstmals im Vertrag von Amsterdam 1997 Erwähnung (Faludi 2009, 2). Mit der quantitativen Erweiterung der EU in den Jahren 2004 und 2007 traten territoriale Fragestellungen zunehmend in das Blickfeld der EU. Neben einer gleichmäßigen Verteilung ökonomischer und sozialer Ressourcen sollten auch territoriale Ungleichgewichte und Besonderheiten vermehrt in europäische Politiken einfließen. Der Rat der EU unterstrich im Jahr 2006 die „zentrale Bedeutung“ der geografischen Dimension der Kohäsionspolitik (Rat der EU 2006, 28). Mitgliedstaaten und Regionen sollten geografische Besonderheiten besonders berücksichtigen (Rat der EU 2006, 28) und Maßnahmen fördern, „die zur Gewährleistung einer gerechten, auf den individuellen Fähigkeiten gründenden Behandlung aller Gebiete als wettbewerbsfördernder Faktor beitragen“ (Rat der EU 2006, 29). Mit dem Vertrag von Lissabon verpflichtete sich die EU, „den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt und die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“ zu fördern (Vertrag über die Europäische Union, Art. 3). In ihrem Grünbuch führt die Europäische Kommission aus, dass territorialer Zusammenhalt darauf abzielt,

„[…] die harmonische Entwicklung aller Gebiete sicherzustellen und dafür zu sorgen, dass die Bürger die jeweiligen Gegebenheiten dieser Gebiete optimal nutzen können. Es geht also darum, die Vielfalt als ­Vorteil zu begreifen, der zu einer nachhaltigen Entwicklung der gesamten EU beitragen kann.“

(Europäische Kommission 2008, 3)

Das Prinzip territorialer Kohäsion hat damit zwei Dimensionen: Zum einen soll der europäische Integrationsprozess über alle Territorien vorangetrieben werden; zum anderen sollen die europäischen Territorien mehr Möglichkeiten erhalten, ihre spezifischen Besonderheiten einzubringen und von ihnen zu profitieren. Territoriale Kohäsion spricht daher zugleich Einheit und Vielfalt an.

Als ein Instrument zur Förderung territorialen Zusammenhalts nennt die Europäische Kommission „die Koordinierung der Politik in Großräumen wie dem Ostseeraum“ (Europäische Kommission 2008, 3). Während die EU bereits seit den ­späten 1980er Jahren grenzüberschreitende Kooperation zunächst zwischen benachbarten Grenzregionen, später zwischen geografisch entfernteren Regionen und in größeren, transnationalen Räumen, finanziell fördert, entwickelte sie mit makroregionalen Strategien einen neuen Rahmen für Kooperationsprozesse. Makroregionale Strategien, die seit dem Jahr 2009 im Ostseeraum, im Donauraum, in der Region Adria-Ionisches Meer und im Alpenraum geschaffen wurden, stehen dabei in engem Zusammenhang mit dem Ziel territorialer Kohäsion. Sie sollen Zusammenarbeit „in einem abgegrenzten geografischen Gebiet“ fördern, „die zur Verwirklichung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts beiträgt“ (Europäisches Parlament/Rat der EU 2013, 340). Damit können sie „nützliche Instrumente sein […], um Unterschiede zwischen den Regionen zu erkennen und zu bekämpfen […] und um die Konvergenz zwischen europäischen Regionen zu fördern“ (Europäisches Parlament 2013). Die normative Erwartung, dass makroregionale Strategien territoriale Vielfalt in der EU besser verankern und zugleich Zusammenhalt und Inte­gration fördern können, wirft Fragen danach auf, wie dieser Anspruch in der empirischen Wirklichkeit gefasst werden kann. Föderalismustheorien bieten hilfreiche theoretische Hilfestellungen, um diese Fragestellung empirisch zu untersuchen.

Föderalismus beschäftigt sich nicht nur mit institutionellen Arrangements der Machtteilung zwischen territorialen Ebenen, sondern auch mit normativen Prinzipien, die Beziehungen der Machtteilung anleiten (vgl. Fossum/Jachtenfuchs 2017). Ziel dieser Prinzipien ist es, die Einheit eines Ganzen, etwa eines Nationalstaates oder der Europäischen Union, zu gewährleisten, zugleich allerdings der Vielfalt im Inneren Möglichkeiten zur autonomen Gestaltung und Einfluss auf die Politik des Ganzen zu geben (vgl. Elazar 1987, 5). Obwohl makroregionale Strategien keinen institutionellen Föderalismus im engeren Sinn schaffen, sind sie eng mit dem normativen Anspruch von föderalen Prinzipien, Diversität und Einheit zu versöhnen (vgl. Watts 1996, 6), verbunden. Föderale Prinzipien können daher eine Untersuchung makroregionaler Strategien vor dem Hintergrund der Zielsetzung territorialen Zusammenhalts anleiten. Drei föderale Prinzipien erscheinen dabei zentral.

Ein erstes Prinzip verweist auf die Wichtigkeit von territorialer Repräsentation. In föderalen Arrangements schließen sich Subeinheiten freiwillig zusammen, um gemeinsame Ziele zu erreichen. Die Subeinheiten sind dabei nicht rein funktionelle Einheiten, sondern politische Akteure und Arenen, die durch Wahlen legitimiert sind und die Interessen territorialer Wahlkreise repräsentieren (Livingston 1952, 85 – 86). Ihre Autonomie und die Teilhabe an Entscheidungen gewährleisten, dass territorial organisierte Vielfalt artikuliert und geschützt wird. Makroregionale Strategien institutionalisieren nicht nur projektbasierte Zusammenarbeit in Arbeitsgruppen, sondern schaffen auch ein neues Forum für die Interaktion europäischer, nationaler und subnationaler Politikerinnen und Politiker. Diese stimmen Politiken im Rahmen gemeinschaftlich festgelegter Zielsetzungen ab (vgl. Europäische Kommission 2016, 3 – 4). Repräsentantinnen und Repräsentanten subnationaler Wahlkreise erlangen damit die Möglichkeit, die eigene Stimme als Vertreter territorialer Interessen auf europäischer, internationaler und nationalstaatlicher Ebene zu stärken (Balsiger 2015, 189 – 213) und damit territoriale Vielfalt in Beziehungen einzubringen.

Ein zweites Prinzip betrifft die Koexistenz von Selbstbestimmung und Macht­teilung (Elazar 1987, 12). In einem föderalen Zusammenschluss bewahrt jede Einheit ihre Integrität und Autonomie. Föderale Beziehungen grenzen daher Sphären, in denen die institutionellen Teilnehmer autonom handeln können, von Sphären ab, in denen Macht gleichberechtigt und auf der Grundlage von verhandelter Kooperation geteilt wird. In makroregionalen Strategien geschieht die Bündelung von Ressourcen und Kompetenzen in klar umrissenen Themenbereichen, auf die sich die teilnehmenden Staaten und Regionen einigen. Die Prioritäten werden in einem von der Europäischen Kommission ausgearbeiteten und vom Europäischen Rat verabschiedeten Strategie­dokument festgelegt. Die politische Einigung auf eine limitierte Anzahl von Prioritäten soll es erleichtern, alle Institutionen, die Kompetenzen im jeweiligen Themenfeld ausüben, hinter gemeinsamen Zielsetzungen zu versammeln. Über die Festlegung und Umsetzung gemeinsamer Themen können Vertreterinnen und Vertreter territorialer Wahlkreise territoriale Vielfalt in nationalen und EU-Politiken verankern.

Ein drittes föderales Prinzip betont Partnerschaft und Gleichheit. Die Sub­einheiten eines föderalen Arrangements sowie die föderale Ebene selbst sind gleichberechtigte Partner. Macht liegt nicht bei einem Zentrum, sondern ist über viele Zentren verteilt (Elazar 1987, 34 – 36; Watts 1996, 14). Die Balance föderaler Arrangements wird dadurch gefördert, dass alle Teilnehmer über ähnliche Ressourcen verfügen und sich in ihren Möglichkeiten nicht stark unterscheiden (Elazar 1987, 170; Mill 1861, 306 – 307). Makroregionale Strategien verfügen über keine eigenen finanziellen Mittel (Europäische Kommission 2009, 11), sollen es aber ermöglichen, bestehende Fördermittel auf europäischer, internationaler und nationaler Ebene zielgerichteter für territoriale Fragestellungen zu nutzen. Sie bringen die für einen Förderantrag notwendigen Teilnehmer aus verschiedenen Staaten zusammen und erleichtern die Abstimmung mit der Europäischen Kommission und bestehenden Förderprogrammen. Indem sie günstige Voraussetzungen für die Mittelmobilisierung schaffen (Sielker 2016; Stead/Sielker/Chilla 2015, 112), ermöglichen sie es territorialen Akteuren, die Zuteilung finanzieller Mittel zu beeinflussen.

Makroregionale Strategien sind damit ein potentiell einflussreiches Instrument, um territoriale Vielfalt in Beziehungen, Politiken und Förderströmen auf der Grundlage von territorialer Repräsentation, Selbstbestimmung und Machtteilung und Partnerschaft und Gleichheit zu verankern. Offen bleibt allerdings, inwiefern diese Strategien auch in der empirischen Realität „zur Gewährleistung einer gerechten, auf den individuellen Fähigkeiten gründenden Behandlung aller Gebiete“ (Rat der EU 2006, 29) beitragen. Um den normativen Anspruch makroregionaler Strategien, territoriale Diversität in europäischer Einheit abzubilden, empirisch zu untersuchen, stellt der Beitrag die Teilhabe demokratisch legitimierter Regionen als Vertreter territorialer Wahlkreise in den Vordergrund.

Im Mittelpunkt der Analyse steht die vierte makroregionale Strategie, die für den Alpenraum geschaffen wurde. Die Rolle der Alpenregionen als Hauptinitiatoren und tragende Akteure der Alpenraumstrategie ermöglicht es, in vergleichender Perspektive zu untersuchen, welche Faktoren auf das Engagement der regionalen Ebene wirken. Zur Definition der Region als Analysegegenstand dienen ein territoriales und ein politisches Kriterium. Territorial orientiert sich der Beitrag am NUTS 2-Schema der EU, das deutsche und österreichische Bundesländer, Schweizer Kantone, französische régions sowie italienische regioni als Grundeinheiten der Alpenraumstrategie definiert. Eine Ausnahme bilden die beiden italienischen Provinzen Südtirol und Trentino, die nicht als NUTS 2-Region, sondern als autonome Provinzen an der Kooperation teilnehmen. Daneben steht das im Föderalismus wichtige politische Kriterium, das die Legitimation von Regionen als Repräsentanten territorialer Vielfalt an Wahlen bindet, im Vordergrund. Eine Einschränkung muss daher bei den Alpenstaaten Liechtenstein und Slowenien gemacht werden, die als Zentralstaaten über keine regionale Ebene mit eigenen Befugnissen und demokratischer Legitimation verfügen. Regionen der beiden Alpenstaaten sind daher nicht Teil der Untersuchung.

Methodologisch beruht die Untersuchung auf einer umfangreichen Dokumentenanalyse und qualitativen Interviews. In einem ersten Schritt wurde eine große Bandbreite von Strategiedokumenten, Positionspapieren und Korrespondenz analysiert, die von beteiligten subnationalen und nationalen Regierungen zur Verfügung gestellt und in einer Internetrecherche identifiziert wurden. In einem zweiten Schritt wurden zwischen Mai 2016 und September 2017 50 Interviews mit Vertreterinnen und Vertreter der subnationalen und nationalen Verwaltungen, europäischer Institutionen, internationaler Organisationen sowie Nichtregierungsorganisationen in Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, der Schweiz, Liechtenstein und Österreich geführt. Das nächste Kapitel gibt zunächst einen allgemeinen Überblick über die Entstehung der Alpenraumstrategie und widmet sich dann den konkreten Möglichkeiten, die die Strategie für Regionen schafft.

3. Regionale Vielfalt in der makroregionalen Alpenraumstrategie

Die Alpenraumstrategie lässt sich vor allem auf den Wunsch und das Engagement der regionalen Ebene zurückführen. Nach der Schaffung einer ersten makroregionalen Strategie im Ostseeraum im Jahr 2009 entstand im Rahmen der Arge Alp, einem bereits seit 1972 bestehenden interregionalen Netzwerk von zehn Regionen aus Deutschland, Italien, Österreich und der Schweiz, der Wunsch nach einer ähnlichen Strategie für den Alpenraum. Im Jahr 2010 forderten sieben Alpenregionen1 gemeinsam mit der Schweizer Bundesregierung erstmals eine Alpenraumstrategie (Alpenregionen 2010). In der Folge bemühten sich die Regionen, ihr Anliegen an einen größeren Kreis zu tragen. Sie bildeten, erweitert um zwei französische Regionen, einen Redaktionsausschuss2, der ein gemeinsames Papier ausarbeitete. Dieses Papier (Konferenz der Alpenregionen 2012a) umriss Inhalte einer möglichen Alpenraumstrategie und wurde, gemeinsam mit der politischen Forderung nach einer makroregionalen Strategie (Konferenz der Alpenregionen 2012b), im Jahr 2012 von 26 Regionen verabschiedet. Parallel dazu erarbeiteten auch die Alpenkonvention, ein zwischenstaatlicher Vertrag, der der nachhaltigen Entwicklung des Alpenraums verpflichtet ist (Ständiges Sekretariat der Alpenkonvention 2012), und das INTERREG-Alpenraumprogramm der EU (Gloersen et al. 2013) mögliche Inhalte für eine Strategie.

Die Regionen bemühten sich in der Folge darum, die nationale Ebene für die makroregionale Strategie zu gewinnen. Frankreich und Österreich unterstützten die Strategie zuerst. Die französische Regierung übernahm die Koordinierung eines gemeinsamen Papiers, das die Beiträge der Regionen, der Alpenkonvention und des Alpenraumprogramms zusammenführen sollte. Für die Erarbeitung des Papiers wurde ein neuer Redaktionsausschuss gebildet, der sich aus den sieben Regionen sowie sieben Vertreterinnen und Vertreter der Alpenstaaten Deutschland, Frankreich, Italien, Liechtenstein, Österreich, der Schweiz und Slowenien zusammensetzte. Im Oktober 2013 verabschiedeten die Regionen und die nationalen Regierungen das gemeinsame Dokument (Staaten und Regionen der Alpenregion 2013), das die drei Prioritätsbereiche Wachstum, Beschäftigung und Innovation, Mobilität, Daseinsvorsorge und Infrastruktur sowie Energie, natürliche und kulturelle Ressourcen und Umweltschutz festlegte. In der Folge trug die französische Regierung das Thema auch in den Europäischen Rat, der im Dezember 2013 die Europäische Kommission mit der Ausarbeitung der Strategie beauftragte (Europäischer Rat 2013, 25).

Die Europäische Kommission erarbeitete auf der Grundlage der Papiere der Staaten und Regionen das Strategiedokument (Europäische Kommission 2015a) und einen Aktionsplan (Europäische Kommission 2015b). Der Erarbeitungsprozess der Dokumente wurde von einem Steuerungsausschuss begleitet, in dem erneut jeweils sieben Vertreterinnen und Vertreter der nationalen und der regionalen Ebene ver­treten waren. Die Alpenkonvention und das INTERREG-Alpenraumprogramm wirkten am Prozess mit. Daneben stimmten sich die nationalen und regionalen Regierungen innerhalb ihrer Staaten ab. Die Europäische Kommission führte einen öffentlichen Konsultationsprozess sowie eine kommissionsinterne Abstimmung durch, die in die Strategie einflossen. Die endgültige Strategie wurde dann im Juli 2015 von der Europäischen Kommission präsentiert und im Jänner 2016 in die Implementierung überführt.

Für die Implementierung der makroregionalen Strategie wurden drei Gremien geschaffen (vgl. Europäische Kommission 2015b, 47 – 52; Abbildung 2). Auf politischer Ebene verabschieden die Regierungschefs oder -mitglieder der sieben Nationalstaaten und 48 Regionen in der Generalversammlung die Leitlinien der Zusammenarbeit. Die Alpenkonvention nimmt als Beobachter teil. Auf technischer Ebene begleitet der Exekutivausschuss den Implementierungsprozess. Sieben nationale Delegationen, die sich aus nationalstaatlichen und, im Falle von Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich und der Schweiz, regionalen Vertreterinnen und Vertreter zusammensetzen, treffen operative Entscheidungen. Die nationale und die regio­nale Ebene stimmen sich in jedem Nationalstaat ab, um eine akkordierte, ­gemeinsame Position vorzubringen. Die Alpenkonvention und das INTERREG-Alpenraumprogramm sind Beobachter im Exekutivausschuss. Eine jährlich rotierende Präsidentschaft führt den Vorsitz in der Generalversammlung und im Exekutivausschuss.

Die Implementierung erfolgt in neun Aktionsgruppen (Tabelle 1), in denen Vertreterinnen und Vertreter der regionalen und nationalstaatlichen Verwaltungen an transnationalen Fragestellungen arbeiten und Projekte entwickeln. Während der von der Europäischen Kommission erarbeitete Aktionsplan relativ breit definierte thematische Prioritäten festsetzt, konkretisieren die Aktionsgruppen die Schwerpunkte der Zusammenarbeit.

Mit der makroregionalen Strategie wurde ein neuer Rahmen für die Kooperation von 48 Regionen in den sieben Alpenstaaten Deutschland, Frankreich, Italien, Liechtenstein, Schweiz und Slowenien etabliert. Ob dieser Rahmen auch Möglichkeiten für Regionen schafft, ihre spezifischen territorialen Interessen vermehrt in Politiken, Förderströme und Beziehungen einzubringen, lässt sich allerdings nur empirisch untersuchen. Die folgende Analyse orientiert sich an dem bereits vorgestellten Schema föderaler Prinzipien in der makroregionalen Alpenraumstrategie.

Erstens verlangt das Prinzip der territorialen Repräsentation, dass Regionen als Vertreter regionaler Wahlkreise gegenüber europäischen und nationalen Behörden Gehör finden. Die Alpenraumstrategie verankert das Prinzip territorialer Repräsentation grundsätzlich in den makroregionalen Gremien. Da Regionen von Anfang an tragende Akteure waren, wurde ihre starke Stellung auch in die Entscheidungsstrukturen der Strategie überführt. In der Generalversammlung und in den Aktionsgruppen können alle Regionen gleichberechtigt teilnehmen. Allerdings bleibt die Partizipation vieler Regionen dort bislang marginal. Als Aktionsgruppenleiter sind die Regionen Lombardei, Südtirol, Trentino, Tirol, Kärnten, Bayern, Baden-Württemberg und Auvergne-Rhône-Alpes aktiv. Die direkte Partizipation an Entscheidungen im Exekutivausschuss ist sechs Regionen3 vorbehalten, die neben ihren nationalstaatlichen Regierungen die fünf nationalen Delegationen Österreichs, Deutschlands, Frankreichs, Italiens und der Schweiz bilden. Alle anderen Regionen sind darauf angewiesen, dass ihre Interessen von den regionalen und nationalen Vertreterinnen und Vertretern eingebracht werden. Territoriale Repräsentation hängt damit stark damit zusammen, inwiefern die jeweiligen Vertreterinnen und Vertreter verschiedene Interessen aufgreifen und zusammenführen, ob die Regionen Inhalte beitragen und Entwürfe kommentieren können und ob überhaupt Ressourcen und der Wille zur Beteiligung bestehen.

Zweitens erfordert das Prinzip von Selbstbestimmung und Machtteilung die Teilhabe territorialer Vertreterinnen und Vertreter an der Festsetzung der thematischen Bereiche, in denen Kompetenzen und Ressourcen gebündelt werden. Die sieben in den Steuerungsausschüssen vertretenen Regionen konnten sich direkt mit inhaltlichen Beiträgen einbringen und an allen thematischen Entscheidungen mitwirken. Der Aktionsplan (Europäische Kommission 2015b) spiegelt daher auch viele Prioritäten des ersten Papiers der Regionen (Konferenz der Alpenregionen 2012a) wider. Zugleich waren alle Regionen, die nicht in den Steuerungsausschüssen vertreten waren, darauf angewiesen, dass ihre Interessen auch von regionalen und nationalstaatlichen Vertreterinnen und Vertreter vorgebracht wurden. Nicht alle Regionen waren zudem in der Lage, substantielle Inhalte beizutragen und konsensfähige Vorschläge zu machen.

Bei der Konkretisierung der Prioritäten in den Aktionsgruppen kommt dem Aktionsgruppenleiter, der zumeist den ersten Vorschlag macht, eine zentrale Rolle zu. Die Aktionsgruppen müssen wiederum geplante Projekte und Aktivitäten dem Exekutivausschuss, dem Nachfolger des Steuerungsausschusses, zur Genehmigung und Kommentierung vorlegen (Strategie der Europäischen Union für den Alpenraum 2016). Damit haben die dort vertretenen Regionen weiterhin Einfluss auf Schwerpunkte. Eine wichtige Rolle spielt zudem die Präsidentschaft der Alpenraumstrategie, die in den ersten beiden Jahren Slowenien und Bayern zufiel und im Jahr 2018 vom österreichischen Bundesland Tirol übernommen wird. Der Vorsitz kann die inhaltliche Agenda prägen. So stieß die bayrische Präsidentschaft gemeinsam mit den neun Aktionsgruppen Projekte an, die eng mit bayrischen Zielsetzungen verbunden sind (vgl. Bayerische Staatskanzlei/Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz 2017).

Das Gewicht territorialer Besonderheiten wird schließlich dadurch gemindert, dass die Themen stark von europäischen Zielsetzungen und der Notwendigkeit, Kooperationsprioritäten in EU-Strategien einzubetten, geprägt sind. Es überrascht daher nicht, dass sich bestimmte Themen – etwa die Verbesserung der Konnektivität und Multimodalität, der Schutz der Biodiversität oder die Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit – in allen makroregionalen Strategien finden (vgl. etwa Europäische Kommission 2009; 2015b). Die nationalstaatlichen Vertreterinnen und Vertreter in den Steuerungsgremien koordinieren die Inhalte mit nationalstaatlichen Zielsetzungen und kompensieren damit den territorial spezifischen mit einem stärker auf das nationale Territorium gerichteten Blick. Dies hat vor allem in Staaten, in denen die Alpen nur einen geringen Teil des Territoriums bilden, Folgen für die Aufnahme territorialer Vielfalt.

Drittens sollte auf der Grundlage der Prinzipien Partnerschaft und Gleichheit gleicher Zugang zu finanziellen Mitteln gewährleistet werden. In der Alpenraumstrategie wird die Arbeit der Aktionsgruppen durch das INTERREG-Alpenraumprogramm finanziell unterstützt (Interreg Alpine Space o.J.). Die Förderung wird dabei an ein Projektkonsortium ausbezahlt, das sich aus allen Aktionsgruppenleitern zusammensetzt und von Bayern geleitet wird. Über die Mittelverwendung jener Gelder, die direkt an die Aktionsgruppe ausbezahlt werden, entscheidet die Aktionsgruppe in der Regel gemeinschaftlich, den Vorschlägen der Aktionsgruppenleiter kommt allerdings erneut eine zentrale Stellung zu. Zugleich schaffen die Aktionsgruppen Kooperationspotenziale und damit auch Möglichkeiten, Mittel für konkrete Projekte abzurufen. Die enge Abstimmung mit dem Alpenraumprogramm und Kontakte zu den europäischen Institutionen, insbesondere zur Europäischen Kommission, die auch selbst an den Aktionsgruppentreffen teilnimmt, stärken Synergien und erhöhen den Informationsstand zu Fördermöglichkeiten. Schließlich gewährt auch das Europäische Parlament zusätzliche finanzielle Mittel für Projekte im Rahmen des Alpine Region Preparatory Action Fund (ARPAF). Damit können vor allem jene territorialen Akteure Einfluss auf die Zuteilung finanzieller Mittel nehmen, die genügend Ressourcen für die Teilnahme in den Aktionsgruppen oder die Übernahme der Aktionsgruppenleitung haben, an Projekten partizipieren können und ihre Prioritäten in den neun Aktionsgruppen sowie in den Förderprogrammen wiederfinden.

Der Einfluss politisch vermittelter territorialer Vielfalt hängt damit mit den Möglichkeiten möglichst vieler Regionen zusammen, in den Gremien teilzunehmen, aktiv inhaltliche Beiträge zu leisten, an den thematischen Dokumenten mitzuarbeiten, die Funktion des Aktionsgruppenleiters zu übernehmen und in den Aktionsgruppen an der Erarbeitung und Implementierung von Projekten zu partizipieren. Während die makroregionale Strategie potentiell allen 48 Alpenregionen Möglichkeiten zur Verankerung territorialer Prioritäten in Beziehungen, Politiken und Förderströmen einräumt, ist regionale Partizipation in der empirischen Wirklichkeit limitiert. Möglichkeiten für Regionen werden einerseits vom externen Rahmen, etwa von innerstaatlichen oder europäischen Strukturen, bestimmt, zum anderen werden sie davon geprägt, inwiefern die Regionen selbst strategisch tätig werden und Ressourcen mobilisieren. Dabei lassen sich einige Faktoren identifizieren, die auf Möglichkeiten und Anreizstrukturen für Regionen wirken. Das folgende Kapitel widmet sich diesen Faktoren und illustriert ihre Bedeutung am Beispiel der drei besonders aktiven Regionen Tirol, Südtirol und Trentino.

4. Einflussfaktoren für regionales Engagement

In der Alpenraumstrategie lassen sich vor allem drei Faktoren identifizieren, die auf das Engagement der Regionen und damit auf die Verankerung territorialer Vielfalt wirken. Ein erster Faktor sind Beziehungen, insbesondere auf der interregionalen Ebene. In der makroregionalen Strategie lässt sich beobachten, dass Regionen vor allem dort sehr aktiv sind und Einfluss auf die Zusammenarbeit nehmen, wo sie bereits zuvor gut vernetzt waren. Nicht umsonst entstanden erste Bestrebungen im Rahmen eines bereits bestehenden Netzwerkes, der Arge Alp. Arge-Alp-Mitglieder sind zudem in sechs von neun Aktionsgruppen als Aktionsgruppenleiter aktiv und bilden die Mehrheit der im Exekutivausschuss direkt vertretenen Regionen.

Interregionale Netzwerke führen zunächst zu Sozialisierungsmustern, die eine Kultur grenzüberschreitender Kooperation fördern. Das Wissen über Möglichkeiten grenzüberschreitender Kooperation und den Partner wächst, Sprachkompetenzen und Fähigkeiten im Feld der EU-Kooperation werden aufgebaut und Beamtinnen und Beamte sowie Politikerinnen und Politiker denken in ihrer Arbeit stärker über Grenzen hinweg (González-Gómez/Gualda 2014). Zweitens erlangen Regionen dadurch Bündnispartner, die ihnen helfen, auch im transnationalen Rahmen eigene Vorstellungen stärker zu Gehör zu bringen (Keating 1998, 176 – 179). Diese interregionale Abstimmung funktioniert informeller als die Abstimmung zwischen Staaten und stellt damit einen großen Vorteil für die Regionen dar. Zugleich wirken interregionale Netzwerke auf die Anreizstrukturen für Regionen, selbst tätig zu werden. Regionen verfügen über mehr Informationen zu Fördermöglichkeiten oder Formaten der Kooperation und konnten oft positive Erfahrungen sammeln, die ein aktives Engagement wahrscheinlicher machen.

Neben interregionalen Beziehungen haben politische Konstellationen als zweiter Faktor Einfluss auf die Stellung der Regionen in der Alpenraumstrategie. Das aktive Engagement regionaler Politikerinnen und Politiker ist eine wichtige Voraussetzung für politische Netzwerkprozesse (De Sousa 2013, 681 – 682). Politikerinnen und Politiker stellen zudem Ressourcen für die Zusammenarbeit bereit und entscheiden darüber, in welchem Ausmaß Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter an der Erarbeitung und Implementierung mitwirken können. Daneben betreffen politische Konstellationen auch das Verhältnis der Regionen zur europäischen und nationalen Ebene. Aktive Politikerinnen und Politiker, die sich im Ausschuss der Regionen oder im Europäischen Parlament in Form von Stellungnahmen oder interregionalen Gruppen einbringen, können indirekt Einfluss auf europäische Zielsetzungen oder die Mittelvergabe nehmen. Auch ein Einbringen von Standpunkten über die nationalstaatlichen Vertreterinnen und Vertreter setzt eine gute innerstaatliche Abstimmung voraus. Ähnliche parteipolitische Mehrheitsverhältnisse und persönliche Beziehungen können diese Abstimmung erleichtern.

Schließlich wirken politische Konstellationen auch auf die Anreizstrukturen für Regionen. Interesse an grenzüberschreitender Kooperation hängt oft mit dem Wunsch, die eigene Region politisch zu stärken oder sich politisch von der nationalen Ebene abzugrenzen, zusammen (Blatter 1997; Keating 1998, 181). Politischer Rückhalt steht zugleich unter ständigem Rechtfertigungsdruck gegenüber den Wählerinnen und Wählern (De Sousa 2013, 681). Durch die Bindung politischer Konstellationen an Wahlzyklen können politische Wechsel zudem auf die Möglichkeiten von Regionen wirken. Ein Beispiel ist Frankreich, wo nach Regionalwahlen und einer Strukturreform neue politische Mehrheitsverhältnisse und ein geografischer Neuzuschnitt der Regionen das politische Engagement in der Alpenraumstrategie sinken ließen.

Schließlich sind innerstaatliche Kompetenzen ein dritter wichtiger Einflussfaktor (Blatter 1997, 162; Prokkola 2011, 1205). Regionen mit größerer Autonomie in der Schweiz, Österreich, Deutschland und Teilen Italiens können unabhängiger von der nationalen Ebene agieren als französische und italienische Regionen in stärker zentralistischen Systemen. Da sie in einem breiten Feld legislativ tätig sind, verfügen sie über fachspezifische Expertise und entsprechende personelle Ressourcen (Harguin­déguy/Bray 2009). Zudem können die Regionen budgetäre Mittel eigenen Prioritäten zuordnen. Damit können sie sich auch budgetär stärker in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit einbringen (Bellini/Hilpert 2013, 10 – 11). Wirtschaftlich starke und bevölkerungsreiche Regionen in Italien und Frankreich können ihre fehlenden Kompetenzen durch ihre finanziellen Möglichkeiten kompensieren. Als Beispiele können die Regionen Lombardei in Italien oder Auvergne-Rhône-Alpes in Frankreich dienen, die auch dank ihrer finanziellen Ressourcen Personal bereitstellen oder Funktionen übernehmen können. Innerstaatliche Kompetenzen und finanzielle Ressourcen wirken auch als Anreize für Engagement. Regionen mit vielen Kompetenzen haben häufig ein größeres Interesse, Einfluss auf transnationale oder europäische Prozesse in Bereichen, in denen sie selbst legislativ tätig sind, zu nehmen (Jeffery 2007).

Die drei Faktoren verstärken sich gegenseitig und können einzeln oder gebündelt auf das Engagement der Regionen wirken. Als Beispiele für die Wirkung der drei Faktoren können die besonders aktiven Regionen Tirol, Südtirol und Trentino dienen. Alle drei Regionen bringen sich seit den ersten regionalen Bestrebungen im Jahr 2010 inhaltlich und personell stark in der Alpenraumstrategie ein. Tirol und Südtirol waren in den ersten Steuerungsausschüssen bis 2015 direkt vertreten und sind, als Mitglied sowie als stellvertretendes Mitglied, im Exekutivausschuss präsent. Alle drei Regionen übernahmen zudem die Leitung von Aktionsgruppen und nehmen in weiteren Aktionsgruppen teil. Tirol und Südtirol sind im Ausschuss der Regionen und im Europäischen Parlament zur Alpenraumstrategie, etwa im Rahmen einer gemeinsamen interregionalen Gruppe, aktiv. Schließlich führt Tirol auch den dritten Vorsitz der Alpenraumstrategie im Jahr 2018.

Das Engagement der drei Regionen stützt sich dabei auf interregionale Netzwerke, politische Konstellationen und Kompetenzen. Die drei Regionen stimmen sich regelmäßig im Rahmen der Arge Alp oder des Europäischen Verbundes Territorialer Zusammenarbeit (EVTZ) Tirol-Südtirol-Trentino ab. Dabei finden sich häufig gemeinsame Interessen, etwa im Verkehrsbereich, die die Regionen dann abgestimmt auch in der makroregionalen Strategie einbringen. Die drei Regierungschefs engagierten sich, auch aufbauend auf die langjährige Einbindung in die Arge Alp und den EVTZ, von Anfang an für die makroregionale Strategie und stellen Ressourcen für die makroregionale Strategie bereit. Daneben verfügen die drei Regionen über weitgehende innerstaatliche Befugnisse und Ressourcen, die sie eigenen Prioritäten zuweisen können.

Die aktive Teilhabe an der makroregionalen Strategie erhöht wiederum die Möglichkeiten für die drei Regionen, territoriale Standpunkte in Politiken, Förderströmen und Beziehungen zu verankern. Die Teilnahme in den makroregionalen Gremien stärkt die internationale Position der Regionen als Repräsentanten territorialer Interessen und damit den Einfluss auf Beziehungen. Als Aktionsgruppenleiter können Tirol, Südtirol und Trentino europäische, nationalstaatliche und regionale Akteure hinter eigenen Zielsetzungen sammeln und so bestimmten Anliegen verstärkt Gehör im europäischen Rahmen verschaffen. Resultate der Zusammenarbeit können damit auch in nationale und europäische Prozesse einfließen und Einfluss auf nationale und EU-Politiken nehmen. Als Aktionsgruppenleiter haben die Regionen zugleich direkten Zugriff auf finanzielle Mittel. Durch die Entwicklung von Projekten in den Aktionsgruppen können die Regionen europäische Förderungen mobilisieren und Einfluss auf die Zuteilung finanzieller Mittel nehmen.

Daneben wird auch die Bedeutung des EVTZ durch die Einbindung in einen alpinen und europäischen Rahmen erhöht. Die Alpenraumstrategie schafft neue politische Arenen, thematische Aktionsgruppen und damit zusätzliche Koordinationsmöglichkeiten und Kooperationspotentiale. Die Strategie erhöht zudem Anreize zur Abstimmung im EVTZ, da die Regionen vom gemeinsamen Einbringen von Positionen profitieren. Zugleich wird die Sichtbarkeit des EVTZ, sofern dieser als Akteur mit abgestimmten Standpunkten auch in der makroregionalen Strategie auftritt, gestärkt. Dies trifft insbesondere auf den Verkehrsbereich zu, wo der EVTZ als Aktionsgruppenleiter fungiert. Diese Potentiale müssen allerdings auch aktiv von den drei Regionen genutzt werden.

Tirol, Südtirol und Trentino zählen damit zu den potentiellen Gewinnern der Alpenraumstrategie. Die Strategie erhöht Möglichkeiten für die drei Regionen, ihre spezifischen Interessen im europäischen Prozess einzubringen und damit politisch vermittelte territoriale Vielfalt verstärkt zu Gehör zu bringen. Auf der anderen Seite stehen viele Regionen, die bislang wenig von der Strategie profitieren können. Die Möglichkeiten für Tirol, Südtirol und Trentino lassen sich zugleich nicht von der Partizipation weiterer Akteure trennen (vgl. Engl 2016). Die Wirkung makroregionaler Strategien ist nicht nur mit den Möglichkeiten der einzelnen Region, sondern mit dem Engagement aller Regionen, aber auch der nationalen Regierungen und europäischen Institutionen verbunden. Nur, wenn möglichst viele aktiv teilhaben, Inhalte in den Gremien einbringen, sich politisch abstimmen und Projekte in den Aktionsgruppen erarbeiten und implementieren, nehmen Strategien auch Einfluss jenseits des eigenen territorialen, in diesem Fall alpinen, Raums. Das folgende Kapitel stellt hierzu abschließende Überlegungen an.

5. Schlussfolgerungen

Makroregionale Strategien haben in den letzten Jahren einen starken Zulauf in der EU erhalten. Innerhalb von wenigen Jahren wurden gleich vier makroregionale Strategien im Ostseeraum, im Donauraum, in der Region Adria-Ionisches Meer und im Alpenraum geschaffen. Das Instrument makroregionaler Strategien verspricht dabei, territorialen Fragestellungen Gehör in einer immer komplexer werdenden EU zu verschaffen. Territoriale Besonderheiten und spezifische Potentiale sollen über makroregionale Strategien stärker in Beziehungen, Politiken und Förderströme einfließen.

Die zunehmende Bedeutung makroregionaler Ansätze koppelt strategische Vorteile an die Mobilisierung von und Teilhabe an makroregionalen Strategien. Diese Kopplung macht allerdings nur dann Sinn, wenn makroregionale Prozesse norma­tiven Prinzipien von territorialer Repräsentation, Selbstbestimmung und Machtteilung sowie Partnerschaft und Gleichheit entsprechen und allen territorialen Vertreterinnen und Vertreter Möglichkeiten bieten. In der Alpenraumstrategie lässt sich feststellen, dass nicht alle Regionen im gleichen Ausmaß an der Kooperation teilnehmen. Die ungleichen Möglichkeiten für Regionen bergen die Gefahr, dass territoriale Diversität nur dort gehört wird, wo Regionen stark genug sind, ihren Anliegen Gehör zu verschaffen. Makroregionale Strategien werden damit zum Mittel, ressourcenstarken und politisch aktiven Regionen das Rüstzeug zu geben, ihre Position in der EU zu stärken, Einfluss auf EU-Politiken zu nehmen, Probleme grenzüberschreitend zu lösen und EU-Fördermittel zu mobilisieren.

Zugleich sind Diversität und Einheit eng miteinander verbunden. Starke Regionen profitieren nur dann in einem größeren Kontext von makroregionalen Strategien, wenn möglichst viele Regionen, nationale Regierungen und europäische Institutionen das Gewicht der Strategie durch ihre aktive Teilnahme stärken. Auf der anderen Seite können Regionen auch dann von makroregionalen Strategien profitieren, wenn sie nicht direkt teilnehmen. Das Engagement einiger Regionen für den Alpenraum kann dazu führen, dass Anliegen der Berggebiete allgemein stärker Eingang in europäische Politiken und Förderprogramme finden. Damit wächst die Sensibilität für die besonderen Bedürfnisse dieser Regionen. Dieser Effekt hängt allerdings davon ab, inwiefern sich die Anliegen der aktiven Bergregionen mit den Anliegen der weniger aktiven Bergregionen decken.

Schließlich kann ein Faktor, der Einheit mit dem nationalen und europäischen Kontext herstellen soll, zugleich das Gewicht der Diversität schwächen. Makroregionale Strategien werden von der Europäischen Kommission erarbeitet und müssen sich an europäischen Zielsetzungen orientieren. Durch die zentrale Stellung der Europäischen Kommission als Koordinatorin ergibt sich eine gewisse Einheitlichkeit makroregionaler Strategien, die das Gewicht territorialer Besonderheiten einschränkt. Nationale Regierungen bringen nationalstaatliche Abstimmungsprozesse ein und gleichen den Fokus auf territoriale Besonderheiten durch ihren Blick auf das gesamtstaatliche Territorium aus.

Makroregionale Strategien lassen sich damit im Spannungsfeld zwischen Diversität und Einheit verorten. Während sie auf der einen Seite Möglichkeiten zur stärkeren Berücksichtigung territorialer Besonderheiten bieten, müssen sie auf der anderen Seite europäischer und nationaler Einheit Rechnung tragen. Um beide Ansprüche auszubalancieren, wird es in Zukunft notwendig sein, größeres Gewicht auf die gleichberechtigte Teilhabe möglichst vieler Regionen, unabhängig von Ressourcen, politischem Engagement und bestehenden Netzwerken, zu legen. Gelingt es, Regionen umfassender in die Erarbeitung thematischer Prioritäten, Entscheidungsgremien und die Implementierung einzubeziehen, könnten makroregionale Strategien zukünftig ein wichtiger Baustein „zur Gewährleistung einer gerechten, auf den individuellen Fähigkeiten gründenden Behandlung aller Gebiete“ (Rat der EU 2006, 29) sein.

Anmerkungen

1 Bei den sieben Regionen handelte es sich um die Arge-Alp-Mitglieder Tirol, Vorarlberg, Salzburg (Österreich), Trentino, Südtirol (Italien), Bayern (Deutschland) und Graubünden (Schweiz).

2 Im Redaktionsausschuss waren die Regionen Bayern (Deutschland), Tirol (Österreich), Südtirol, Lombardei (Italien), Graubünden (Schweiz) sowie Rhône-Alpes und Provence-Alpes-Cote d’Azur (Frankreich) direkt vertreten. Die Regionen stimmten sich zusätzlich in ihren jeweiligen Nationalstaaten mit weiteren alpinen Regionen ab.

3 Direkt im Exekutivausschuss vertreten sind zumeist Baden-Württemberg und Bayern in Deutschland, die Lombardei in Italien, Tirol in Österreich, das Tessin in der Schweiz und Auvergne-Rhône-Alpes in Frankreich.

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Abbildung 1: Makroregionale Strategien und föderale Prinzipien

Quelle: Eigene Ausarbeitung

Abbildung 2: Die Gremien der Alpenraumstrategie

Quelle: Eigene Ausarbeitung

Tabelle 1: Die Aktionsgruppen der Alpenraumstrategie

Aktionsgruppe		Aktionsgruppenleiter
1	Entwicklung eines wirksamen Forschungs- und Innovationsökosystems	Lombardei
2	Steigerung des wirtschaftlichen Potenzials strategischer Branchen	Auvergne-Rhône-Alpes und Baden-Württemberg
3	Verbesserung der Adäquatheit des Arbeitsmarkts und der allgemeinen und beruflichen Bildung in strategischen Branchen	Trentino
4	Förderung von Intermodalität und Interoperabilität im Personen- und Güterverkehr	EVTZ Tirol-Südtirol-Trentino
5	Elektronische Verbindungen zwischen Menschen und besserer Zugang zu öffentlichen Diensten	Aostatal und Schweiz ­(Schweizerische Arbeits­gemeinschaft für die ­Berggebiete)
6	Erhaltung und Aufwertung der natürlichen Ressourcen einschließlich Wasser und Kulturressourcen	Alpenkonvention und Kärnten
7	Entwicklung der ökologischen Anbindung im gesamten Programmgebiet der EUSALP	Bayern und Slowenien
8	Verbesserung des Risikomanagements und bessere Bewältigung des Klimawandels, einschließlich Verhinderung größerer Naturgefahren	Österreich und Bayern
9	Umwandlung des Gebiets in eine Vorzeigeregion für Energieeffizienz und erneuerbare Energie	Südtirol

Quelle: Europäische Kommission 2015b; Strategie der Europäischen Union für den Alpenraum o.J.