1. Einleitung

Über ein Jahr lang wurde im Südtiroler Autonomiekonvent1 und in der Consulta über die Überarbeitung des Autonomiestatuts der beiden autonomen Provinzen Bozen und Trient diskutiert. Den Schwerpunkt der Debatten bildeten die zwei grundlegenden Komponenten der Autonomie, nämlich die Beziehungen zwischen den territorialen Gebietskörperschaften und dem Staat einerseits (Kompetenzen, Durchführungsbestimmungen, bilaterale Kommissionen usw.) und, vor allem in Bezug auf Südtirol, das konkordanzdemokratische System und die Beziehungen zwischen den drei Sprachgruppen andererseits (Proporzsystem, kulturelle Autonomie, Gleichstellung der Sprachen usw.).

Die Themen grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Europaregion2 nahmen von Anfang an einen wichtigen Stellenwert ein, dies wurde bereits bei der poli­tischen Vorarbeit und Planung zur Einberufung des Autonomiekonvents und der Consulta deutlich. So zielten die mit dem Autonomiekonvent und der Consulta verbundenen Reformbestrebungen von Anfang an auch auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ab. Im Koalitionsabkommen der Südtiroler Landesregierung für die Legislaturperiode 2013 bis 2018 wird beispielsweise die Regelung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als einer der Aspekte für eine Reform des Autonomiestatuts definiert.3 In Anlehnung an föderale Staaten, wie Belgien oder Deutschland, wo den sub-staatlichen Körperschaften Befugnisse zur Regelung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eingeräumt werden, könnte im Zuge einer Reform des Autonomiestatuts die ausdrückliche schriftliche Verankerung derartiger Befugnisse eingefordert werden.

Neben rechtlichen Fragestellungen haben die Themen grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Europaregion einen hohen symbolischen Stellenwert. Das oben genannte Koalitionsabkommen nimmt beispielsweise Bezug auf die Europaregion und beschreibt die politische Vision einer Europaregion als „Startvorteil“ in der EU, dessen institutionelle und funktionale Verbindungen weiter ausgebaut werden sollen.4 Auch bei den Zielen und thematischen Schwerpunkten der Consulta wird das Thema Europaregion im ersten Themenblock aufgezählt und somit an vorderster Stelle gereiht.5

Der Zweck vom Autonomiekonvent und der Consulta, nämlich die Überarbeitung des Autonomiestatuts, schränkt die Debatte über die Europaregion somit nicht auf eine formalrechtliche und politisch-institutionelle Dimension ein, sondern lässt Raum für eine Diskussion über verschiedene Dimensionen und Visionen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Vorschläge und Diskussionen können sich folglich auch auf funktionale Aspekte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ­beziehen und unterschiedliche Perspektiven und Visionen in Bezug auf die Europaregion darlegen. Konkret könnte es dabei um Ziele, Organisation und Vernetzung in der Europare­gion im Einklang mit den im Autonomiekonvent und in der Consulta diskutierten Reformvorschlägen gehen.

Dieser Beitrag analysiert und vergleicht die Debatten zur Europaregion im Konvent der 33 und in der Consulta. Anhand von Theorien und Konzepten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und der Policy-Forschung soll herausgearbeitet werden, welche inhaltlichen Züge die Debatten annehmen. Dazu wird die Europaregion zunächst in bestehende Modelle und Konzepte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eingeordnet. Aufgrund dieser Einordnung und der inhaltlichen Analysen der Debatten im Konvent der 33 und in der Consulta wird untersucht, ob der Konvent und die Consulta einen möglichen „Kreuzungspunkt“ (critical juncture) für die Entwicklung der Europaregion darstellen, d. h. dass konkrete Vorschläge für Veränderungen der Europaregion diskutiert und angenommen werden. Dieser Analyse liegt die Annahme zu Grunde, dass die Europaregion eine pfadabhängige Institution ist, d. h. dass sich bestehende organisatorische Strukturen verfestigen und dass die Beharrlichkeit von bestehenden Organisationsformen Änderungen erschwert (Kirchner 2010). Trotz dieser Beharrlichkeit von Organisationsformen können Akteurinnen und Akteure, wie z. B. politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger, Änderungen einleiten, vor allem in Momenten, die in der Literatur als „Kreuzungspunkt“ (critical juncture) oder als Opportunity-Fenster (opportunity window) bezeichnet werden (Capoccia und Kelemen 2007; Wilsford 1994). Solche Kreuzungspunkte oder Opportunity-Fenster sind Zeiträume, in denen bestimmte Akteurinnen und Akteure durch ihre Entscheidungen bestimmte Ergebnisse, wie z. B. Institutionen, beeinflussen können (Capoccia und Kelemen 2007).

Dieser theoretische Rahmen wird im folgenden Abschnitt näher erläutert und operationalisiert. Auf dieser Grundlage folgt anschließend die Auswertung der empirischen Analyse der Debatten. Der letzte Teil fasst die Ergebnisse zusammen und schließt den Beitrag ab.

2. Konvent der 33 und Consulta als critical juncture für die ­Europaregion? Theoretischer Rahmen, methodologische ­Ausführungen und Hypothesen

Grenzüberschreitende Zusammenarbeit und damit auch der Aufbau von Europaregionen als institutioneller Rahmen für grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist ein komplexer Prozess, der von mehreren Faktoren abhängt (Durand 2015; Durand/Perrin 2016; Paasi 2002).

Zur Vereinfachung und Veranschaulichung dieser vielschichtigen Prozesse können die Faktoren in zwei Hauptkategorien zusammengefasst werden, nämlich politische Faktoren und funktionale Faktoren. Unter den Begriff politische Faktoren fallen institutionelle und symbolisch-ideelle Aspekte, wie die Vernetzung von politischen Akteurinnen und Akteuren, institutionelle Merkmale von beteiligten Körperschaften, gemeinsame Wertvorstellungen und die Identifikation mit gemeinsamen Erinnerungen und Symbolen. Funktionale Faktoren umfassen strukturelle und wirtschaftlich-soziale Aspekte, wie z. B. räumliche und sozioökonomische Merkmale eines Gebietes sowie Vernetzungen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich (Durand 2015; Durand/Perrin, 2016). Sohn (2014, 592) weist darauf hin, dass die Interaktion zwischen diesen Faktoren nicht linear ist und vom jeweiligen Kontext und der Handlung der beteiligten Akteurinnen und Akteure abhängt. Interaktionen innerhalb dieser unterschiedlichen Bereiche können außerdem unabhängig voneinander stattfinden und müssen sich nicht in allen Bereichen gleichermaßen verdichten. Allerdings gibt die Intensität der Verbindungen und Beziehungen sowohl auf der politischen als auch auf der funktionalen Ebene Aufschluss über Möglichkeiten und Potenzial der Zusammenarbeit (Decoville/Durand/Feltgen 2015).

Ähnlich lassen sich die Ansätze zur Konstruktion einer Europaregion differenzieren in einen funktionalen Ansatz, der ökonomische und strukturelle Anreize zur Kooperation hervorhebt, und einen politisch-symbolischen Ansatz, der politische Verbundenheit, regionale Identität und gemeinsame Wertvorstellungen stärker betont (Engl 2014; Medve-Bálint/Svensson 2012). Diese Faktoren und Ansätze beeinflussen die konkrete organisatorische Ausgestaltung des institutionellen Rahmens der Zusammenarbeit. Funktionale Faktoren begünstigen zweckorientierte und instrumentelle Vernetzungen und Organisationsformen, während politische Faktoren weitgehend symbolische und politische Vernetzungen und Organisationsformen hervorbringen (Engl 2014; Blatter 2004, 532 – 534).

Diese Mehrdimensionalität von grenzüberschreitenden Kooperationsprozessen zeigt sich auch in den Modellen und Typologien, die von Forschern entwickelt wurden, um Kooperationsprozesse zu analysieren. Sohn (2014) schlägt beispielsweise zwei Modelle der grenzüberschreitenden Integration vor: ein geoökonomisches Modell (Typ 1) und ein territoriales Projekt (Typ 2). Typ 1 bezieht sich auf Kooperationsprozesse, die die unterschiedlichen Vorteile von Grenzen ausnutzen und die Grenze als Einnahmequelle aufrechterhalten. Zusammenarbeit basiert auf strukturellen Faktoren, der Zweck der Zusammenarbeit ist instrumentell (z. B. grenzüberschreitende Vernetzungen zwischen ökonomisch unterschiedlichen Gebieten zur Nutzung wechselseitiger Vorteile) und die Kooperation der öffentlichen Behörden ist optional. Typ 2 umschreibt Prozesse der Territorialisierung und Entwicklung eines Ortsgefühls, das die Grenze überschreitet. In diesem Modell ist die Zusammenarbeit der öffentlichen Behörden von wesentlicher Bedeutung und der Zweck der Zusammenarbeit ist politisch-symbolisch (z. B. öffentliche Mobilisierung und gemeinsame territoriale Identität).

Medeiros postuliert in seiner Typologisierung von grenzüberschreitenden Re­gio­nen, dass Europaregionen sowohl formelle politische Verbindungen als auch formelle funktionale Verflechtungen aufweisen (Medeiros 2011). Das bedeutet, dass eine Europaregion neben institutionalisierten politischen Verbindungen ebenso formell strukturierte wirtschaftliche und soziale Verbindungen aufweist (z. B. durch geteilte wirtschaftliche und soziale Einrichtungen) und dass auch non-gouvernementale Akteurinnen und Akteure aus dem wirtschaftlichen und sozialen Bereich formell an Kooperationsprozessen beteiligt sind (Medeiros 2011, 148 – 149).

Die Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino weist Analogien zum Typ-2-Modell von Sohn auf. Sie ist ein territoriales Projekt, bei dem allerdings die politisch-symbolischen Verbindungen deutlich stärker ausgeprägt sind als die funktionalen Verflechtungen. Studien zur Europaregion haben gezeigt, dass der politisch-symbo­lische Ansatz die Konstruktion der Europaregion dominiert. Der formelle Rahmen der Zusammenarbeit ist vorwiegend auf ausgewählte politische Akteurinnen und Akteure beschränkt (Engl 2015; Engl 2016). Nach dem Modell von Medeiros herrscht in der Europaregion folglich eine Asymmetrie zwischen ausgeprägten formellen politischen Verbindungen und weniger ausgeprägten formellen funktionale Verflechtungen. Die formellen Organisationsstrukturen der Europaregion, wie der Dreierlandtag und die EVTZ-Organe Versammlung und Vorstand, beschränken sich auf politische Vertreterinnen und Vertreter. Es gibt keine festen Strukturen, die andere Akteurinnen und Akteure aus dem wirtschaftlichen, sozialen und non-gouvernementalen Bereich einschließen. Auch bei einem Großteil der Projekte geht es in erster Linie um die Entwicklung einer gemeinsamen Identität und um gemeinsames Branding, indem gemeinsame Traditionen und Erinnerungen betont und symbolische Initiativen gesetzt werden. Beispiele für solche Aktivitäten sind ein gemeinsames Logo, Karten und Statistiken der Europaregion, gemeinsame Kulturkalender oder die Entwicklung von Unterrichtsmaterial für Schulkinder, beispielsweise ein gemeinsames Geschichtsbuch. Einige jüngere Initiativen, wie der Euregio Forschungsförderungsfonds oder der Euregio Family Pass, zielen auch auf eine stärkere funktionale Verflechtung ab, vor allem im Bereich der Forschungseinrichtungen und im öffentlichen Verkehr. Insgesamt hat die Europaregion aber einen Pfad als eine vorwiegend politisch-symbolische Institution eingeschlagen – vor allem aufgrund ihrer organisatorischen Struktur und auch aufgrund der Schwerpunktsetzung von Identität und Branding bei den Projekten – während funktionale Verbindungen nicht durch dieselbe Intensität von organisatorischen Verbindungen und Projekten widergespiegelt werden.

Gemäß dem Konzept der Pfadabhängigkeit sind Politiken und Institutionen, nachdem ein bestimmter Weg eingeschlagen wurde, nur schwer zu ändern, da Institutionen resistent und beharrlich sind und Akteurinnen und Akteure bestehende Modelle schützen (Greener 2002). Formelle Institutionen sind in der Regel so gestaltet, dass sie schwer zu ändern sind, da frühere Entscheidungen die Kontinuität der Politik fördern (Pierson 2002). Aufgrund dieser organisatorischen Beharrlichkeit würde sich die Dominanz der politisch-symbolischen Dimension gegenüber der funktionalen Dimension innerhalb der Europaregion weiter fortsetzen.

Trotz der Zwangsläufigkeit einmal eingeschlagener Entwicklungen und der Schwierigkeit zur Abkehr von bestehenden Zuständen erklärt das Konzept der Pfadanhängigkeit auch Veränderungen. Politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger oder andere Akteurinnen und Akteure haben die Möglichkeit, Institutionen oder Politiken zu ändern, wenn sich sogenannte Kreuzungspunkte (critical junctures) öffnen. Diese werden durch bestimmte Ereignisse oder Entwicklungsverläufe in kritischen Phasen eines Prozesses bewirkt (Beyer 2015). Auch die Öffnung einer partizipativen politischen Debatte durch die Konventmethode kann einen derartigen Kreuzungspunkt darstellen, da entgegen geläufigen politischen Entscheidungsprozessen die Debatte über einen politischen Sachverhalt oder eine Institution gezielt für einen breiteren Teilnehmerkreis geöffnet wird und bewusst Standpunkte von Personen eingebracht werden sollen, die normalerweise nicht an derartigen Entscheidungsprozessen teilnehmen. Folglich basiert die Möglichkeit des Konvents, einen Kreuzungspunkt für die Europaregion darzustellen und – insbesondere auf funktionaler Ebene – Änderungen im institutionellen und organisatorischen Aufbau der Europaregion anzuregen, vor allem in seiner heterogenen Zusammensetzung und der Beteiligung von außerhalb des täglichen Politikgeschäfts angesiedelten Akteurinnen und Akteuren.

Im Konzept der Pfadabhängigkeit werden schließlich noch die verschiedenen Möglichkeiten von Änderungen kategorisiert. Das Spektrum der Wandlungsmöglichkeiten von Institutionen reicht von abrupten zu graduellen Änderungen sowie von umfangreichen zu geringfügigen und ist sehr stark fallbezogen. In Bezug auf die Debatten im Konvent der 33 und in der Consulta zum Thema Europaregion könnte man sich geringfügige und graduelle Änderungen erwarten, etwa die Änderung oder Erweiterung des institutionellen Rahmens der Zusammenarbeit durch neue organisatorische Elemente (Layering) oder die Ausrichtung bestehender Institutionen auf neue Ziele und Funktionen (Conversion) (Streeck/Thelen 2005, 24 – 26). Die Konventmethode könnte die Debatte über institutionelle Aspekte der Europaregion in diese Richtung lenken, weil sie erstens eine offene politische Debatte über die zukünftige Entwicklung der Autonomie eröffnen soll und die Europaregion von Anfang an ein zentrales Thema der Konvent-Agenda ist und weil zweitens, wie bereits erwähnt, durch die Konventmethode nicht nur politische Vertreterinnen und Vertreter an der Debatte teilnehmen, sondern auch funktionale Vertreterinnen und Vertreter, wie z. B. Vertreterinnen und Vertreter von Unternehmerverbänden, Gewerkschaften, Universitätsprofessoreninnen und Universitätsprofessoren sowie Rechtsexpertinnen und Rechtsexperten.

Sowohl im Konvent der 33 wie in der Consulta ist das numerische Verhältnis zwischen politischen und funktionalen Vertreterinnen und Vertretern ausgewogen, wie die Aufstellung in Tabelle 1 zeigt. Die Zuordnung der Personen zu den beiden Kategorien erfolgte aufgrund der für die Nominierung zuständigen Stelle. Personen, die von Parteien oder politischen Institutionen nominiert wurden (z. B. von den Landtagsfraktionen oder vom Rat der Gemeinden) wurden als politische Vertreterinnen und Vertreter kate­gorisiert, während Personen, die von anderen Einrichtungen (z. B. von Gewerkschaften oder von Verbänden) oder aufgrund einer spezifischen Funk­tion (z. B. Rechtsexpertinnen und Rechtsexperten oder Universitätsprofessorinnen und Universitätsprofessoren) nominiert wurden, zu den funktionalen Vertreterinnen und Vertretern gezählt wurden.6

Methodologisch folgte dieser Beitrag einem deduktiven Ansatz. Auf der Grundlage der Theorien und Konzepten der Policy Forschung und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit wurde ein Schema erstellt, anhand dessen die Debatten analysiert wurden. Die Analyse erfolgte mittels dem qualitativen Textanalyseprogramm NVivo. Außerdem wurden vorab Hypothesen aufgestellt, die anhand der empirischen Daten getestet wurden. Tabelle 2 gibt einen Überblick über das verwendete Schema, um die Debatten zu analysieren und die Hypothesen zu testen.

Ausgangspunkt für das Schema ist die zuvor dargelegte Zweiteilung der Faktoren und Konstruktionsansätze der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit in eine politische und funktionale Dimension. Diesen beiden Dimensionen werden Indikatoren zugewiesen, die auf die jeweilige Dimension hinweisen. Diese Indikatoren werden schließlich in verschiedene Codes und Sub-Codes aufgeschlüsselt, die dem Textmaterial zugewiesen werden, um die Debatten zu analysieren und Zeichen einer Änderung zu erfassen.7

Auf der Grundlage der Datenanalyse anhand dieses Schemas sollen folgende Hypo­thesen getestet werden.

H1 Konvent und Consulta eröffnen keinen Kreuzungspunkt: Die Debatte über die Europaregion behandelt vorwiegend politische Aspekte und es gibt wenige Vorschläge für Änderungen.

H 2 Konvent und Consulta eröffnen einen möglichen Kreuzungspunkt: Die Debatte über die Europaregion behandelt politische und funktionale Aspekte und Vorschläge für Änderungen umfassen beide Möglichkeiten Layering und Conversion.

Hervorzuheben ist, dass die vorliegende Analyse keinen Aufschluss über direkte Veränderungen innerhalb der Europaregion gibt, sondern lediglich die Südtiroler und Trentiner Perspektiven auf die Europaregion untersucht, die innerhalb der partizipativen politischen Prozesse Konvent und Consulta artikuliert werden. Dieses Euregio-spezifische Teilbild der Debatten im Konvent und in der Consulta zeigt, wie die Funktion der Europaregion in Südtirol und im Trentino wahrgenommen wird und welche Rolle die Europaregion im Zuge der Debatten über die Reform des Auto­nomiestatuts spielt.

3. Die Debatten zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und zur Europaregion im Konvent der 33 und in der Consulta: ­empirische Auswertung und Vergleich

Die empirische Auswertung der Debatten zum Thema grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Europaregion im Konvent der 33 und in der Consulta bringt zwei aufschlussreiche Erkenntnisse: Zum einen gibt es zwischen Bozen und Trient durchaus unterschiedliche Perspektiven, aber zum anderen bringt keine der beiden Seiten signifikante Änderungsvorschläge, vor allem im Hinblick auf die funktionale Dimension, ein. Diese Erkenntnisse werden im Folgenden detaillierter aufgeschlüsselt.

Graphiken 1 und 2 zeigen zunächst, welche Akteurinnen und Akteure im Konvent der 33 und in der Consulta die Debatte über grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Europaregion dominieren und welche Dimensionen des Themas vorherrschen.

Während im Konvent der 33 die politischen Akteurinnen und Akteure am meisten Wortmeldungen und Vorschläge zum Thema einbringen und somit die Debatte deutlich dominieren, melden sich in der Consulta die funktionalen Akteurinnen und Akteure relativ häufiger zu Wort. Allerdings muss hervorgehoben werden, dass in absoluten Zahlen das Thema Europaregion und grenzüberschreitende Zusammen­arbeit im Konvent der 33 deutlich häufiger diskutiert wird als in der Consulta. Im untersuchten Zeitraum8 wurden im Konvent der 33 insgesamt 57 Wortmeldungen gezählt und in der Consulta 35. Ähnlich ist hingegen in beiden Fällen die Dominanz jener Themen, die nach Tabelle 2 der politischen Dimension zugeordnet werden können, wobei diese Dominanz im Konvent der 33 stärker ausgeprägt ist als in der Consulta, wie Graphik 2 verdeutlicht. Insgesamt dominieren in beiden Fällen politische Themen, auch wenn sich funktionale Akteurinnen und Akteure zu Wort melden.

Graphik 3 geht eine Ebene tiefer und schlüsselt die beiden Dimensionen nach den jeweiligen Indikatoren und deren Häufigkeit auf. Dabei zeigen sich erste inhaltliche Unterschiede zwischen den Debatten: Im Konvent der 33 sind – gemessen an der Anzahl der Codes, die den Wortmeldungen zugewiesen wurden – die politischen und rechtlich-institutionellen Verflechtungen der am häufigsten auftretende Indikator, gefolgt von Legitimität. In der Consulta steht an erster Stelle das Thema Legitimität, gefolgt von den Themen politische und rechtlich-institutionelle Verflechtungen und Mehrebenenverflechtung, weshalb das Verhältnis zwischen politischer und funktionaler Dimension in der Consulta auf den ersten Blick ausgewogener erscheint.

Unterschiedlich sind auch die Themen, die innerhalb dieser Indikatoren dominieren. Im Konvent der 33 stehen an erster Stelle die politischen und institutionellen Funktionen der Europaregion, gefolgt von den Legitimitätsgrundlagen. Kaum debattiert werden hingegen die verschiedenen Formen von funktionalen Verflechtungen und die historischen Wurzeln der Europaregion. In der Consulta steht an erster Stelle das Thema Legitimitätsgrundlagen, gefolgt den politischen und institutionellen Funktionen der Europaregion und der Vernetzung der Europaregion mit anderen Regionen und Gebieten. Am wenigsten Beachtung finden hingegen die Themen Kompetenzen zur Regelung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, formelle Mitglieder der Europaregion sowie die funktionalen Verflechtungen im wirtschaftlichen und sozialen Bereich.

Diese Aufschlüsselung liefert allerdings noch keine Erkenntnis über die Kernfrage, nämlich ob im Hinblick auf diese Themen Änderungen vorgeschlagen und debattiert werden. Die Graphiken 4 und 5 sollen hier Klarheit verschaffen und zeigen die Häufigkeit der in Tabelle 2 aufgezählten Sub-Codes, die auf Vorschläge für mögliche Änderungen hinweisen.

Graphik 4 zeigt, dass im Konvent der 33 einige Vorschläge für Änderungen in Bezug auf die Europaregion und grenzüberschreitende Zusammenarbeit diskutiert werden. Dabei geht es vor allem um neue politische und institutionelle Funktionen der Europaregion, um die Verankerung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und der Europaregion im Autonomiestatut und um Kompetenzen zur Regelung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit.

Als neue politische und institutionelle Funktion der Europaregion wird vor allem vorgeschlagen, dass die Europaregion die Region Trentino-Südtirol institutionell ersetzen und dass folglich die jetzige Kooperation im Rahmen der Region auf der Ebene der Europaregion stattfinden könnte, mit einem entsprechenden institutionellen Rahmen, der allerdings nicht näher erläutert wird. Somit wird vorgeschlagen, die Europaregion als bestehende Institution auf neue Ziele und Funktionen auszurichten (Conversion), nämlich als eine Art institutionellen Ersatz für die Region.

Bei der Verankerung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und der Europaregion im Autonomiestatut geht es vor allem um mögliche Formulierungen in der Präambel; die Vorschläge im Hinblick auf Kompetenzen zur Regelung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit umfassen vor allem das Recht, mit anderen Regionen Abkommen oder Verträge abzuschließen. Beides sind neue organisatorische Elemente (Layering), um die Legitimität der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und der Europaregion zusätzlich zu stärken.

Im Konvent der 33 werden folglich Änderungsvorschläge eingebracht, die die politische Dimension betreffen. Graphik 4 verdeutlicht allerdings, dass es für viele andere mögliche Themen niedrige oder keine Werte gibt. Das bedeutet, dass in Bezug auf diese Themen wenige oder keine konkreten Vorschläge gemacht wurden, die als Vorschläge für Änderungen kategorisiert werden können.

Im Vergleich zum Konvent der 33 werden in der Consulta insgesamt weniger konkrete Änderungsvorschläge diskutiert, was sich durch die fehlenden oder niedrigen Werte für den Großteil der Themen in Graphik 5 zeigt. Ein dominantes Thema ist die Verankerung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und der Europaregion im Autonomiestatut, vor allem in der Präambel, und somit eine Stärkung der Legitimität durch ein neues organisatorisches Element (Layering).

Im Hinblick auf neue politische und institutionelle Funktionen der Europaregion wird, im Gegensatz zu den Debatten im Konvent der 33, eine Aufwertung der Rolle der Region innerhalb der Europaregion und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit diskutiert. Somit wird auch hier in Betracht gezogen die Europaregion als bestehende Institution auf neue politische Ziele und institutionelle Funktionen aus­zurichten (Conversion), nämlich als Rahmen für eine verstärkte Brückenfunktion der Region Trentino-Südtirol bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit und in der Europaregion.

In der Consulta werden zwar eine Reihe von weiteren Themen angeschnitten, wie EU-Strategie für den Alpenraum (EUSALP) und einige Aspekte werden kritisch betrachtet, wie die Arbeitsweise des Dreierlandtags oder die Dominanz von politisch-symbolischen Aspekten innerhalb der Europaregion, aber es werden keine konkreten Vorschläge für Änderungen eingebracht.

4. Schluss

Dieser Beitrag hat untersucht, ob die partizipativen Prozesse im Rahmen des Autonomiekonvents und der Consulta einen möglichen „Kreuzungspunkt“ (critical juncture) für die Entwicklung der Europaregion darstellen. Dazu wurde die Europaregion zunächst in bestehende Modelle und Konzepte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eingeordnet und aufgezeigt, dass sie ein territoriales Projekt ist, bei dem die politisch-symbolischen Verbindungen deutlich stärker ausgeprägt sind als die funktionalen Verflechtungen.

Anschließend wurden die Debatten im Konvent der 33 und in der Consulta empirisch ausgewertet, um Vorschläge in Bezug auf die Europaregion herauszufiltern und zu kategorisieren. Diese empirische Analyse hat gezeigt, dass Autonomiekonvent und Consulta zusammengefasst folgende Änderungen in Bezug auf die Europaregion und grenzüberschreitende Zusammenarbeit erwarten lassen, nämlich eine Verankerung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im Autonomiestatut, vor allem in der Präambel, und eventuell eine Forderung nach Kompetenzen zum Abschluss von Verträgen oder Abkommen mit Regionen aus anderen Staaten. Beides sind Maßnahmen für eine zusätzliche Stärkung der Legitimität von grenzüberschreitender Zusammenarbeit durch neue organisatorische Elemente (Layering) und beide Maßnahmen verorten sich in der politischen Dimension.

Folglich bestätigt sich, dass der Konvent der 33 und die Consulta keinen Kreuzungspunkt eröffnen (Hypothese 1). Die Debatte über die Europaregion behandelt vorwiegend politische Aspekte und deutlich weniger funktionale Aspekte. Die sich im Konvent der 33 und in der Consulta deckenden Vorschläge für Änderungen betreffen hauptsächlich Elemente zur Stärkung der Legitimität. Die auf Südtiroler Seite eingebrachten Vorschläge zur Neuausrichtung der Europaregion als institutioneller Ersatz für die Region Trentino-Südtirol widersprechen der Debatte in der Consulta, wo vielmehr eine Aufwertung der Rolle der Region bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit diskutiert wird. Aufgrund dieses Widerspruchs bei diesen beiden Formen von Conversion erscheinen diese Vorschläge schwer durchsetzbar, da der formelle Vorschlag für die Reform des Autonomiestatuts vom Regionalrat eingebracht wird auf der Grundlage von gleichlautenden Beschlüssen der Landtage von Südtirol und dem Trentino.

Insgesamt bleibt die politisch-symbolische Dimension der Europaregion dominant, auch im Rahmen von partizipativen Gremien wie dem Konvent der 33 und der Consulta. Die Beteiligung von funktionalen Akteurinnen und Akteuren hat keine signifikante Debatte über funktionale Aspekte angestoßen und trotz der Offenheit der Konventmethode für funktionale Akteure zieht sich die politische Dimension bei der Konstruktion der Europaregion fort.

Eine mögliche Erklärung, weshalb der Konvent der 33 und die Consulta im Hinblick auf die Europaregion eher die Kontinuität fördern und keine signifikanten Änderungen anstoßen, vor allem nicht auf funktionaler Ebene, liegt in einer Diskrepanz zwischen dem Zweck der Reform des Autonomiestatuts und der Art und Weise, wie diese Reform gestaltet werden soll, also zwischen dem Warum und dem Wie, ähnlich wie sie Pollak und Slominski (2005) in ihrer Analyse des Österreich-Konvents feststellen. Pollak und Slominski differenzieren verschiedene Gründe einer konstitutionellen Reform und unterscheiden zwischen juristischen Anpassungen einerseits und umfassenderen Änderungen andererseits. Für erstere genügt nach Pollak und Slominski ein Expertenausschuss, da diese Art der Reform nicht auf einer gesellschaftlichen Mobilisierung basiert und eine solche auch schwer zu erreichen ist, während eine Gesamtreform, bedingt durch sozio-strukturellen Änderungen und einer sozialpolitischen Mobilisierung, einer gesamtgesellschaftlichen Diskussion bedarf. Die primären Gründe zur Reform des Autonomiestatuts waren in erster Linie technischer Natur, wie Kompetenzabgrenzungen und juristische Anpas­sungen und die Einsetzung des Konvent der 33 und der Consulta entsprangen einem politischen Symbolismus, der von den Mehrheitsparteien besetzt wurde. Stimmen aus der politischen Opposition und aus der Gesellschaft wurden bei der Konstituierung des Konvent der 33 wenig berücksichtigt, womit eine breite sozialpolitische Grundlage fehlte. Dementsprechend trifft für den Prozess zur Reform des Autonomiestatuts eine ähnliche Schlussfolgerung zu, wie sie Pollak und Slominski für den Österreich-Konvent ziehen, nämlich dass der konstitutionelle Moment und auch eine breite gesellschaftliche Mobilisierung und Beteiligung fehlten.

Anmerkungen

1 Der Autonomiekonvent besteht aus mehreren Organen. Dieser Beitrag befasst sich mit dem Konvent der 33.

2 Der Begriff Europaregion bezieht sich auf die Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino und schließt sowohl das geographische Gebiet als auch die institutionellen und organisatorischen Strukturen zur grenzüberscheitenden Zusammenarbeit ein.

3 Koalitionsabkommen zur Bildung der Landesregierung für die Legislaturperiode 2013 bis 2018, http://www.provinz.bz.it/land/landesregierung/downloads/koalitionsabkommen-de_2013 – 12-30.pdf.

4 Koalitionsabkommen zur Bildung der Landesregierung für die Legislaturperiode 2013 bis 2018, http://www.provinz.bz.it/land/landesregierung/downloads/koalitionsabkommen-de_2013 – 12-30.pdf.

5 Consulta, Obiettivo e Nuclei tematici della Prima fase, https://www.riformastatuto.tn.it/content/download/13219/236534/version/1/file/Nuclei+tematici+Prima+fase+-+Riforma+Statuto.pdf.

6 Externe Personen, die im Konvent der 33 oder in der Consulta gesprochen haben (z.B. Senatoren, Vertreterin und Vertreter des Forums der 100, Vertreterin und Vertreter der Zivilgesellschaft), wurden entsprechend ihrer Funktion als politische Akteurin und politischer Akteur oder funktionaler Akteur und funktionale Akteurin kodiert.

7 Code ist das Nvivo-spezifische Wort für einen Begriff, der einem Text oder Satzteil zugewiesen wurde. Details zur Kodierung können bei der Autorin angefragt werden.

8 Für den Konvent der 33 umfasst dies die Protokolle aller Sitzungen (n=25) und für die Consulta die Sitzungsprotokolle bis zum Stichtag 11.12.2017 (n=20).

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