1. Einleitung

Mit dem Ausbruch der Corona-Pandemie Anfang 2020 ist das Verhältnis zwischen den Regierungsebenen praktisch über Nacht vollständig neu definiert worden. Die Handlungsspielräume italienischer Regionen und Autonomer Provinzen wurden aufgrund der epidemiologischen Notlage schlagartig eingeschränkt.

Mit der Notstandserklärung am 31. Januar 2020 übernahm der Ministerrat die Regie. Durch die Zentralisierung versuchte man einerseits der Gefahr eines Flickenteppichs subnationaler, unkoordinierter Maßnahmenpakete auszuweichen, andererseits sollte die Steuerung von oben dem Katastrophenschutz die bestmöglichen Rahmenbedingungen für das Pandemiemanagement bieten.

Mit dem Andauern der Pandemie wurde rasch klar, dass die anfänglich fast unumstrittene Zentralisierung jedoch nur bedingt zum Pandemiemanagement beitragen kann. Erstens waren die Auswirkungen der Pandemie territorial ungleichmäßig spürbar. Zweitens war ein Leben mit dem Coronavirus ohne eine auf Verhandlungen basierende Entscheidungsfindung über Regierungsebenen und Akteursgruppen hinweg nicht denkbar.

Dieser Beitrag zieht Bilanz zum Zusammenspiel von Staat, Regionen und Autonomen Provinzen im ersten Jahr der Corona-Pandemie und bezieht sich auf Ereignisse im Zeitraum Januar 2020 bis Februar 2021. Er geht ein auf das veränderte Zusammenspiel von Staat, Regionen und Autonomen Provinzen, und auf die Fragen, wie die Handlungsspielräume von Regionen und Autonomen Provinzen im ersten Pandemiejahr aussahen und wie diese von den Regionen und Autonomen Provinzen genutzt wurden.

Das Hauptaugenmerk liegt auf dem Pandemiemanagement in Südtirol und dem Südtiroler Sonderweg. Dabei, so lautet die These, fuhr Südtirol genauso wie die zentralstaatliche Ebene auf Sicht und regierte durch. Die Landesregierung konnte die politische Autonomie, mit der der Sonderweg gerechtfertigt wurde, nicht dafür nutzen, der Krise bzw. den „Corona-Wellen“ zuvorzukommen.

Plan- und Perspektivlosigkeit sowie gesellschaftsspaltende Deutungsnarrative zur Krisenerfahrung kennzeichneten Südtirols Coronapolitik genauso wie die na­tio­nale Coronapolitik. Dabei war nicht der Sonderweg an und für sich das Problem, sondern die Tatsache, dass man auf einem solchen unterschiedlich abbiegen kann. Die Südtiroler Wenden, gekoppelt an und getrieben von Interessensgruppen (vgl. Hinterwaldner 2020a), gerieten insbesondere gegen Ende 2020 und zu Anfang 2021 vermehrt in die Kritik, nicht zuletzt wegen der im Vergleich zu ähnlichen Gebietskörperschaften über längere Phasen hinweg sehr kritischen epidemiologischen Lage.

In die Kritik gerieten konkret Südtirols Alleinstellungsmerkmale wie die Verwaltungseffizienz oder die Vorgabe von klaren Entscheidungen. Dass sich dies negativ auf das schon erodierte Vertrauensverhältnis zwischen Politik und Bevöl­kerung (Pallaver 2015) auswirken wird, davon kann man ausgehen.

Das Krisenhafte der Corona-Pandemie, in Südtirol wie auch anderswo, liegt zu guter Letzt nämlich nicht nur in der faktischen Existenz des Coronavirus selbst. Das, was diesen Notstand zum Notstand gemacht hat, ist grundlegend politisch und sozial – in seiner Anerkennung und Wahrnehmung, in seinen Auswirkungen und Folgen, und in seinen Definitions- und Deutungskämpfen.

Dieser Beitrag zeigt in den Abschnitten 2 und 3 Wesentliches zum Ausbruch der Pandemie in Italien und Südtirol auf und geht auf Akteurinnen und Akteure und deren Handlungsspielräume im Zeitraum Januar 2020 bis Februar 2021 ein. Er gibt südtirolspezifische Fakten wieder, indem er diese kontextuell in gesamtstaatliche Dynamiken einbettet und hinterfragt. Außerdem analysiert Abschnitt 4 Dynamiken im (und parteipolitische Positionen zum) Südtiroler Sonderweg. Hierfür wird der Südtiroler Sonderweg viergeteilt: 1) Sonderweg als vorzeitige Lockerung der Coronamaßnahmen, 2) Sonderweg als vorzeitige Verschärfung der Coronamaßnahmen, 3) Sonderweg als differenzierte Eigengestaltung, 4) Sonderweg als verstärkte Eigeneinschätzung der Coronarisikolage. Abschnitt 5 rundet den Beitrag mit einem Fazit ab.

2. Ausbruch der Pandemie: Anerkennung, Wahrnehmung, ­erste Maßnahmen

2.1 Notstandserklärung und rechtliche Grundlagen der Coronapolitik

Nachdem am 30. Januar 2020 bei einem chinesischen Touristenpaar in Rom eine Infektion durch SARS-CoV-2 nachgewiesen worden war, erklärte Ministerpräsident Giuseppe Conte am 31. Januar 2020 als erstes westliches Land einen auf das gesamte italienische Staatsgebiet ausgedehnten Notstand.1 In Italien wurde ein solcher in jüngster Vergangenheit ausschließlich für begrenzte Gebiete und in Bezug auf Naturkatastrophen ausgesprochen. Zunächst galt der Notstand für sechs Monate. Mehrmals verlängert, gilt er mit Stand zu Ende Februar 2021 bis zum 30. April 2021.

Im gesamten Zeitraum, in dem ein Notstand in Kraft ist, verfügt die Zentralregierung über außerordentliche Befugnisse. Die Ausübung solcher Befugnisse muss nicht notgedrungen zu Zentralisierung führen, doch war dies im ersten Pandemiejahr aufgrund des mangelhaften, reformbedürftigen Systems intergouvernementaler Beziehungen im italienischen Regionalismus der Fall (vgl. Clementi 2020; Capano 2020). Mit der Notstandserklärung trat eine nahezu unbestrittene krisenbedingte Zentralisierung ein, sowohl horizontal von der Legislative auf die Exekutive als auch vertikal von der regionalen auf die nationale Ebene (vgl. Palermo 2020; Parolari 2021).

Unter dem Zeitdruck des Ausnahmezustandes, so hieß es, sei eine auf Verhandlungen basierende Entscheidungsfindung nicht denkbar. Die Zentralregierung allein sei handlungsfähig und müsse, gestützt auf das Zivilschutzgesetz von 2018 (Gesetzesvertretendes Dekret 1/2018 vom 2. Januar), mit Dekreten durchregieren (vgl. Zwilling/Alber 2020).

Das Zivilschutzgesetz, auf dem sich die Notstandserklärung stützt, definiert jedoch weder die Befugnisse, die die Zentralregierung im Rahmen des Notstandes ausüben kann, noch ermächtigt es die Zentralregierung zum Erlass von Maßnahmen, die zur Einschränkung von Grundrechten führen. Es verweist lediglich auf die Typologien von Notfällen, auf dessen Grundlage das Zivilschutzsystem auf lokaler, regionaler und staatlicher Ebene Maßnahmen setzen kann, die mit den allgemeinen Prinzipien der Rechtsordnung vereinbar sind, nicht aber die Einschränkung der Grundrechte beinhalten.

Deshalb musste die Zentralregierung Anfang 2020 für ihr Vorhaben, die Grundrechte mittels Lockdownpolitik einzuschränken, die Zustimmung des Parlaments einholen. Sie berief sich auf Artikel 77 der italienischen Verfassung, der dem Ministerrat bei einer außergewöhnlichen Bedarfslage und in Fällen von Dringlichkeit die Befugnis einräumt, mit Gesetzesdekreten (decreti legge) zu regieren, welche innerhalb von 60 Tagen in ein ordentliches Gesetz umgewandelt werden müssen, da sie ansonsten rückwirkend rechtswidrig werden.

Das Parlament hat Anfang 2020 die Gesetzesdekrete, mit denen einerseits die Einschränkung der Grundrechte von Bürgerinnen und Bürgern und andererseits die Handlungsspielräume von Regionen und Autonomen Provinzen vorgesehen bzw. näher definiert wurden, in ordentliche Gesetze umgewandelt (siehe Abschnitt 3.1).

2.2 Katastrophenbereitschaft und Wahrnehmung der Corona-Pandemie

Zu Anfang 2020 waren weder die Pandemiepläne auf nationaler noch jene auf re­gio­naler Ebene auf dem letzten Stand. Italien, so heißt es im Bericht, der vom Wissenschaftler Francesco Zambon der Weltgesundheitsorganisation (WHO) miterstellt wurde und im Mai 2020 nur einen Tag auf der WHO-Webseite einsehbar war, hatte einen alten und unzureichenden Plan, der sich nicht auf Szenarien und Planungs­hypothesen bezieht (vgl. Giuffrida/Boseley 2020).

Im Gegensatz zu anderen Staaten (vgl. Beiträge in Steytler 2021) wurden die Pandemiepläne sowohl auf zentralstaatlicher als auch auf substaatlicher Ebene nicht gemäß der 2017 von der WHO und dem Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten (ECDC) veröffentlichten Richtlinien aktualisiert. Erschwerend kam hinzu: Die Kapazitäten im italienischen Gesundheitssystem, wie etwa Krankenhaus- und Intensivbetten und personelle Ressourcen, waren im Vergleich zu anderen Ländern wie Österreich (das seine Pandemiepläne ebenso nicht zur Gänze aktualisiert hatte) aufgrund jahrelanger Unterfinanzierung viel geringer (vgl. Arentz/Wild 2020).

Bei einem Vergleich zur durchschnittlichen Anzahl von Intensivbetten in Krankenhäusern ausgewählter Länder sind Österreich mit 28,9 (Bezugsdaten 2018) und Deutschland mit 33,9 (Bezugsdaten 2017) auf je 100.000 Einwohner/-innen Spitzenreiter. Italien kommt im Bereich der intensivmedizinischen Versorgung auf je 100.000 Einwohner/-innen auf 8,6 (Bezugsdaten 2020) (OECD 2020, 13).

Die unzureichenden Pandemiepläne erschwerten das sofortige Eingreifen und die Arbeit des international grundsätzlich sehr positiv bewerteten Zivilschutz­systems (OECD 2010), welches in Notständen wie folgt agiert: Koordiniert durch die nationale Abteilung des Zivilschutzes, die beim Amt des Ministerpräsidenten angesiedelt ist, nimmt es gemäß dem Subsidiaritätsprinzip zuerst die Bürgermeister/-innen der Gemeinden, dann die Präsidentinnen und Präsidenten der Regionen und Autonomen Provinzen in die Verantwortung. Jede Regierungsebene ist in diesem dezentral organisierten Zivilschutzsystem nicht nur zur Übernahme von Verantwortung in der Ausübung von Maßnahmen in Notständen angehalten, sondern auch zur Übernahme von Verantwortung in der Ausarbeitung von Notfallprotokollen in normalen Zeiten.

Der Ausbruch der Pandemie Anfang 2020 führte allen unweigerlich die Schwach­stellen in den Notfallprotokollen und die Lücken in den dezentral organisierten Gesundheitssystemen (vgl. Bonomi 2014; vgl. Balduzzi/Paris 2018) der 19 Regionen und zwei Autonomen Provinzen vor Augen (Neri 2019): unzureichende Koordina­tion zwischen Regierungsebenen, unzureichende Finanzierung im Vergleich mit ande­ren EU-Staaten und unzureichendes zentralstaatliches Handeln im Falle von Regionen, in denen einzelne Gesundheitsdienste oder auch das gesamte Gesundheitssystem aufgrund von Misswirtschaft kommissarisch verwaltet werden (vgl. openpolis 2020a).

Die Schwachstellen im Südtiroler Sanitätswesen, wie die hohe Auslastung, Unterfinanzierung und Reformbedürftigkeit organisatorischer Abläufe, wurden auch schlagartig sichtbar. Diese wurden seit einigen Jahren auch immer wieder kontrovers diskutiert (vgl. Plörer 2017).

Hinsichtlich der Katastrophenbereitschaft des Südtiroler Sanitätswesen hieß es Anfang Februar 2020 von Seiten der Task Force Covid-19 des Südtiroler Sanitätsbetriebs, dass man an einem Aktionsplan zur Eindämmung des Coronavirus arbeite, der das contact tracing, also die Nachverfolgung von Kontakten von Personen mit einem positiven Coronavirusbefund, garantiere und es keinen Grund für Alarmstimmung gebe (Larcher 2020a).

2.3 Ausbruch der Corona-Pandemie und erste Maßnahmen in Südtirol

Während Giuseppe Conte erste zentral gesteuerte Maßnahmen zur Abriegelung von Gemeinden in der Lombardei und Venetien beschloss, blieb die Biathlon-Weltmeisterschaft (WM) in Antholz (13.– 23. Februar 2020) vom Coronavirus verschont. Das war reines Glück, denn einen Tag nach Ende der WM hatte auch Südtirol seinen ersten Coronavirus-Patienten (ohne einen ausgereiften Pandemieplan zur Verfügung zu haben, so Franz Ploner, Mediziner und Landtagsabgeordneter des Team K; Mair 2020a, 25).

Ein 31-jähriger in Terlan ansässiger Mann, der sich in der roten Zone in Castiglione d’Adda aufgehalten hatte, wurde positiv auf SARS-Cov-2 getestet. Es gebe keinen Grund zur Panik, doch sei Vorsicht geboten, so der Tenor in der Presse­konferenz am 24. Februar 2020. Auf die erste Verordnung vom 23. Februar 2020 von Landeshauptmann Kompatscher, welche neben Angaben zum Verfahren bei Verdachtsfällen auch die Schließung der Universität, der Claudiana, des Konser­vatoriums und der Kindertagesstätten bis zum 1. März veranlasste, folgte eine zweite am 26. Februar, die weitere Präventions- und Verhaltensmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Coronavirus beinhaltete. Wie auch anderswo galt damals in Südtirols Coronapolitik folgender Leitsatz: zuwarten, abwägen und auf Sicht durchregieren.

Am 11. März 2020 erklärte die WHO die weltweite Ausbreitung von SARS-CoV-2 zu einer Pandemie. Das Robert-Koch-Institut (RKI) stufte wenige Tage zuvor am 5. März 2020 Südtirol als Risikogebiet ein (RKI 2020). Erst am 9. März 2020 kündigte Südtirols Tourismuswirtschaft in einer als beispiellos gewerteten, gemeinsamen Entscheidung die sofortige Schließung aller Liftanlagen und Beherbergungsbetriebe an (Pechlaner 2020) – auch bedingt durch die Tatsache, dass Rom in denselben Tagen den staatsweiten Lockdown verhängt hatte (an dieser Stelle sei angemerkt, dass der Wintertourismus trotz mehrerer Versuche auch in der Saison 2020/2021 nicht aufgenommen werden konnte; vgl. Mair 2020b).

Der Schließung von Liftanlagen und Beherbergungsbetrieben im März 2020 vorausgegangen war eine intensive Auseinandersetzung zwischen den westlichen und östlichen Landesteilen über die Strategie, die Art und den Zeitpunkt des Lockdowns. Groß war das Unverständnis der Unternehmer/-innen und Wirtschaftstreibenden für die RKI-Risikoeinstufung Südtirols und für das Mittragen der staatsweiten harten Lockdownpolitik von Seiten der Südtiroler Landesregierung. So forderte beispielsweise Handelskammerpräsident Michl Ebner eine sofortige Neu­bewertung der Risikolage Südtirols (Stol.it 2020).

Ab Mitte März 2020 spitzte sich die Situation in Südtirols Sanitätswesen zu. Man erkannte, dass man es nicht schaffen würde, zog in Windeseile eine neue Intensivabteilung am Bozner Krankenhaus hoch, verlegte Coronavirus-Patienten/-innen ins benachbarte deutschsprachige Ausland und bemühte sich mit allen Mitteln um den Einkauf von Schutzkleidung und Masken (vgl. Hinterwaldner 2020b). Die Krisenbewältigungsrhetorik wurde zunehmend chaotischer, während man sich um pragmatische Lösungen zur Beschaffung von Schutzkleidung bemühte.

Um Klarheit zur Qualität der in dieser Phase aus China über Wien angelieferten Schutzkleidung bemüht sich der am 7. Mai 2020 im Südtiroler Landtag eingerich­tete Untersuchungsausschuss. Von der Süd-Tiroler Freiheit und vom Team K gefordert, wurde er auf Antrag der Opposition eingesetzt. Dem vorausgegangen war eine inten­sive Debatte um die Qualitätsstandards der Schutzkleidung, die laut Gutachter nicht für den nötigen Schutz garantieren konnte und demnach nicht verwendbar gewesen wäre (Franceschini 2020).

3. Akteur/-innen und Handlungsspielräume

3.1 Zentralisierung und Steuerung von oben

Wie schon erwähnt, enthält die italienische Verfassung keinen Artikel, auf dessen Grundlage dem Ministerrat weitreichende, außerordentliche Entscheidungsbefugnisse bei einem Gesundheitsnotstand eingeräumt werden. Die Gesetzesdekrete 6/2020 vom 23. Februar (umgewandelt in das ordentliche Gesetz 13/2020 vom 5. März) und 19/2020 vom 25. März (umgewandelt in das ordentliche Gesetz 35/2020 vom 22. Mai) bildeten Anfang 2020 die formalrechtliche Grundlage für eine Flut an Dekreten des Präsidenten des Ministerrates (DPCM – decreto del presidente del Consiglio dei ministri), die zur Eindämmung der Pandemie mittels eines staatsweiten Lockdowns und der Einschränkung von Grundrechten führten.

Weitere DPCM, ministerielle Verordnungen und Verordnungen des Zivilschutzes legten Anfang 2020 Einzelheiten zu Akteursgruppen und deren Handlungsspielräume im Pandemiemanagement fest (vgl. openpolis 2020b). Ebenso beabsichtigte man mit dem Gesetzesdekret 19/2020 neben der Konsolidierung bisheriger Maßnahmen im Pandemiemanagement den Zweck einer besseren Koordinierung von Handlungsspielräumen von Regionen, Autonomen Provinzen und Gemeinden. Dies war nötig, da der Begriff „zuständige Behörden“ im Gesetzesdekret 6/2020 nicht näher definiert worden war. So legte man fest, dass fortan die Präsidentinnen und Präsidenten der Regionen und Autonomen Provinzen und die Bürgermeister/-innen zusätzliche, zeitlich begrenzte und restriktivere Maßnahmen immer dann setzen können, wenn innerhalb ihres Gebiets ein besonderer Gesundheitsnotstand besteht.

Dem vorausgegangen waren (Versuche von) Maßnahmen regionaler und lokaler Exekutiven, die aufgrund der anfangs zögerlichen Antworten der Zentralregierung im Februar 2020 restriktive und teils verfassungswidrige Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie setzten oder setzen wollten. Beispiele hierzu waren auf regionaler Ebene die (angedachte) Schließung von Regionsgrenzen in Kampanien und Schulschließungen in den Marken ohne nachgewiesene Coronainfektionen (vgl. Kössler 2020; die Verordnung zur Schulschließung wurde vom regionalen Verwaltungsgericht auf Antrag des Ministerrats außer Kraft gesetzt). Auf lokaler Ebene schränkten beispielsweise die Gemeinden der Insel Ischia am 23. Februar 2020 den Zugang zur Insel für bestimmte Kategorien von Bürgerinnen und Bürgern ein, eine Maßnahme, die noch am selben Tag vom Präfekten für rechtswidrig erklärt wurde (vgl. De Siano 2020).

Das genannte Gesetzesdekret brachte nicht nur mehr Klarheit zu den Handlungsspielräumen subnationaler Gebietskörperschaften, sondern legte auch erneut fest, dass bei der Entscheidungsfindung mittels DPCM und ministerieller Verordnungen die für das betroffene Gebiet zuständigen Präsidentinnen und Präsidenten der Re­gio­nen und Autonomen Provinzen bzw. bei Maßnahmen von nationaler Tragweite die intergouvernementale Ständige Konferenz für die Beziehungen zwischen dem Staat, den Regionen und den Autonomen Provinzen (Ständige Konferenz) mit einbezogen werden müssen.

Die Ständige Konferenz, die sich aus den Präsidentinnen und Präsidenten der Regionen sowie den beiden Landeshauptleuten der Autonomen Provinzen Bozen und Trient zusammensetzt und im Ministerratspräsidium angesiedelt ist, wurde Anfang 2020 nicht zum Dreh- und Angelpunkt für Entscheidungsfindungen (vgl. Cortese 2020). Mit Andauern der Pandemie hat sie etwas an Gewicht gewonnen (vgl. openpolis 2020c).

3.2 Die Medikalisierung der Politik und die Rolle von Fachleutekomitees

Dreh- und Angelpunkt für die Legitimation von Entscheidungen, die die Exekutiven auf allen Regierungsebenen getroffen haben, wurde hingegen eine unüberschaubare Anzahl an Fachleutekomitees. Auf zentralstaatlicher Ebene wurde am 5. Februar 2020 ein Expertenkomitee einberufen, das den Ministerrat in seinen Entscheidungen unterstützt. Zu Beginn nur männlich besetzt, wurde es fortlaufend erweitert oder neu besetzt. Eine Durchsicht der Protokolle, die zunächst nicht einsehbar waren, ergibt, dass die Zentralregierung in ihren Coronamaßnahmen des Öfteren von den Empfehlungen des Komitees abwich (CTS 2021) – beispielsweise bei der Aufhebung des Lockdowns im Frühjahr 2020.

Der Trend der Medikalisierung der Politik (Pallaver 2020) führte auch auf sub­staatlicher Ebene zur Einberufung zahlreicher Fachleutekomitees. Wie auf zentralstaatlicher Ebene blieben substaatliche Exekutiven der Bevölkerung größtenteils die Beantwortung der Frage nach der Einflussnahme solcher Komitees auf den Erlass von strengen Coronamaßnahmen schuldig. Zwar ist die Einbeziehung von Komitees in Entscheidungsfindungsprozessen in einem Gesundheitsnotstand mehr als gerechtfertigt, doch müssen ihre Stellungnahmen und Verantwortlichkeiten aus demo­kratiepolitischer Sicht gut nachvollziehbar sein – insbesondere in Anbetracht der Tat­sache, dass die Exekutiven beim Durchregieren im ersten Pandemiejahr ihre Entscheidungen oftmals als Entscheidungen von außen darstellten.

In Südtirol ernannte man mit Landesgesetz 4/2020 vom 8. Mai ein Fachleutekomitee als beratendes Organ. Es hat die Aufgabe, den Verlauf der Infektionskurve in Südtirol konstant zu überwachen und bei einer Zunahme der Infektionen entsprechende Maßnahmen vorzuschlagen. Die Empfehlungen des Komitees, welches sich am 8. Juni 2020 erstmals per Videokonferenz getroffen hat und sich aus Vertreterinnen und Vertretern des Südtiroler Sanitätsbetriebs, namhaften Fachleuten aus dem Inland und dem deutschsprachigen Ausland zusammensetzt, gelten als Leitfaden für Entscheidungen, die die Politik nach Abwägung zusätzlicher Kriterien treffen muss, so Landesgesundheitsrat Widmann (vgl. Larcher 2020b). Der Sarner Immunologe Bernd Gänsbacher, unter anderem von Rai Südtirol als ständiger Berater in Sachen Coronavirus-Pandemie hinzugezogen, wurde nicht für das Komitee berücksichtigt. Besorgniserregend ist die Tatsache, dass einige der Fachleute Anfang 2021 scheinbar keine genaue Kenntnis über die kritische epidemiologische Lage in Südtirol hatten (wie ff in Erfahrung bringen konnte; Hinterwaldner 2021, 23).

Insbesondere die Grünen forderten im ersten Pandemiejahr immer wieder offene Einsicht in die Arbeiten des Komitees und mehr Transparenz zur Frage der Zusammen­arbeit zwischen der Landesregierung und dem Fachleutekomitee. Sie sind es, die am 9. November 2020 einen Antrag stellten, mit dem der Südtiroler Landtag die Landesregierung dazu aufgefordert hätte, dass zukünftige Coronaverordnungen des Landeshauptmannes mit einer schriftlichen, einsehbaren Stellungnahme des Komitees zu begründen gewesen wären. Der Beschlussantrag 349/20 wurde in der Landtagssitzung am 25. November 2020 mit 16 Ja und 17 Nein-Stimmen abgelehnt.

Der Grundtenor der Debatte in der Plenarsitzung am 25. November 2020 war, dass die Coronamaßnahmen der Landesregierung klarer kommuniziert und besser nachvollziehbar sein müssen; die Bevölkerung würde diese ansonsten nicht mehr mittragen. Dies sei die Landesregierung den Südtirolerinnen und Südtirolern auch deshalb schuldig, weil sie dem Aufruf zum Massentest vom 18.-25. November 2020 gefolgt sind. Insgesamt ließen sich, wenngleich die Teilnahme südtirolweit recht unter­schiedlich war, 361.781 Personen testen, wovon 3.615 einen positiven SARS-CoV-2 Befund erhielten (Südtiroler Sanitätsbetrieb 2020). Theoretisch hätten 420.000 der 530.000 Südtiroler/-innen für die Testung infrage kommen können (Dall’Ò 2020a, 18).

Der erfolgreichen Aktion „Südtirol testet“ vorausgegangen war eine politische Debatte hinsichtlich der Freiwilligkeit zur Teilnahme am Massentest, da in einer ersten Version der Verordnung von Landeshauptmann Kompatscher festgeschrieben war, dass im Anschluss an den Massentest nur diejenigen Personen ihrer Tätigkeit nachgehen können, die im Besitz eines negativen Testergebnisses sind. Obwohl alle Parteien den Massentest befürworteten, waren es insbesondere das Team K, die Süd-Tiroler Freiheit, Enzian (Josef Unterholzner gehört seit erstem September 2020 nicht mehr dem Team K an und bildete die neue Fraktion Enzian) und die 5 Sterne Bewegung, die vor dem Testzwang warnten.

Anfang 2021 rückte die Rolle des Fachleutekomitees erneut in die Öffentlichkeit. Landesrat Arnold Schuler betonte im Gespräch mit salto.bz (Franceschini 2021a), dass er zukünftig nur mehr Maßnahmen mittragen würde, die vom Fachleutekomitee des Landes abgesegnet sind und forderte: „[…] Thomas Widmann, der immer wieder öffentlich gegen die Schließungen auftritt, soll uns endlich in der Landesregierung Zahlen und die Meinung der Expertenkommission vorlegen“. Die Zerwürfnisse zur Südtiroler Coronapolitik innerhalb der Landesregierung sind Anfang 2021 immer mehr zum Tragen und an die Öffentlichkeit gekommen.

3.3 Reaktionen von unten und differenzierte Steuerung von oben

Als sich die krisenbedingte Zentralisierung zu Ende des staatsweiten Lockdowns im Frühjahr 2020 zu verfestigen drohte, mehrte sich die Kritik zu grundsätzlichen Fragen am verfassungsmäßigen Handeln der Zentralregierung. Diese betraf einerseits Fragen der Verhältnismäßigkeit der Grundrechtseinschränkungen sowie Fragen zu den drakonischen Maßnahmen zur Einschränkung der Wirtschaftstätigkeit in Gebieten mit geringen Fallzahlen, andererseits staatsorganisatorische Aspekte der Gewaltenteilung (vgl. Zwilling/Alber 2020). Insbesondere hinsichtlich der stufenweisen Aufhebung des staatsweiten Lockdowns im späten Frühjahr 2020 forderten die Regionen mehr Mitsprache (vgl. Alber 2020). So asymmetrisch wie sich die Regionen hinsichtlich ihrer Infektionszahlen und der Leistungsfähigkeit ihrer Gesundheits- und Verwaltungsapparate untereinander darstellten, so asymmetrisch fiel die Intensität der Forderungen aus.

Spätestens mit der Aufhebung des staatsweiten Lockdowns im Frühjahr 2020 wollten bzw. mussten alle Regionen ihre Handlungsspielräume nach lokalen Vorteilen ausrichten und Verantwortung mit übernehmen. Dies hatte zur Folge, dass die substaatlichen Exekutiven immer stärker in den Fokus rückten.

Im Herbst 2020 verschärfte die Zentralregierung seine Coronamaßnahmen erneut, indem sie zwei Kategorien von Regeln einführte: solche, die für das gesamte Staatsgebiet galten (beispielsweise die nächtliche Ausgangssperre von 22 Uhr bis fünf Uhr), und solche, die nur auf Ebene der Regionen und Autonomen Provinzen galten. Die zentralstaatlich gesteuerte, aber territorial differenzierte Coronapolitik, berechnet und abgewogen im Sieben-Tages-Rhythmus, fußt auf der Einteilung von Regionen und Autonomen Provinzen in Farbzonen, die jeweils einen unterschied­lichen Regelkatalog vorsehen. Zunächst bestand das Corona-Ampel-System aus Rot, Orange und Gelb – hohes, mittleres und leichtes Risiko; am 13. Januar 2021 wurde es durch die Farbe Weiß – geringes Risiko – ergänzt) (Ministero della Salute 2021).

Für die Einteilung einer Region oder Autonomen Provinz in Rot, Orange oder Gelb werden die am 30. April 2020 mittels Ministerialdekret festgelegten 21 Kriterien hinzugezogen (vgl. Gagliardi 2020). Dieses Ministerialdekret, vom Gesundheitsminister Roberto Speranza unterzeichnet, legte die Kriterien fest,2 die für die Umsetzung des im DPCM vom 26. April 2020 festgeschriebenen Überwachungsmechanismus der epidemiologischen Risikolage Italiens nötig sind.

Am 17. November 2020 sprach sich die Ständige Konferenz für eine Neubewertung der anzuwendenden Kriterien aus. Es sei notwendig, die Kriterien und Parameter zur Errechnung der Risikolage zu vereinfachen und angesichts neuer Methoden in den Testungen zu aktualisieren (Conferenza delle regioni e delle province autonome 2020). Die Zentralregierung lehnte ab.

Die Berechnung der Risikomatrix, welche die farbliche Einteilung der Regionen und Autonomen Provinzen im Herbst 2020 und im Winter 2021 kennzeichnete, wurde von Seiten Südtirols, aber auch von anderen Regionen immer wieder kritisiert und in Frage gestellt. Die weiterhin unzureichend aktualisierten Datenbanken und schlecht aufeinander abgestimmten Datenaustauschsysteme zwischen Regierungsebenen sorgten für zusätzliches Chaos im zentralstaatlich-gesteuerten Pandemiemanagement, und auch für großen Unmut in den Regionen und Autonomen Provinzen.

3.4 Beginn und Ende des Aostaner Sonderwegs

Neben Südtirol ist das Aostatal die einzige italienische Gebietskörperschaft, die ihre Coronapolitik auf ein Landesgesetz stützte. Ähnlich wie Südtirol wollte Aosta ein Zeichen setzen (vgl. Kofler 2020). Das Regionalgesetz 11/2020 vom 9. Dezember, dem der Aostaner Regionalrat mit breiter Mehrheit zugestimmt hatte, wurde als Grundlage für weitere Verordnungen des Regionalpräsidenten verwendet, die von zentralstaatlichen Angaben abwichen, indem sie die Öffnung von Handel und Gastronomie sowie die Bewegungsfreiheit großzügiger regelten (vgl. quotidianosanità.it 2020b).

Im Falle von Aosta beschloss der Ministerrat, das Regionalgesetz vor dem Verfassungsgericht anzufechten, und am 14. Januar 2021 wurde jenes vorläufig ausgesetzt (vgl. quotidianosanità.it 2021). In einer Aussendung am 24. Februar erklärte das Verfassungsgericht, dass die Aostaner Coronapolitik in jenen Teilen, die von zentralstaatlichen Angaben abweichen, verfassungswidrig ist. Auch wenn der Re­gion gesetzgeberisch eine Sonderautonomie zusteht, so kann sie diese nicht im Bereich des Pandemiemanagements anwenden, da dieser Bereich kompetenzrechtlich ausschließlich dem Zentralstaat obliegt (Corte Costituzionale 2021).

Die genaue Urteilsbegründung erfolgte am 12.03.2021.3 Wenngleich diese keine unmittelbaren Auswirkungen auf den Südtiroler Sonderweg hat, so werden die Spielräume für einen künftigen Südtiroler Sonderweg schmäler werden (vgl. Schwarz 2021).

Anfechten kann Rom das Landesgesetz 4/2020 auf direktem Weg nicht mehr, da die Frist von 60 Tagen zum Aufwerfen der Verfassungsmäßigkeit eines Landes­gesetzes längst verstrichen ist. Dass das Landesgesetz, das in erster Linie die im Vergleich zum Rest Italiens vorzeitige Aufhebung des Lockdowns im Frühjahr 2020 festlegte, über ein ordentliches Gericht angefochten werden wird, erscheint laut Eros Magnago, Generalsekretär des Landes, unwahrscheinlich (Stol.it 2021).

4. Südtirols Sonderweg

Bereits während des staatsweiten Lockdowns von März bis Mai 2020 forderte die Landesregierung eine territoriale Differenzierung der Coronamaßnahmen. Nachdem die Zentralregierung dem kein Gehör bot, verabschiedete der Südtiroler Landtag am 8. Mai 2020 das Landesgesetz 4/2020 „Maßnahmen zur Eindämmung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 in der Phase der Wiederaufnahme der Tätigkeiten“. Dieses Landesgesetz war die Grundlage für den Südtiroler Sonderweg, der im Mai 2020 eine im Vergleich zum Rest Italiens um wenige Tage vorgezogene stufenweise Öffnung für Handel, Dienstleistungen und Gastronomie vorsah.

Von nun an stützte sich die südtirolspezifische Coronapolitik einerseits auf das Landesgesetz, andererseits auf die zentralstaatlichen Vorgaben. An dieser Stelle sei angemerkt, dass im Pandemiejahr 2020 90 Prozent der zentralstaatlichen Coronamaßnahmen verwaltungstechnischer Natur waren. Die „Parlamentarisierung“ ministerieller Akte erfolgte Anfang 2020 durch die Umwandlung des Gesetzesdekrets 19/2020 in das ordentliche Gesetz 35/2020 vom 22. Mai (siehe Abschnitt 3.1), mit der die Zentralregierung zumindest verpflichtet wurde, die beiden Kammern über neue Coronamaßnahmen frühzeitig und vor deren Erlass zu informieren (vgl. openpolis 2020d).

Der Südtiroler Sonderweg lässt sich in vier Kategorien unterteilen, die gekennzeichnet sind von Konflikten mit Rom, Zerwürfnissen innerhalb der Landesregierung und Konflikten zwischen der Landesregierung und der Opposition. Erstens der Sonderweg als vorzeitige Lockerung der Coronamaßnahmen. Zweitens der Sonderweg als vorzeitige Verschärfung der Coronamaßnahmen. Drittens der Sonderweg als differenzierte Eigengestaltung der Coronamaßnahmen. Viertens der Sonderweg als verstärkte Eigeneinschätzung der Coronarisikolage.

4.1 Sonderweg als vorzeitige Lockerung der Coronamaßnahmen

Einen Tag nachdem Ministerpräsident Giuseppe Conte in seiner TV-Ansprache erste Angaben zur Aufhebung des Lockdowns preisgegeben hatte, gab die Leitung der Südtiroler Volkspartei (SVP) am 27. April 2020 grünes Licht für ein Landesgesetz. Am 30. April 2020 segnete die Landesregierung den Landesgesetzentwurf 52/2020 „Maßnahmen zur Eindämmung der Verbreitung des Virus SARS-CoV-2 in der Phase der Wiederaufnahme der Tätigkeiten“ ab – wohlwissend, dass man sich auf einem schmalen Grat bewegt (Dall’Ò 2020b; 2020c).

Diesem Schritt vorausgegangen war der Druck von unten – aus der Bevölkerung und von Seiten des Unternehmertums und der Wirtschaftstreibenden – zu mehr Mut hinsichtlich eines Südtiroler Sonderwegs. Am 4. Mai 2020 genehmigte der 1. Gesetzgebungsausschuss den Landesgesetzentwurf mit fünf Ja-Stimmen (drei SVP, eine Die Freiheitlichen und eine Alto Adige Autonomia), einer Nein-Stimme (L’Alto Adige nel cuore – Fratelli d’Italia) und zwei Enthaltungen (Süd-Tiroler Freiheit und Team K).

Mit 28 Ja-Stimmen, einer Nein-Stimme und sechs Enthaltungen wurde das Landesgesetz für eine Südtiroler Coronapolitik am 8. Mai 2020 um 00:43 mit breiter Mehrheit vom Südtiroler Landtag verabschiedet (Südtiroler Landtag 2020a). Mit der Regierungsmehrheit (15 Stimmen der SVP und drei der Lega) stimmten Alto Adige Autonomia, Die Freiheitlichen, alle sechs Abgeordneten des Team K, der größten Oppositionspartei, die sich in der Debatte im Landtag aufgrund interner Unstimmigkeiten auffallend zurückhielt, und Sven Knoll von der Süd-Tiroler Freiheit. Dagegen stimmte Alessandro Urzì von Alto Adige nel cuore – Fratelli d’Italia. Der Stimme enthalten haben sich Miriam Atz Tammerle von der Süd-Tiroler Freiheit, Diego ­Nicolini von der 5 Sterne Bewegung, Sandro Repetto vom Partito Democratico und die drei Landtagsabgeordneten der Grünen.

Neben der Wiedereinführung der Bewegungsfreiheit ohne Eigenerklärung in­nerhalb Südtirols regelt das Landesgesetz 4/2020 unter anderem die Öffnung des Einzelhandels ab dem 9. Mai und jene von Bars, Restaurants und Museen ab dem 11. Mai (vgl. Überblick in Südtiroler Landesverwaltung 2020a). Im Rest Italiens waren ähnliche Öffnungen nur ab dem 18. Mai möglich. Kindergärten und Schulen blieben weiterhin bis Anfang September geschlossen.

Das Landesgesetz 4/2020 stellte sowohl inhaltlich als auch formell den Beginn des Südtiroler Sonderwegs dar. Formell sicherte man sich durch die Verabschiedung eines Landesgesetzes dahingehend ab, dass nicht Landeshauptmann Arno Kompatscher persönlich mit dem Erlass einer Verordnung, sondern das Land Südtirol in der Verantwortung steht. Sollte Rom das Landesgesetz (in Teilen) anfechten [was vom damaligen Regionenminister Francesco Boccia angekündigt wurde (vgl. la Repubblica 2020), aber schlussendlich nicht geschehen ist], so würden bis zur Urteilsverkündung durch das Verfassungsgericht mehrere Wochen, wenn nicht Monate vergehen. Als im Dezember 2020 das Aostaner Regionalgesetz von der Regierung angefochten wurde, erklärte der damalige Regionenminister Francesco Boccia, dass Südtirol mit seinem Gesetz Maßnahmen erlassen hatte, die der Staat wenig später selbst einführte.

Gestützt auf das Landesgesetz und mit Verweis auf detaillierte Auflagen und der strikten Einhaltung der Sicherheitsabstände, öffnete Südtirol im Mai 2020 also früher als der Rest Italiens und setzte somit ein Zeichen gegen die paternalistische Corona­politik der Regierung Conte II. Jener standen immer mehr Abgeordnete im Parlament sowie Regionalpräsidentinnen und Regionalpräsidenten mit großer Skepsis gegenüber. Auch die damalige Präsidentin des italienischen Verfassungsgerichts Marta Cartabia (seit 13. Februar 2021 amtierende Justizministerin im Kabinett von Mario Draghi) präzisierte in ihrem Ende April 2020 veröffentlichten Jahresbericht für das Tätigkeitsjahr 2019, dass die Verfassung „ein Kompass“ sei und „keine Sonderrechte“ ermöglichen würde.

Überblick zu den parteipolitischen Positionen zum ­Landesgesetz 4/2020 (aufgrund der Analyse des Wortprotokolls der Landtags­sitzung vom 08.05.2020; Südtiroler Landtag 2020b).

Die SVP bekräftigte, dass ein Landesgesetz und nicht eine Verordnung Südtirol die nötigen autonomiepolitischen Handlungsspielräume einräume. Dabei müsse und wolle man so weit wie möglich mit den staatlichen Institutionen zusammenarbeiten, doch man setze auf das Verantwortungsbewusstsein der Südtiroler/-innen für ein Leben mit dem Coronavirus.

Die Süd-Tiroler Freiheit begrüßte den autonomiepolitischen Sonderweg. Das zentral geregelte Pandemiemanagement sei unpassend, weil Regionen und Autonome Provinzen in unterschiedlichem Ausmaß von Coronainfektionen betroffen seien. Sofern es die Fallzahlen zulassen, müsse man früher öffnen, auch um im Vergleich mit Tirol keine wettbewerbsbedingten Schäden zu erleiden.

Alto Adige Autonomia unterstützte das Gesetzesvorhaben von Anfang an und sah darin einen Versuch, römische Versäumnisse mit Blick auf die Bedürfnisse der Wirtschaft zu kompensieren.

L’Alto Adige nel cuore – Fratelli d’Italia kritisierte den Alleingang mittels der Verabschiedung eines Landesgesetzes und verwies darauf, dass man Anpassungen an lokale Umstände auch mittels einer Verordnung des Landeshaupt­mannes verabschieden könne. Die Verabschiedung eines Landesgesetzes wäre rechtswidrig und nicht im Sinne des Verfassungsprinzips der loyalen Zu­sammenarbeit zwischen zentralstaatlichen und substaatlichen Gebietskörperschaften.

Die Grüne Fraktion hob hervor, dass Kalabrien als erste italienische Region einen Sonderweg gegangen ist, wenngleich mittels einer Verordnung.4 Der Sonderweg sei also möglicherweise eine Tendenz, die in verschiedenen Regionen auftrete, doch sei nicht die Frage der Autonomie, sondern vielmehr jene nach den Maßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus zentral. Jene Maßnahmen seien zu sehr zugunsten der Wirtschaftssektoren ergriffen worden. Auch solle man sich bei der bisher durchwachsenen Bilanz des Südtiroler Pandemiemanagements fragen, ob Südtirol überhaupt zu einem Sonderweg fähig sei. Zweifel an der Rechtsmäßigkeit des Südtiroler Sonderwegs gebe es auch.

Das Team K unterstützte das Bestreben des Landesgesetzes nach einem Südtiroler Sonderweg. Die Aushöhlung der Autonomie durch die Flut an Verordnungen könne nicht akzeptiert werden. Die SVP müsse aber entscheiden, ob es ein Gesetz des Landtages sein solle, sozusagen ein Südtiroler Weg, oder ein Gesetz der Mehrheit.

Die Freiheitlichen stimmten für das Landesgesetz und unterstützten somit den Südtiroler Sonderweg.

Der Partito Democratico befürwortete die Notwendigkeit, das wirtschaftliche Leben wieder in Fahrt zu bringen. Die Partei kritisierte aber die übermäßige Eile. Man könne die wenigen Tage bis zur staatsweiten Aufhebung des Lockdowns nutzen, um notwendige organisatorische Vorbereitungen zu treffen und könne weiterhin per Verordnung handeln.

Die 5 Sterne Bewegung verwies darauf, dass die epidemiologische Lage in Südtirol alles andere als gut sei und vertrat die These, dass das Landesgesetz ein Gesetz der SVP und nicht der Landesregierung sei.

Dem widersprach die Lega, der Koalitionspartner der SVP. Die Mehrheit habe den Gesetzentwurf genau besprochen und mit einem Landesgesetz könne man viel besser handeln, als dies die Zentralregierung bisher getan hat.

4.2 Sonderweg als vorzeitige Verschärfung der Coronamaßnahmen

Anfang November 2020 zwangen hohe Infektionszahlen zur vorzeitigen Verschärfung von Coronamaßnahmen. Eine Verordnung jagte die andere mit unterschiedlich strengen Lockdown-Maßnahmen für ganz Südtirol und für jene Gemeinden, die rot eingestuft wurden (darunter die Landeshauptstadt Bozen).

Dem vorausgegangen war ein exponentieller Anstieg an positiv getesteten Personen und ein Strategiewechsel bei den Testungen im Oktober (vgl. Mair 2020c). Da contact tracing nicht mehr möglich war, testete der Sanitätsbetrieb nur noch Personen mit Symptomen und bezog von nun an auch Hausärzte und Apotheken bei Testungen mit ein.

Kritik am Pandemiemanagement der Landesregierung kam auch von Professor Andrea Crisanti, der Anfang Mai 2020 scheinbar unwissentlich als Mitglied des Südtiroler Fachleutekomitees aufgeführt und öffentlich präsentiert wurde. Laut Landesrat Thomas Widmann lehnte er die Einladung am 8. Juni 2020 schriftlich ab. Südtirol hätte angesichts der hohen Infektionszahlen viel früher eingreifen müssen und hätte es so auch schaffen können, das contact tracing aufrechtzuerhalten bzw. wieder einzuführen, so Crisanti (vgl. Chiarini 2020).

Ab dem 8. November 2020 setzte Südtirol aufgrund der kritischen epidemiologischen Lage auf einen erneuten Lockdown und auf schärfere Maßnahmen als jene, die Rom Südtirol auferlegte. Im Corona-Ampelsystem war Südtirol nämlich Gelb (leichtes Risiko) (Ansa 2020). Zuvor, Anfang November, hatte Landeshauptmann Kompatscher für elf Südtiroler Gemeinden, darunter Bozen, bereits strengere Regeln verordnet. Mit dem dreiwöchigen Lockdown ab 8. November 2020 wurde die Zweiteilung Südtirols aufgehoben.

„Freiheit, Freiheit, Freiheit“ rief hingegen Andreas Pöder, ehemaliger Landtagsabgeordneter der Union für Südtirol, der am 5. November 2020 zur Kundgebung am Silvius-Magnago-Platz gerufen hatte. Etwas über 200 Personen waren gekommen, Corona-Leugner/-innen, Impfgegner/-innen, Verschwörungstheoretiker/-innen, aber auch Menschen, die sich nicht verstanden fühlten (vgl. Werth 2020).

4.3 Sonderweg als differenzierte Eigengestaltung der ­Coronamaßnahmen

Vom 24. Dezember 2020 bis zum 6. Januar 2021 legte Verordnung Nr. 76 von Landeshauptmann Kompatscher im Gegensatz zum Rest Italiens Geschäftsschließungen, jedoch keine Bewegungseinschränkungen fest (vgl. Südtiroler Landesverwaltung 2020b für einen Überblick zu den Regeln in der Weihnachtszeit und zum Jahreswechsel). Während anderswo der Einzelhandel an bestimmten, im Endeffekt nur wenigen Werktagen offenhalten konnte, war dies in Südtirol nicht der Fall. Dafür durften sich die Bürger/-innen tagsüber von fünf bis 22 Uhr frei bewegen. Im Rest Italiens war die Bewegungsfreiheit auch tagsüber eingeschränkt. Eine Analogie zu den nationalen Maßnahmen gab es bei der Anzahl an Personen (zwei) eines fremden Haushalts, die man als Gäste einladen konnte.

Südtirols Sonderweg zu Weihnachten 2020 und dem Jahreswechsel 2020/2021 kann faktisch sowohl als Einschränkung, aber auch als Erweiterung der staatlichen Maßnahmen eingestuft werden. Dies hängt davon ab, wie man die einzelnen Maßnahmen wertet. Da Geschäftsöffnungen restriktiver, die Bewegungsfreiheit aber liberaler geregelt wurden, spricht man am besten von einer differenzierten Eigen­gestaltung zwischen Bozen und Rom. Die Bewegungsfreiheit in Südtirol kam beispielsweise den Hotels zugute, sofern sich diese unter den strengen Auflagen für eine Öffnung entschlossen hatten. Im Rest Italiens durften Hotels, Agriturismo-­Höfe, Bed&Breakfasts ebenfalls offenhalten, doch konnte man sie – innerhalb der Region – für Urlaubszwecke nur bis zum 23. Dezember aufsuchen. Vom 24. Dezember 2020 bis zum 6. Januar 2021 durfte das Gemeindegebiet entweder gar nicht oder nur unter strengen Auflagen verlassen werden.

Die zentralstaatlichen Regeln für den Zeitraum vom 21. Dezember 2020 bis zum 6. Januar 2021 wurden mittels eines Gesetzesdekrets erlassen, während die Grundlage für die Verordnung des Südtiroler Sonderwegs ein Gesetzesartikel im Landesstabilitätsgesetz für das Jahr 2021 war, der es der Landesregierung erlaubte, für die Weihnachtszeit eigene Regelungen zu erlassen und somit die Gemeindegrenzen offen zu halten.

4.4 Sonderweg als verstärkte Eigeneinschätzung der Coronarisikolage

Zu Beginn der zweiten Januarhälfte 2021 ergibt sich die vierte Art des Südtiroler Sonderwegs, die auf einer verstärkten Eigeneinschätzung der Coronarisikolage fußt. Das Gesundheitsministerium stufte Südtirol am 17. Januar 2021 rot ein (später Orange), während Südtirol sich selbst gelb sah und unter anderem die Gastronomie unter Auflagen weiterhin offenhielt.

Die Argumentation der Landesregierung war wie folgt: Die Einstufung Roms basiere auf veralteten Daten bzw. berücksichtige sie in ihren Berechnungen die Daten anders, Südtirol teste enorm viel, das Land sei gelb. Auf EU-Ebene wurde Südtirol aufgrund der Datenlage am 17. Januar 2021 vom Europäischen Zentrum für die Prävention und die Kontrolle von Krankheiten als ein Hochrisikogebiet eingestuft: Für Reisen aus Südtirol solle man eine Test- und Quarantäne-Pflicht einführen.

Aufgrund sehr hoher Sieben-Tage-Inzidenz-Werte5 gegen Ende Januar 2021 geriet der Südtiroler Sonderweg Anfang 2021 immer mehr in die Kritik – von außen und innen. Am 17. Januar 2021 betrug die Sieben-Tage-Inzidenz 514, am 31. Januar 668, am 10. Februar erreichte sie mit 838 ihren Höchststand; am 28. Februar betrug sie immerhin noch 415 (Südtiroler Landesverwaltung 2021).

Österreichs Bundeskanzler Sebastian Kurz verwies auf Südtirol als Negativ­beispiel bei seiner Ankündigung eines erneuten Lockdowns für Österreich am 17. Januar 2021. Anfang Februar 2021 schrieb die Süddeutsche Zeitung „Der lange Selbstbetrug endet, der Sonderweg ist gescheitert“ (Langeder/Meiler 2021) und Der Standard beschrieb den Südtiroler Weg als Sackgasse (Straub 2021).

Mit Verweis auf den harten Lockdown in Großbritannien kommentierte Professor Crisanti am 23. Februar gegenüber Il Dolomiti, dass die Coronainfektionslage in Südtirol sehr besorgniserregend sei und es einen Lockdown wie in Codogno bräuchte (Il Dolomiti 2021).

Zu diesem Zeitpunkt war die epidemiologische Lage sehr kritisch, denn ins­besondere im Burggrafenamt sind sowohl die Corona-Mutante B.1.1.7 (die sogenannte britische Mutante) als auch die hochansteckende Virusmutation B1.351 oder 501Y.V2 (die sogenannte südafrikanische Mutation) nachgewiesen worden.

Ab 8. Februar 2021 befand sich Südtirol deshalb erneut in einem Lockdown, der am 24. Februar bis zum 14. März verlängert wurde – mit eingeschränkter Bewegungsfreiheit (und zeitweise besonderen Auflagen für das Betreten und Verlassen all jener Gemeinden, in denen Virusvarianten nachgewiesen worden waren), geschlossenem Einzelhandel, geschlossener Gastronomie, strengen Auflagen für Betrieben, zeitlich bedingten Schulschließungen und der erstmaligen Pflicht zum Tragen von FFP2-Masken in einigen Risikobereichen (beispielsweise öffentlichen Verkehrsmitteln).

In Anbetracht der erneuten, kritischen epidemiologischen Lage geriet die Südtiroler Coronapolitik immer mehr in die Kritik. Das Unverständnis für die Kurzfristigkeit und Kurzlebigkeit der Südtiroler Coronapolitik wurde immer größer – in Politik, in Gesellschaft und bei den Wirtschaftstreibenden (vgl. Pfeifer 2021). Für die einen galt es den Sonderweg auch in schwierigen Zeiten weiterhin zu verteidigen, für die anderen hätte man ihn nie einschlagen sollen.

Während die Landesregierung verkündete, dass man geschlossen hinter dem dreiwöchigen Lockdown im Februar 2021 steht (mit der Lega, die die Entscheidung mittrug, jedoch nicht teilte), forderte die Opposition mehr Transparenz und Mitsprache.

Am 5. Februar 2021 stellte die gesamte Opposition einen Antrag auf Einberufung einer außerordentlichen Landtagssitzung.6 Im Antrag hieß es:

„Der Südtiroler Landtag verpflichtet den Landeshauptmann: Sich für die Dauer der Corona-Krise einmal pro Woche zu einer institutionellen Sitzung mit dem Kollegium der Fraktionsvorsitzenden des Landtages zu treffen, um über die aktuelle Corona-Lage zu beraten und Informa­tionen auszutauschen. Bevor der Landeshauptmann schwerwiegende Entscheidungen trifft, muss er sich zu einer zusätzlichen Beratung mit den ­Fraktionsvorsitzenden treffen, um sie über die geplanten Maßnahmen zu informieren und ihnen die Möglichkeit geben, Änderungsvorschläge einzubringen.“

Dem vorausgegangen war, dass Landeshauptmann Kompatscher in der Landtagssitzung vom 4. Februar 2021 auf eine Anfrage zum Pandemiemanagement und der Coronainfektionslage in Südtirol in jenem Moment nichts Neues zu vermelden hatte, obwohl er wenige Stunden später – nach erfolgter Sondersitzung der Landesregierung und in Anbetracht der letzten Datenlage – den dreiwöchigen Lockdown ankündigte. Dies wertete die Opposition teils als klaren Affront (Position Team K), teils als Anlass für einen möglichen Misstrauensantrag (Position der Freiheitlichen). Der Grundtenor war: Man könne den Pakt mit der Bevölkerung nicht propagieren und den Landtag (weiterhin) bei wichtigen Entscheidungen außen vor lassen (vgl. Franceschini 2021b).

Am 15. Februar 2021 fand die außerordentliche Sitzung statt. Vor den Toren des „leeren“, von der Polizei geschützten Landtags (die Sitzung wurde online einberufen) demonstrierten etwa 250 Menschen gegen den Lockdown, im Beisein vom ehemaligen Landtagsabgeordneten Andreas Pöder, der schon am 7. Februar zu einer Kundgebung am Magnago-Platz aufgerufen hatte (vgl. Gasser 2021). Im Landtag übte die Opposition Kritik an der Coronapolitik der Landesregierung und forderte eine Einbindung des Landtags vor wichtigen Entscheidungen.

Der Grundtenor der Debatte war: Die Bevölkerung erwarte sich Maßnahmen, die klar und demokratisch legitimiert seien, der SVP-Sonderweg mit Ankündigungspolitik und Schönwetterparolen sei gescheitert, die Bevölkerung habe kein Vertrauen mehr in die Politik (weder in die Landesregierung noch in den Landtag), die Datenlage und Datenverarbeitung zur Coronainfektionslage und im Sanitätswesen sei undurchsichtig.

Der parteiübergreifende Antrag zur regelmäßigen und vorzeitigen Einbindung des Landtags wurde schlussendlich einstimmig angenommen (Südtiroler Landtag 2021).

5. Fazit

Ein Jahr nach der ersten coronabedingten Verordnung am 23. Februar 2020 zählt Südtirol über 1.000 Todesfälle, die in Zusammenhang mit Corona gebracht werden. Eine traurige Bilanz. Ebenso sind ein Jahr nach dem staatsweiten Lockdown im Frühjahr 2020 Südtirol und andere Gebiete Italiens Ende Februar 2021 erneut im Lockdown, wenn auch in leicht milderer Form.

Anfang 2020 war Italiens Pandemiemanagement zunächst durch eine nahezu unumstrittene Zentralisierung gekennzeichnet. Dies änderte sich mit dem späten Frühling bzw. Sommer 2020. Regionalpräsidentinnen und Regionalpräsidenten sowie die Landeshauptleute der Autonomen Provinzen rückten in der zentral gesteuerten, aber territorial differenzierten Coronapolitik immer mehr in den Vordergrund. Dabei konnte die Ständige Konferenz nur bedingt als Plattform des Austauschs und zur Abstimmung von Coronapolitiken hinzugezogen werden.

Die Konflikte zwischen den Regionen, Autonomen Provinzen und der Zentralregierung zu Pandemiemanagementfragen nahmen stetig zu. Auch wirkte die im Herbst 2020 eingeführte Corona-Ampel vermehrt als Brennglas politischer Bruchlinien in den Regionen, zwischen den Regionen und zwischen den Regionen/Autonomen Provinzen und der Zentralregierung.

Einige Regionen versuchten mittels Verordnungen – das Aostatal mit einem Regionalgesetz – Sonderwege zu gehen, doch wurden jene von der Zentralregierung angefochten und binnen kürzester Zeit außer Kraft gesetzt. Südtirol stütze seinen Sonderweg auf das Landesgesetz 4/2020, das bisher nicht angefochten worden ist. Die Flut an Coronaverordnungen, die sich unter anderem auf das Landesgesetz 4/2020 stützten, regelten verschiedene Arten des Südtiroler Sonderwegs, die dieser Beitrag summarisch dargestellt und hinterfragt hat.

Südtirols Sonderweg passte sich im ersten Pandemiejahr flexibel den lokalen Umständen an und äußerte sich einmal in strikteren, ein andermal in lockereren Regeln im Vergleich zu den Vorgaben, die die Corona-Ampel für Südtirol vorgesehen hatte. Zum Erfolg führte Südtirols Sonderweg aus epidemiologischer Sicht nicht. Er wirkte vielmehr als Brennglas für schon bestehende politische und gesellschaftliche Bruchlinien und geriet immer mehr in die Kritik. Anfang 2021 scheinen sowohl der politische als auch der gesellschaftliche Konsens zum Sonderweg nicht mehr gegeben. Was genau falsch gelaufen ist bzw. wo man auf dem Sonderweg gegebenenfalls falsch abgebogen ist, das wird die Auswertung künftiger Daten zeigen.

Dieser Beitrag hat Bilanz gezogen zum Südtiroler Sonderweg im ersten Pandemiejahr und diesen in das Pandemiemanagement Italiens eingebettet. Der Fokus wurde auf parteipolitische Positionen einerseits und Konflikte mit Rom andererseits gerichtet.

Gesamtstaatlich ist Südtirols Sonderweg Anfang 2021 durch die Regierungs­krise und die Vereidigung der 67. Regierung unter Mario Draghi neuen Dynamiken ausgesetzt, die Potential bergen für Konflikte zwischen Rom und Bozen. So hat die Regierung am 22. Februar 2021 beschlossen, das Landesstabilitätsgesetz sowie das Gesetz zum Haushaltsvoranschlag 2021 – 2023 vor dem Verfassungsgericht anzufechten. Der Grund für die Anfechtung ist die fehlende finanzielle Deckung der Ausgaben, die gegen Artikel 81 der italienischen Verfassung (eingeführt als Schuldenbremse durch Verfassungsgesetz 1/2012) verstoßt. Gemäß Artikel 81 (3) müssen sämtliche Gesetze, die mit neuen oder zusätzlichen Ausgaben verbunden sind, die dafür erforderlichen Geldmittel vorsehen. Die Landesregierung rechnet damit, dass die Ausgaben mittels der Stundung der Beträge, die die Autonome Provinz Bozen jährlich nach Rom überweist, gedeckt werden. Politische Gespräche hierzu laufen mit der neuen Regionenministerin, der Forza Italia-Politikerin Maria Stella Gelmini (vgl. Kofler 2021).

Inwiefern die neue Regierung unter Mario Draghi die bisher alles andere als effiziente Balance zwischen zentralen, bi- und multilateral verhandelten und koordinierten sowie individuellen, dezentral getroffenen Entscheidungen im Pandemiemanagement neu austarieren kann und welche Rolle Südtirol dabei zukommt, wird sich zeigen. Sowohl gesamtstaatlich als auch südtirolspezifisch gilt der Leitsatz, der wie eine Plattitüde klingen mag, aber keine ist: Nach der Krise ist vor der Krise – politisch und sozial.

Anmerkungen

* Im Rahmen eines gemeinsamen Gesamtkonzepts verfasste Elisabeth Alber die Abschnitte 1, 2, 3 und 5. Abschnitt 4 wurde gemeinsam verfasst.

1 Im italienischen Rechtssystem kann ein Notstand laut Zivilschutzgesetz (Artikel 24 des gesetzesvertretenden Dekrets/decreto legislativo 1/2018) vom Ministerrat auf Vorschlag seines Präsidenten im Einvernehmen mit den betroffenen Gebietskörperschaften für maximal zwölf Monate ausgerufen werden (mit der Möglichkeit einer Verlängerung für weitere zwölf Monate).

2 Die Liste der 21 Indikatoren zur Risikoüberwachung beinhaltet diverse Parameter, die zur Erstellung der Risikomatrix benutzt werden, welche eine Kombination aus reellen und wahrscheinlichen Auswirkungen der Coronainfektionen auf die jeweilige Region oder Autonome Provinz und ihre Leistungsfähigkeit darstellt. Jedoch stehen die für die Berechnungen hinzugezogenen Daten der Öffentlichkeit größtenteils nur in aggregierter Form zur Verfügung. Dies macht es unmöglich, die Berechnung der Risikomatrix nachzuvollziehen (quotidianosanità.it 2020a).

3 Sentenza n. 37/2021 del 24.02.2021 depositata il 12.03.2021. Siehe www.cortecostituzionale.it/
actionSchedaPronuncia.do (12.03.2021).

4 Jole Santelli, ehemalige Regionalpräsidentin von Kalabrien (am 15. Oktober 2020 ihrem Krebsleiden erlegen) erlaubte am 29. April 2020 völlig unerwartet mittels einer Verordnung die Öffnung von Bars und Restaurants unter bestimmten Sicherheitsauflagen. Das Verwaltungsgericht Catanzaro hat die Verordnung der Region Kalabrien zur Wiedereröffnung der Gastronomie am 9. Mai für nicht rechtens erklärt.

5 Die Berechnung der Sieben-Tage-Inzidenz ergibt sich aus: Zahl der Neuinfektionen (Antigen und PCR) innerhalb der vergangenen sieben Tage, geteilt durch die Zahl der Personen, die in Südtirol meldeamtlich erfasst sind, multipliziert mit 100.000 (Südtiroler Landesverwaltung 2021).

6 Laut Geschäftsordnung muss der Landtagspräsident nach Erhalt eines solchen Antrags innerhalb von 48 Stunden zu einer solchen Sitzung einladen, die wiederum innerhalb 14 Tagen stattfinden muss.

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