1. Einleitung1

Im Frühling 2020 hat sich das Leben in den Grenzregionen schlagartig verändert, nicht nur am Brenner, sondern in ganz Europa. Viele innereuropäische Grenzen wurden ohne Absprache mit den Nachbarstaaten oder mit den betroffenen Grenzregionen geschlossen. Dabei hat Europa eine hohe Dichte an Staatsgrenzen. Flächenmäßig ist Europa nach Australien der kleinste Kontinent, umfasst aber fast so viele Staaten wie die größten Kontinente Asien und Afrika. Die meisten der heutigen europäischen Staatsgrenzen wurden in den letzten 100 Jahren gezogen und markieren europäische Grenzgebiete als Orte historischer Veränderungen. Besonders im Rahmen der europäischen Integration wurden die Grenzregionen zu Übergängen zwischen den Staaten. Viele Grenzregionen sind mittlerweile sehr stark mit Nachbarregionen in anderen Staaten verflochten. Abgesehen von den vielen historischen Verbindungen, die es in Grenzregionen gibt, ist das tägliche Überqueren von Grenzen aus familiären oder beruflichen Gründen zur Normalität für viele Bürger/-innen geworden.

Die Grenzschließungen im Zuge der Covid-19-Pandemie im Frühjahr 2020 bedeuteten einen massiven Bruch für diese grenzüberschreitende Normalität. Während die Bewegungsfreiheit generell stark eingeschränkt wurde, standen die Grenzregionen vor besonderen Herausforderungen, da sie sich an der Schnittstelle zwischen verschiedenen Regelungen und Maßnahmen befanden. Die Regelungen zur Bekämpfung der Pandemie – darunter auch die Grenzschließungen – wurden von den einzelnen Staaten im Alleingang erlassen. Öffentliche Sicherheit und Gesundheit wurden staatlich gedacht und Strategien zum Umgang mit der Pandemie staatlich geplant. Bürger/-innen, die auf beiden Seiten einer Grenze leben und arbeiten, aber auch Grenzregionen selbst, die gemeinsame, grenzüberschreitende Institutionen zur Zusammenarbeit errichtet haben, mussten sich innerhalb dieser einseitig getroffenen und unterschiedlichen Regelungen zurechtfinden. Die belgische Regierung etwa hat die Staatsgrenzen am 16. März 2020 mit sehr strengen Auflagen geschlossen, während auf deutscher und niederländischer Seite die Restriktionen weniger streng waren.

Von Seiten der Staaten gab es teilweise scharfe Kritik an den Grenzschließungen. So bezeichnete Ministerpräsident Guiseppe Conte Österreichs geschlossene Grenzen zu Italien im Juni 2020 als nicht gerechtfertigt (Stol.it 2020). Gleichzeitig haben sich die Staaten aber auch nicht darum bemüht, ihre Maßnahmen zu koordinieren oder sich bei der Wiedereröffnung der Grenzen miteinander abzusprechen.

Grenzregionen befinden sich in Krisensituationen in einem heiklen Spannungsfeld zwischen verschiedenen Akteuren. Einerseits sind sie eingebunden in den staatlichen Kontext, der in Krisenzeiten mehr auf Grenz-Restriktionen setzt als auf Grenzüberschreitung (Evrard et al. 2020; Klatt 2020). Andererseits basiert ein maßgeblicher Teil ihrer wirtschaftlichen, sozialen und politischen Wertschöpfung auf der Grundlage von offenen Grenzen und der grenzüberschreitenden Zusammen­arbeit mit Nachbarregionen. Insofern ist es interessant zu untersuchen, wie sich Akteure in Grenzregionen angesichts von Grenz-Restriktionen mobilisieren. Ein jüngstes Beispiel, wo dies schon ansatzweise erforscht wurde, waren die Grenzrestriktionen angesichts der Migrationsbewegungen im Jahre 2015. Eine Untersuchung von Europaregionen im deutsch-österreichischen Grenzraum zeigte hier eine Art Passivität, ein Hinnehmen der Restriktionen und das Vermeiden des Themas von Seiten der Europaregionen (Svensson 2020). Auch in der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino waren die politischen Diskurse über den Umgang mit Migration und die Restriktionen an den Grenzen sehr stark vom jeweiligen staatlichen Kontext geprägt. Gleichzeitig zeigte die Untersuchung dieses Fallbeispiels, dass grenzüberschreitende Regionen das Potenzial haben, auch in umstrittenen Politikfeldern zwischen zwei politischen Räumen zu vermitteln (Engl/Wisthaler 2020).

Die Grenzschließungen im Zuge der Covid-19-Pandemie haben die Grenzregionen ungleich härter getroffen als die Restriktionen im Jahre 2015. Insofern kann ­davon ausgegangen werden, dass Grenzregionen diese Entwicklung nicht passiv hinnehmen, sondern sich mobilisieren, um ihre Anliegen zu vertreten und ihre grenzüberschreitende Zusammenarbeit und die Mobilität im Grenzraum fortzuführen. Dabei, so lautet die hier vertretene These, stehen nicht nur die von der Pandemie akut betroffenen Bereiche Gesundheit und Grenzschließungen im Vordergrund, sondern der Aktionismus betrifft auch andere für Grenzregionen relevante Themenfelder. Außerdem kann man davon ausgehen, dass institutionalisierte Formen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, wie Europaregionen und Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), aufgrund ihrer bereits bestehenden Basis der Zusammenarbeit besonders hervortreten und neben Gesundheitsaspekten weitere Themenfelder einbringen.

Die empirische Grundlage zur Überprüfung der Thesen liefert eine Datensammlung des Europäischen Ausschusses der Regionen (AdR). Der AdR hat in Zu­sam­men­­arbeit mit der Europäischen Kommission (GD REGIO) und den führenden Verbänden, die im Bereich der grenzübergreifenden Zusammenarbeit in Europa tätig sind – Mission Operationelle Transfrontalière (MOT), Arbeitsgemeinschaft Euro­päischer Grenzregionen (AGEG) und Zentraleuropäischer Dienst für grenzübergreifende Initiativen (CESCI) – Beispiele für grenzüberschreitende Aktivitäten im Zuge der Covid-19-Pandemie gesammelt und veröffentlicht. Nachdem im nächsten Teil die Funktion politischer Grenzen und die Rolle von Regionen im heutigen ­Europa dargelegt wird, um den durch die Covid-19-Pandemie verursachten Bruch in den Grenzräumen kontextuell einzubetten, folgt in Abschnitt 3 die empirische Auswertung der vom AdR gesammelten Initiativen. Abschnitt 4 schließt mit einem Ausblick auf künftige politische Entwicklungen in Europa, vor allem in Hinblick auf das Mehrebenensystem EU-Staat-Region.

2. Grenzräume im Wandel: die EU-Integration und die veränderte Funktion von politischen Grenzen und Grenzregionen

In den letzten 40 Jahren hat sich die Funktion politischer Grenzen und die Rolle von Regionen verändert. Die Europäische Union war ein wichtiger Katalysator für diese Veränderungen. Während politische Grenzen klassischerweise staatliche Souverä­nität markieren und die Sphäre von Staatsmacht und Staatsrecht festlegen (Kaplan 2000), hat die EU die Staatsgrenzen fließend und durchlässig gemacht, indem sie Souveränität bündelt und die trennende Funktion politischer Grenzen in Frage stellt (Brunet-Jailly 2005). Gleichzeitig haben transnationale Regime wie die EU die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik erodiert und Regionen als Akteure in internationalen Beziehungen gestärkt (Keating 1999). Beide Prozesse der Entgrenzung – das heißt durchlässige politische Grenzen und externe Beziehungen von Regionen – sind für Grenzregionen entscheidend, weil sie neue Handlungsmöglichkeiten schaffen.

Grenzgebiete sind besondere Gebiete. Zum einen aufgrund ihrer Randlage, wenn man ihre Position innerhalb eines Staates betrachtet, und zum anderen aufgrund ihres Status als Transitgebiet wegen ihrer Nähe zu anderen Staaten. Die Grenze und das, was sie repräsentiert, ist im täglichen Leben stark präsent, während die Bindungen an das staatliche Zentrum schwächer sein können als in anderen Regionen (Kaplan 2000). Darüber hinaus befindet sich die Identität in Grenzregionen meist am Schnittpunkt mehrerer nationaler, staatlicher und lokaler Identitäten (Kaplan 2000). Diese periphere Identität und spezifische kulturelle Identität machen die Grenz­gebiete zu besonderen Akteuren in externen, grenzüberschreitenden Beziehungen.

Grenzüberschreitende Zusammenarbeit ermöglicht den Grenzregionen, ihre geographische Position am Rande der jeweiligen Staaten zu nutzen. Sie können diese Position in Ressourcen umwandeln und politische Strategien entwickeln, um die Zusammenarbeit mit benachbarten Grenzregionen zu fördern und die grenzüberschreitende Mobilität von Menschen, Waren, Dienstleistungen und Kapital zu fördern. Gleichzeitig kann grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Instrument zur För­derung der regionalen Identität und Autonomie dienen (Lecours 2008), wie z. B. in Katalonien und Südtirol. Katalonien und das Baskenland waren seit jeher die ­aktivsten Gebiete in Spanien, was externe Beziehungen betrifft, ebenso wie Südtirol in Italien (Segura 2017; Engl/Zwilling 2008).

Allerdings schränkten die Staaten die Möglichkeiten der externen Beziehungen von Regionen und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit oft massiv ein, vor allem, wenn die Grenzen historisch belastet waren. Dies geschah zum Beispiel im dänisch-deutschen und im österreichisch-italienischen Grenzgebiet, wo staatliche Behörden die Institutionalisierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit als Euroregion lange ablehnten (Markusse 2004; Engl/Zwilling 2008; Klatt 2017). Auch der spanische und der französische Staat hinderten ihre substaatlichen Behörden daran, sich in grenzüberschreitenden Beziehungen zu engagieren (Letamendia 1997) und begannen beispielsweise ein Gerichtsverfahren gegen die baskische Regierung bezüglich ihrer Kompetenzen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (Bourne 2003; McCall/Itçaina 2017). Staatliche Behörden betrachteten die substaatliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit Misstrauen und sogar Feindseligkeit (Letamendia 1997).

Zu maßgeblichen Veränderungen bei der grenzüberschreitenden Zusammen­arbeit von Regionen führte schließlich die europäische Integration, vor allem seit Anfang der 1990er Jahre. Die EU und der Europarat begannen, die regionale grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu fördern; die EU vor allem, um den europäischen Binnenmarkt zu vollenden, das Wirtschaftswachstum zu steigern und regionale Ungleichheiten zu verringern. Aufgrund dieser supranationalen Unterstützung hat sich die substaatliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit in den letzten 30 Jahren von einem Randthema der europäischen Integration zu einem wichtigen Bestandteil und Ziel der EU-Kohäsionspolitik entwickelt. Auch die Instrumente, die die EU zur Förderung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zur Verfügung stellt, wurden allmählich erweitert und verstärkt (Harguindéguy/Hayward 2012; Engl 2014; Evrard/Engl 2018). Zunächst stellte die EU seit 1990 finanzielle Mittel im Rahmen des Interreg-Programms für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zur Ver­fügung. Diese finanzielle Unterstützung wurde 2006 durch ein rechtlich-institu­tionelles Instrument ergänzt, indem der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) als europäische Rechtsform zur Institutionalisierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit geschaffen wurde (Engl 2014). Derzeit werden Pläne diskutiert, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit weiter rechtlich zu unterstützen, etwa durch den Europäischen grenzüberschreitenden Mechanismus als Instrument zur Überwindung rechtlicher Hindernisse bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit. Dieser Mechanismus wird noch zwischen der Kommission, dem Europäischen Parlament und dem Rat verhandelt (Engl/Evrard 2020).

Insgesamt hat die EU die Grenzregionen und ihre Handlungsmöglichkeiten über ihre Grenzen hinweg erheblich gestärkt. Sie hat substaatliche Diplomatie und Koopera­tion normalisiert (Cornago 2010) und einen kooperativen Rahmen für diese Entgrenzungsprozesse geschaffen, der einen fruchtbaren Boden für territoriale Koopera­tion und institutionelle Innovation bietet (De Sousa 2013; Engl 2016; ­Medeiros 2020; Ulrich 2020). Die europäische Integration gilt als Erfolgsgeschichte für Grenzgebiete. Die EU-Regionalpolitik und das Schengen-System schufen transnational verflochtene Regionen: Man lebt und arbeitet gemeinsam über die Grenzen hinweg. Es ist Normalität, sich in einem Grenzraum frei zu bewegen, hier oder drüben einzukaufen. Und es gibt auch viel Geld: Unternehmen, Vereine oder Institu­tionen erhalten EU-Mittel für grenzüberschreitende Projekte. Auch auf politischer Ebene wird eng zusammengearbeitet, zum Beispiel im Rahmen von Europare­gionen. Die Aktivitäten von Grenzregionen finden nun dort statt, wo Grenzen sie eigent­lich aufhalten würden. EU-geförderte grenzüberschreitende Zusammen­arbeit führt zu regionalem Empowerment und zur Institutionalisierung von grenzüberschreitenden Kooperationsstrukturen, etwa in Form von EVTZ und Europa­regionen.

Entscheidend für die Aufweichung der Rolle politischer Grenzen ist die Funktion von Grenzen als Orte der Kooperation. Demgegenüber sind grenzüberschreitende Aktivitäten und Netzwerke sehr anfällig, wenn sich die zugrundeliegende Funktion einer Grenze ändert. Während in der Literatur thematisiert wurde, dass auch physisch offene Grenzen nach wie vor eine trennende Funktion haben (McCall 2013; Balogh/Pete 2018; Liebich 2019), erleben wir derzeit markante Brüche in der Funktion von Grenzen als Orte der Kooperation. In den letzten Jahren haben politische Rhetorik und politische Maßnahmen zugenommen, die die abschottende Rolle von Grenzen und ihre Funktion als Sicherheitsbarrieren betonen. Konkrete Maßnahmen zur Wiederherstellung von Grenzen als Sicherheitsmittel und als physische Barrieren wurden in der sogenannten Migrationskrise nach 2015 und noch drastischer während der Covid-19-Pandemie im Frühjahr 2020 umgesetzt (Bellamy et al. 2017; Evrard et al. 2020; Klatt 2020; Engl/Wisthaler 2020; Bieber/Bieber 2021). Das Zusammenwachsen in den Grenzregionen ist daher immer wieder mit Krisen konfrontiert.

Durch die Covid-19-Pandemie befanden sich auch Grenzregionen im Lockdown. Die Bewegung innerhalb eines Grenzraums ist äußerst eingeschränkt, im Frühjahr 2020 war sie teilweise auch vollkommen eingestellt. Grenzgänger/-innen und Angehörige von Minderheiten, die in mehreren Kulturen beheimatet sind und ihren Alltag auf beiden Seiten einer Staatsgrenze gestalten, sind davon besonders betroffen. Öffentliche Sicherheit und Gesundheit werden staatlich gedacht und Strategien zum Umgang mit der Pandemie staatlich geplant. Dieser staatliche Unilateralismus widerspricht dem lokalen und regionalen grenzüberschreitenden Multilateralismus, den lokale und regionale Gebietskörperschaften an Europas Innengrenzen aufgebaut haben.

So zeigen etwa Studien, dass die meisten EVTZ über Ressourcen und Instrumente für kollektives Handeln verfügen, die sie selbst verwalten. Über 70 Prozent der 2018 bestehenden EVTZ verfügen über ein stabiles kollektives Finanzarrangement, das durch die Finanzierung der Mitglieder bereitgestellt wird, und fast 80 Prozent der EVTZ haben eigenes Personal (Evrard/Engl 2018). Diese Kollektivierung von Ressourcen auf grenzüberschreitender Ebene bietet Möglichkeiten, zwischen komplexen Ansprüchen auf die Kontrolle über ein Territorium zu vermitteln und neue Mittel für den Ausdruck von Identitäten und Zugehörigkeiten bereitzustellen. Eine weitere Studie zeigt, dass etwa ein Viertel der bestehenden grenzüberschreitenden EVTZ als „strategische Mehrebenen-Partnerschaften“ eingestuft werden können, mit ausgeprägten institutionellen und administrativen Kapazitäten und gezielten Inter­ventionsstrategien für die territoriale Entwicklung und den Abbau von grenzüberschreitenden Barrieren. Rund die Hälfte der bestehenden grenzüberschreitenden EVTZ werden als „intermediäre Mehrebenen-Partnerschaften“ eingeordnet. Diese verfügen ebenfalls über institutionelle Kapazitäten und gemeinsame Projekte, haben aber keine gezielte gemeinsame Entwicklungsstrategie für den Grenzraum, vor allem im Hinblick auf den Abbau von Grenzhindernissen. Ein weiteres Viertel der EVTZ werden als „rudimentäre Mehrebenen-Partnerschaften“ klassifiziert. Diese haben keine klare und ausgeprägte Strategie zum Abbau von Grenzhindernissen, wenige grenzüberschreitende Projekte und schwach ausgeprägte institutionelle Arrangements (Medeiros 2020). Obschon die große Mehrheit sich also im Mittelfeld befindet, was Kapazitäten und Strategien der gezielten Zusammenarbeit betrifft, so gibt es dennoch bei den meisten dieser grenzüberschreitenden Strukturen zumindest eine solide Grundlage der Kooperation, die auch in Krisenzeiten mobilisiert werden kann.

Angesichts der Grenzschließungen in der Covid-19-Pandemie haben sich eine Vielzahl von Akteuren in Grenzregionen mobilisiert und spezielle grenzüberschreitende Initiativen gesetzt. Der folgende empirische Teil gibt Aufschluss über Akteure und Politikfelder im Kontext dieses grenzüberschreitenden Aktionismus.

3. Aktionismus in Grenzräumen während der Grenzschließungen im Zuge der Covid-19-Pandemie

Die Grundlage für den empirischen Teil bildet die Sammlung von Beispielen für grenzüberschreitende Initiativen während der Grenzschließungen im Frühjahr 2020, die der Ausschuss der Regionen gesammelt und veröffentlicht hat. Dabei wird aufgeschlüsselt, welche Themenfelder abgedeckt wurden und welche Akteure sich mobilisierten.

Die Aufschlüsselung der Themenfelder zeigt, dass die Bereiche Gesundheit und Hygiene am häufigsten Gegenstand von grenzüberschreitenden Aktionen waren. Gleichzeitigt zeigt Abbildung 1, dass auch die Bereiche Kommunikation und Information eine fast ebenso wichtige Rolle gespielt haben. Mit etwas Abstand folgen die Themen Grenzpendler/-innen sowie Wirtschaft und Regionalentwicklung. Tabelle 1 listet einige exemplarische Beispiele für Maßnahmen in den Themenbereichen Gesundheit und Kommunikation/Information auf.

Bei den Akteuren treten besonders Europaregionen und EVTZ hervor. Sie waren mit 33 Beispielen am häufigsten Träger/-innen dieser Initiativen (25 davon sind als EVTZ organisiert, die anderen acht sind Europaregionen, die über eine andere Rechts­form organisiert sind; siehe Abb. 2). Es sei aber auf den Vorbehalt verwiesen, dass die Daten eine gewisse Einseitigkeit vermitteln, da EVTZ und Europaregionen mit den Trägern der Datensammlung, allen voran mit den führenden Verbänden im Bereich der grenzübergreifenden Zusammenarbeit, sehr gut vernetzt sind und daher womöglich vermehrt dem Aufruf gefolgt sind, Beispiele für grenzüberschreitende Initiativen einzubringen. Allerdings zeigt die Auswertung auch, dass 16 Initiativen von Körperschaften und Behörden umgesetzt wurden, die keine explizite grenzüberschreitende institutionelle Partnerschaft aufweisen. Sie stehen damit nahezu gleichauf wie grenzüberschreitende Partnerschaften im Rahmen von EU-Programmen, wie zum Beispiel Interreg, die mit den Trägern dieser Datensammlung ebenfalls sehr vernetzt sein dürften. An letzter Stelle bei den Akteuren befinden sich Einzelpersonen, was darauf hindeutet, dass ein Großteil der Aktionen über institu­tionelle Kanäle erfolgt.

Um zu untersuchen, ob Europaregionen und EVTZ ihre Rolle als Vermittler zwischen verschiedenen Systemen und – im konkreten Fall der Covid-19-Pandemie – zwischen unterschiedlichen Maßnahmen und Restriktionen zur Pandemiebekämpfung wahrnehmen, wurde das Themenfeld Kommunikation und Information gesondert betrachtet und nach Akteuren aufgeschlüsselt (siehe Abbildung 3).

Hier bestätigt sich, dass Europaregionen und EVTZ besonders hervortreten und das Thema Kommunikation und Information bedienen. Ein Vergleich dieser EVTZ in ihrer Einstufung als rudimentäre, intermediäre und strategische Partnerschaften2 zeigt außerdem, dass nahezu alle diese EVTZ strategische Partnerschaften laut Klassifizierung von Medeiros (2020) aufweisen. Somit bestätigt sich, dass ausgeprägte institutionelle und administrative Kapazitäten sowie gezielte Entwicklungsvisionen einer grenzüberschreitenden Partnerschaft eine entscheidende Grundlage sein können, die auch in Krisenzeiten für gezielte Vermittlungs- und Informationsfunktionen mobilisiert werden können.3

Zum Vergleich zeigt Abbildung 4 die Aufschlüsselung der Akteure im Themenbereich Gesundheit und Hygiene. Hier zeigt sich ein recht ausgewogenes Bild zwischen Europaregionen und EVTZ, Partnerschaften im Rahmen von EU-Programmen und Körperschaften ohne explizite institutionelle Partnerschaft. Partnerschaften im Rahmen von EU-Programmen weisen sogar einen leichten Vorsprung auf.

Die getroffenen Maßnahmen im Bereich der Kommunikation und Information betreffen sowohl die Kommunikation zwischen den Behörden im Grenzgebiet als auch die Kommunikation zu den Bürger/-innen im Grenzraum. Zur Erleichterung der Kommunikation zwischen den Behörden wurden spezielle Gremien eingerichtet, so genannte Task Forces und Koordinierungsstellen, die den Informationsaustausch zwischen den Behörden in den unterschiedlichen Staaten systematisch kanalisieren und strukturieren sollen. Außerdem wurden spezielle Informationsdienste für die Bürger/-innen eingerichtet, um sie über aktuelle Regelungen und Maßnahmen sowie notwendige Dokumente zu informieren.

Im Zuge der „European Week of Regions and Cities“ im Oktober 2020, eine jährliche Veranstaltung, wo Vertreterinnen und Vertreter aus den Städten und Re­gio­nen Europas gemeinsam mit Vertretungen der EU-Institutionen über die Rolle von Städten und Regionen reflektieren, wurde unter anderem über die Auswirkungen der Corona-Pandemie für Grenzregionen Bilanz gezogen.4 Vertreter/-innen aus den Grenzregionen unterstrichen dabei die politische Bedeutung von gemeinsamen grenz­übergreifenden Gre­mien, wie die Task Forces. Zwar konnten diese Gremien nicht das grundlegende Problem der Grenzschließungen und der unterschiedlichen Restriktionen und Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung lösen, aber sie konnten erfolgreich zwischen den Systemen vermitteln. Als Beispiel wurde die Task Force im Grenzraum Deutschland, Niederlande und Belgien genannt, die sowohl für die lokale politische Ebene als auch für die Bürger/-innen im Grenzraum wichtige Informationen über die Lage in den verschiedenen Grenzregionen lieferte.

Auch die Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino setzte im Zuge der Pandemie-bedingten Grenzschließungen gezielte Maßnahmen. Diese Maßnahmen fallen in die Bereiche Gesundheit, Kommunikation/Information und Grenzpendler/-innen und decken sich somit mit jenen Themenbereichen, die für die anderen europäischen Grenzräume aufgeschlüsselt wurden (Abbildung 3).

Bereits am 25. Februar 2020 traf sich der Euregio-Vorstand zu einer Sondersitzung, um angesichts der zunehmenden Infektionen das weitere Vorgehen und eventuelle Maßnahmen abzustimmen. Bei dieser Sitzung beschloss der Vorstand, eine Euregio-Koordinierungsstelle einzurichten, an der die Zivilschutz- und Gesundheitsdirektoren der drei Euregio-Länder teilnehmen. Am 3. März 2020 gab es das erste Treffen, mindestens zwei Videokonferenzen pro Woche sollten für den regelmäßigen Austausch folgen. Besprochen wurde bei diesem ersten Treffen laut Me­dien­berichten der Umgang mit Personen, die sich grenzübergreifend bewegen, sowie grenzüberschreitende Veranstaltungen (Die Neue Südtiroler Tageszeitung 2020a). Auf der Website der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino ist die Einrichtung dieser Koordinierungsstelle unter den Marksteinen der Europaregion vermerkt, über das erste Treffen wird in der Rubrik „Aktuelles“ informiert. Weitere Treffen, Themen oder Ergebnisse dieser Koordinierungsstelle werden aber nicht angeführt, weder auf der Homepage der Europaregion noch haben regionale Medien darüber berichtet. Die drei Euregio-Landeshauptleute Günther Platter (Tirol), Arno Kompatscher (Südtirol) und Maurizio Fugatti (Trentino) trafen sich weiterhin regelmäßig in Videokonferenzen, um sich über aktuelle Entwicklungen auszutauschen und die politische Zusammenarbeit zu bekräftigen (Südtiroler Landesverwaltung 2020).

Das Thema Gesundheit spielte bei der Zusammenarbeit eine zentrale Rolle. So wurden Intensivpatienten aus Südtirol in den Krankenhäusern von Innsbruck und Lienz aufgenommen, um Südtriols Krankenhäuser zu entlasten. Im Gegenzug stellte Südtirol Schutzmasken und Schutzanzüge für Tirol zur Verfügung (Südtirol News 2020a). Ebenso wichtig waren die wechselseitige Kommunikation und Information. Auf der Homepage der Europaregion wurde regelmäßig über aktuelle Corona-­Zahlen und Regelungen in der Europaregion berichtet. Allerdings gab es hier keine integrierte Information über alle drei Landesteile in beiden Sprachen, sondern die Informationen wurden sprachlich und somit auch geographisch getrennt vermittelt. Über Zahlen und Regelungen aus Tirol wurde ausschließlich in der deutschsprachigen Version der Rubrik „Aktuelles“ berichtet, während die Zahlen und Regelungen aus dem Trentino nur in der italienischsprachigen Version dieser Rubrik aufscheinen. Nur die Zahlen und Informationen zu Südtirol scheinen in beiden Sprachen auf.

Eine Bruchlinie zeigt sich auch in der Präsenz der Europaregion in den regionalen Tageszeitungen. Eine Auswertung der Berichterstattung über die Europaregion im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie in den Tageszeitungen Adige, Alto Adige, Dolomiten und Tiroler Tageszeitung von Februar 2020 bis Juni 2020 zeigt, dass die Europaregion in der Berichterstattung der deutschsprachigen Medien zum Thema Covid-19 deutlich präsenter ist (Abbildung 5). Dieses Ergebnis lässt vermuten, dass die Bruchlinie in der Präsenz demnach mehr die sozial-kulturelle Grenze zwischen den Sprach- und Kulturräumen betrifft als die politisch-administrativen Grenzen am Brenner und zwischen Südtirol und dem Trentino.

Schließlich war noch das Thema Grenzpendler/-innen ein wichtiges Thema. Am 10. März 2020 verhängte Österreich eine Einreisesperre für Reisende aus Italien. Personen, die aus Italien nach Österreich einreisen wollten, mussten im Besitz eines ärztlichen, höchstens vier Tage alten Zeugnisses zum Nachweis eines negativen Corona­virus-Tests sein (Südtirol News 2020b). Dies brachte massive Einschnitte für Grenzpendler/-innen und den kleinen Grenzverkehr und die Euregio-Vertreter rea­gierten unmittelbar mit gemeinsamen Forderungen nach vereinfachten Bedingungen. So setzte sich Südtirols Landeshauptmann Arno Kompatscher umgehend dafür ein, für berufliche Grenzpendler/-innen vereinfachte Kontrollen einzuführen und eigene Vorfahrtsspuren für den Waren- und Güterverkehr einzurichten (Die Neue Südtiroler Tageszeitung 2020b). Über die sozialen Medien informierte die Europaregion über notwenige mitzuführende Unterlagen (Europaregion Tirol Südtirol Trentino 2020). Außerdem wurde durch bilaterale Verhandlungen zwischen Südtirol und Öster­reich für Studierende aus Südtirol die Möglichkeit geschaffen, ebenso wie für Berufspendler/-innen nach Österreich einzureisen (Kurier 2020).

Im Zuge der Verbesserung der Infektionszahlen gegen Sommer 2020 setzten sich die Euregio-Landeshauptleute für eine Öffnung der Brennergrenze ein. In einer gemein­samen Videokonferenz am 27. Mai 2020 haben die Landeshauptleute beschlossen, einen Appell an die jeweiligen Regierungen zu richten, um so schnell wie möglich für eine abgestimmte Grenzöffnung zu sorgen (Südtirol News 2020c). Die Grenzöffnung zu Italien kam schließlich, etwas später als von den Euregio Landeshauptleuten gefordert, am 16. Juni 2020 mit einer Grenzöffnung Österreichs für insgesamt 31 europäische Länder. Für die norditalienische Region Lombardei galt weiterhin eine partielle Reisewarnung, Schweden, Großbritannien und Portugal waren von der Rücknahme der Reisebeschränkungen ebenfalls noch ausgenommen (Süd­tirol News 2020d). Der Tiroler Landeshauptmann Günther Platter sah somit eine zentrale Forderung der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino erfüllt.

In den Tageszeitungen Adige, Alto Adige, Dolomiten und Tiroler Tageszeitung stand bei der Berichterstattung über die Europaregion im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie das Thema Grenzschließungen stark im Vordergrund. Über andere Aspekte der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zur Pandemiebekämpfung wurde zwischen Februar 2020 und Juni 2020 wenig berichtet. Im Zuge der Verhandlungen über die Grenzöffnungen wird in den Medien die Vermittlungsfunktion der Europaregion häufig thematisiert, zum einen weil es im Gebiet viele soziale und wirtschaftliche Interaktionen gibt, die eine Grenzöffnung erfordern und zum anderen, weil die politischen Vertreter der Europaregion sich auf Staatsebene für eine Grenzöffnung einsetzen. Interessant ist, dass das diese Lobbying-Funktion der Europaregion im Adige nahezu gleich oft thematisiert wurde wie in den Dolomiten und der TT. Somit wurde diese mögliche Funktion der Europaregion in allen drei Landesteilen gleichsam medial widergespiegelt.

Inwieweit die Forderungen der drei Euregio-Landeshauptleute tatsächlich für diese Grenzöffnung wirksam waren, lässt sich so nicht nachzeichnen. Sicher ist aber, dass die Landeshauptleute durch gemeinsames öffentliches Auftreten ihren Forderungen mehr politischen Nachdruck verleihen konnten als im Alleingang.

4. Ausblick

Die Beispiele für den Aktionismus in Grenzräumen während der Grenzschließungen im Zuge der Covid-19-Pandemie verdeutlichen, dass Räume im gegenwärtigen Europa nicht mehr nur nationalstaatlich organisiert sind und gelebt werden. Dennoch werden in Krisenzeiten die Staatsgrenzen zu vermeintlich wichtigen Sicherheitsvorrichtungen reaktiviert, sodass es zu einem Konflikt zwischen grenzüberschreitenden Lebensräumen und zentralstaatlich definierten Politik- und Sicherheitsagenden kommt. Die Akteure in den Grenzregionen und auch in der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino haben wichtige Zeichen gesetzt, um auf die besonderen Situationen in Grenzregionen aufmerksam zu machen. Einerseits haben sie die Zusammenarbeit gerade wegen der Grenzschließungen noch stärker symbolisch bekräftigt. Andererseits haben sie auch in konkreten Bereichen Maßnahmen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit ergriffen, vor allem bei den Themen Gesundheit und Kommunikation/Information. Gleichzeitig gibt dieser Aktionismus den Interes­sens­vertreter/-innen von Grenzregionen und ihren Forderungen weiteren politischen Antrieb.

Die Institutionen und Netzwerke von Regionen und Grenzregionen, wie der Ausschuss der Regionen, die Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen und die Mission Opérationnelle Transfrontalière nutzen die derzeitige Krisensituation für ihre Lobbyarbeit für eine weitere Stärkung des politischen Mandats von Grenzregio­nen und grenzüberschreitenden Netzwerken. Der Rückschlag der Covid-19-Pandemie in Sachen Grenze bietet weiteren Boden für ihre Forderungen, dass die Vorreiterrolle der Grenzregionen für die Zusammenarbeit in Europa stärker gewürdigt und die substaatliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit als zukunftsweisender Prozess politisch verankert wird. Konkret unterstützt der Ausschuss der Regionen Vorschläge für weitere Instrumente zur Erleichterung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, wie z. B. den Europäischen grenzüberschreitenden Mechanismus (ECBM) (Engl/Evrard 2020) und erarbeitet eine langfristige Vision über die Zukunft der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie über die Rolle von Grenzregionen in der EU. Der AdR will gemeinsam mit den führenden europäischen Interessens­vertretern von Grenzregionen eine Resolution über die Zukunft der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit erarbeiten mit konkreten Zielen, die bis 2050 umgesetzt werden sollen, um Hindernisse für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu beseitigen und das Leben in Grenzgebieten zu verbessern (Europäischer Ausschuss der Regionen 2020).

Eine weitere Antwort liegt in den Grenzräumen selbst. Die Netzwerke müssen belastbarer und widerstandsfähiger werden. Dazu braucht es zwei Dinge: Ein stärkeres europäisches Mandat für grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Europaregionen wie auf europäischer Ebene bereits gefordert wird. Und innerhalb der Europa­regionen selbst ist eine Reflexion notwendig, nach welchen Prinzipien und mit welchen Mitteln die Zusammenarbeit organisiert sein soll. Ein sozial, wirtschaftlich und politisch integrierter Grenzraum mit belastbaren Netzwerken und Steuerungsmechanismen vermag dem Rückzug ins Nationale entgegenzuwirken und konzertiertes Handeln über Staatsgrenzen hinweg einzufordern. Eine Krise kann den notwendigen Druck erzeugen, um neue Wege zu erproben und Lösungen durchzusetzen.

Dass in Pandemiezeiten das Themenfeld Gesundheit im Mittelpunkt der grenzüberschreitenden Kooperation steht, ist naheliegend. Allerdings ist auffällig, dass das Themenfeld Kommunikation kaum weniger bedeutend ist als der Bereich Gesundheit. Daraus folgt, dass die Kommunikation eine ganz zentrale Funktion in der grenzüberschreitenden Kooperation einnimmt. Die Kommunikation ist für Bürger/-innen die Voraussetzung für die Kooperation über Grenzen hinweg und somit die Legitimationsgrundlage für sämtliche Aktivitäten, die von den EVTZ und anderen grenzüberschreitenden Institutionen und Initiativen vorangetrieben werden. Dass es in dieser Hinsicht Schwächen und Desiderata gibt, zeigt das Beispiel des EVTZ Tirol-Südtirol-Trentino. Zum einen scheint die langfristige Entwicklungsstrategie der Europaregion in der Kommunikation und in Web-Auftritten des EVTZ noch nicht klar hervorzutreten. Und zum anderen könnte die Europaregion in ihrer Kommunikation noch stärker ihren Bezug zu einen gemeinsamen, grenzüberschreitenden Handlung- und Lebensraum vermitteln, indem die Kommunikation zu spezifischen und aktuellen Themen, wie die Covid-19-Pandemie, alle drei Landesteile gleichermaßen integriert und adressiert.

Anmerkungen

1 Teile dieses Beitrags basieren auf Engl (2020) sowie Engl (2021).

2 Für eine Erklärung der drei Partnerschaftstypen (Medeiros 2020) siehe Abschnitt 2 vorletzter Absatz.

3 Von den im Themenfeld Kommunikation/Information aktiv gewordenen EVTZ fällt einer laut der Klassifizierung von Medeiros nicht in die Kategorie der strategischen Partnerschaften, nämlich die Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino. Wegen mangelnder gezielter Strategien zur Überwindung von Barriere-Effekten im Grenzraum stuft Medeiros diesen als intermediär ein. Allerdings beruht seine Einordnung auf Informationen aus dem AdR EVTZ-Portal und den Webseiten der EVTZ. Aufgrund dieser Datengrundlage gibt Medeiros selbst zu Bedenken, dass es eine präzise und fundierte, detailliertere Analyse bräuchte (Medeiros 2020, 161).

4 Unter anderem in der Session „Time to measure impact in border regions: COVID-19 crossing borders“ am 15. Oktober 2020 (Europäische Union 2020).

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