Katharina Crepaz

Zweidimensionale Europäisierungsprozesse und ihr Einfluss auf Minderheiten in ­alten und neuen EU-Mitgliedsstaaten1

1. Einleitung

Europäisierungsprozesse und Minderheitenschutz sind zwei relativ junge Forschungsgebiete, die beide seit den 1990er-Jahren stärker in den Fokus der Wissenschaft gerückt sind. Eine Verknüpfung der beiden Forschungsfelder ist erst in der letzten Dekade zu beobachten (vgl. Della Porta & Caiani 2009), als sich die strikte Definition von Europäisierung als reine Einflussnahme der Europäischen Union (EU) auf die nationale Ebene erweiterte und nun auch Platz für Entwicklungen außerhalb der Gesetzgebungskompetenz der EU sowie für Versuche der Einflussnahme subnationaler und zivilgesellschaftlicher Akteure auf die EU-Ebene bot.

Seit 1993 die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und der Schutz von Minderheiten in den Kopenhagener Kriterien als Beitrittsvoraussetzungen für die Aufnahme in die Europäische Union festgelegt wurden, sind Minderheitenschutz und Minderheitenpolitik auch international stärker auf der politischen Agenda vertreten. Obwohl Minderheitenschutz ein rein politisches Beitrittskrite­rium blieb und nicht in den acquis communautaire (Gesetzes- und Verordnungsbestand der EU) aufgenommen wurde, konnte die EU durch die Erwähnung in den Kopenhagener Kriterien Druck auf Beitrittskandidaten ausüben. Durch accession conditionality wurden im Beitrittsprozess Forderungen im Bereich Minderheitenschutz durchgesetzt, für die die EU ansonsten keine Kompetenz gehabt hätte.

Da sich die offizielle EU-Einflussnahme in Sachen Minderheitenschutz auf die Ex-Ostblockstaaten und den Westbalkan konzentrierte, gab es auch zu diesen Gebieten den größten Output an politikwissenschaftlicher Forschung zum Thema (vgl. z. B. Schwellnus 2007; Sasse 2008; Galbreath & McEvoy 2010; Haughton 2011; Pridham 2008; Vermeersch 2002; Grabbe 2005). Dass Europäisierungsprozesse sich aber nicht nur auf Bereiche konzentrieren, bei denen die EU Gesetzgebungskompetenz besitzt, sondern sich in vielen Politikfeldern manifestieren können, wurde häufig außer Acht gelassen. Mein Beitrag soll daher einen Versuch darstellen, Europäisierungsprozesse in verschiedenen Richtungen und verschiedenen Politikbereichen in einer vergleichenden, alte und neue Mitgliedsstaaten übergreifenden Perspektive zu analysieren.

Europäisierungsprozesse rückten ebenfalls Anfang der 1990er-Jahre ins Interesse der Forschung. Sie wurden traditionell als Einfluss von EU-Regeln und -Normen auf die nationalstaatliche Ebene definiert (vgl. zum Beispiel Börzel & Risse 2003); Anpassungen von nationalem an EU-Recht wurden notwendig, die häufig auch gegen die politischen Präferenzen auf dem nationalen Level implementiert werden mussten; der misfit (vgl. Börzel & Risse 2003) zwischen europäischen und nationalen Regelungen generierte daraufhin Anpassungsdruck. Europäisierung wurde also anfangs nur als „EU-isierung“ gesehen und Entwicklungen in Politikbereichen, die außerhalb des acquis communautaire liegen, wurden nur selten auf eine mögliche Einflussnahme der europäischen Ebene hin analysiert. Dennoch finden solche Europäisierungsprozesse auch dort statt, wo die EU über keine Gesetzgebungskompetenz verfügt, wie z. B. im Bereich Minderheiten. Natürlich müssen in diesen Fällen auch andere Entwicklungen beachtet werden, die über die Implementierung von Regeln und Normen hinausgehen. Europäisierung top-down, also Einflussnahme von oben nach unten, das heißt von der europäischen auf die nationale und subnationale Ebene, reicht in solchen Fällen als Erklärungsansatz nicht aus. In der neueren Forschung, vor allem zu sozialen Bewegungen und zur transnationalen Zivilgesellschaft (vgl. Della Porta & Caiani 2009) wird daher auch von Europäisierung von unten (bottom-up) gesprochen, bei der zivilgesellschaftliche Akteure und Non-governmental organisations (NGO) ein Thema von der subnationalen oder nationalen auf die europäische Ebene bringen. Es handelt sich dabei häufig um Gebiete, in denen die Nationalstaaten nicht willens oder nicht fähig sind, selbst Problemlösungen zu entwickeln, oder die eine eindeutige europäische Komponente haben – wie auch das Thema Minderheitenschutz.

Ein zweidimensionales Analysekonzept für Europäisierungsprozesse, welches Einflussnahme und Interaktion sowohl von oben nach unten als auch von unten nach oben einschließt, könnte daher einen neuen, umfassenden Blickwinkel auf die Thematik bieten. Im vorliegenden Artikel soll deshalb aufgezeigt werden, wie Europäisierungsprozesse in beiden Richtungen die Situation verschiedener Minderheiten in der EU beeinflussen. Es werden sowohl Top-down- als auch Bottom-up-Prozesse analysiert, und es geht sowohl um die Analyse und das Vorhandensein von Europäisierungsprozessen als auch um deren mögliche Auswirkungen auf die Situation der Minderheiten. Dabei soll auch geklärt werden, ob die Charakterisierung als alter oder neuer Mitgliedsstaat eine Rolle für das Vorhandensein und den Charakter von Europäisierung spielt, und inwieweit innerstaatliche und innenpolitische Faktoren relevant sind.

Die traditionelle Dichotomie zwischen alten und neuen Mitgliedsstaaten, die in der Literatur vorherrscht, soll überwunden werden: Es werden daher nach einem Most-dissimilar-cases-Modell Minderheiten aus alten und neuen Staaten behandelt, die sich in Größe, politischer Relevanz, Partizipationsmöglichkeiten, rechtlichem Status usw. teilweise sehr stark unterscheiden. Dabei handelt es sich um die deutschsprachige Minderheit in Italien (Südtirol), die Bretonen in Frankreich, die deutsche Minderheit in Schlesien und Oppeln (Polen) sowie die italienische Minderheit in Kroatien (Istrien). Zur Datenerhebung wurden im Rahmen einer größer angelegten Studie für mein Dissertationsprojekt pro Minderheit jeweils fünf Minderheitenvertreter sowie jeweils zwei Beamte der EU-Kommission (Generaldirektion Erweiterung und Justiz) zum Thema EU und Europäisierung befragt. Zur Feststellung der Themen und Richtungen von Europäisierungsprozessen wurden qualitative Methoden verwendet, vor allem process tracing zur Analyse von Mechanismen, durch die sich Europäisierung manifestiert. Für den speziellen Fokus dieses soll das Fallbeispiel Südtirol, auch im Hinblick auf die interessanten derzeitigen Entwicklungen zu Europäisierungsprozessen, etwas in den Vordergrund gestellt werden, ohne dabei den vergleichenden Anspruch außer Acht zu lassen. In Südtirol sind sowohl Top-down-Prozesse(Anpassung der Durchführungsbestimmungen zum Statut an EU-Recht, sowie die geplante weitreichende Reform im Autonomiekonvent) sowie auch Bottom-up-Prozesse (Einbindung politischer und zivilgesellschaftlicher Akteure im Rahmen des Autonomiekonvents) zu beobachten, welche den Charakter von Europäisierung als zweidimensionale Entwicklung verdeutlichen.

Zunächst muss kurz auf das Konzept der Europäisierung sowie auf die verschiedenen Hintergründe und rechtlichen Situationen der Minderheiten verwiesen werden. Dann werden in einer vergleichenden Analyse die unterschiedlichen Ausprägungen und Auswirkungen von Europäisierung auf die Fallstudien miteinander verglichen.

2. Europäisierung als Prozess: Forschungsansatz und Hypothesen

Laut Radaelli und Exadaktylos (2010) bedeutet Europäisierung mehr als nur innenpolitische Reaktionen auf Europa. Sie ist ein interaktiver Prozess, der sowohl den Einfluss der europäischen auf die innerstaatliche Ebene als auch neue Möglichkeiten zur Interaktion und Partizipation beinhaltet. Die europäische Ebene kann somit auch als Forum für Diskurs und Kommunikation fungieren. Die Möglichkeit eines Forums ist in Gebieten, die nicht in den acquis communautaire fallen, besonders wichtig. Hier kann die EU zwar keine bindenden Normen erlassen, aber trotzdem als Arena für die Diskussion von policies und gemeinsamen Zielen sowie für die Verbreitung von Innovation und für Lernprozesse präsent sein – wie z. B. auch beim Thema Minderheitenpolitik. Zivilgesellschaftliche Akteure können die EU-Ebene als Forum für Zusammenkünfte und für den Austausch von Best Practices nutzen und Minderheitenorganisationen haben die Möglichkeit, ihre Anliegen einem größeren und vielleicht auch interessierteren Publikum zu präsentieren. Europäisierung kann daher als Prozess gesehen werden (vgl. Radaelli & Exadaktylos 2012), der sowohl innerstaatliche Politik als auch Institutionen beeinflusst und sich ebenso auf nichtstaatliche Akteure wie NGOs und deren Wirkungsbereich, Anspruch und Ziele auswirkt. Europäisierungsprozesse manifestieren sich in beiden Einflussrichtungen (von oben nach unten und umgekehrt), und können von Faktoren auf der nationalstaatlichen Ebene als intervenierende Variablen gefördert oder auch behindert werden (z. B. durch einen sehr strikt agierenden Staat, der subnationalen Akteuren nur wenig Gestaltungsfreiheit auf europäischer Ebene lässt). Laut Radaelli & Quaglia (vgl. 2007) kann eine Betrachtung von Prozessen und Mechanismen in beiden Richtungen ein sonst durch die Fallauswahl möglicherweise auftretendes Bias verhindern. In meinem Beitrag sollen daher sowohl die Arten von Europäisierungsprozessen (top-down oder bottom-up) als auch deren Auswirkungen auf die behandelten Minderheiten (rechtliche Situation, Möglichkeiten zur Vernetzung, Repräsentation und Partizipation) behandelt werden.

Während in den neuen Mitgliedsstaaten während der Vorbereitung auf ihre Mitgliedschaft conditionality als Werkzeug zur Verfügung stand, um im Beitrittsprozess Druck in Richtung Reformen ausüben zu können, gab es diese Möglichkeit in den alten Mitgliedsstaaten nicht. Staaten, die vor 2004 der EU beigetreten sind, wurden meist nicht genauer auf das Vorhandensein von Schutzmaßnahmen für Minderheiten geprüft, auch da die völkerrechtlichen Instrumente zum Thema erst in den 1990er-Jahren entwickelt wurden. Die Interaktion bezüglich Minderheitenpolitik fand zwischen Minderheiten und der Regierungsebene statt. Falls es ein externes „Mutterland“ (einen sogenannten kin-state) gab, trat dieses möglicherweise ebenso für die Belange der Minderheit ein. Daher sind unterschiedliche Forderungen und Wünsche seitens der Minderheiten, aber auch ein unterschiedliches Selbstverständnis der EU und ihrer Rolle in beiden Fällen zu erwarten. Für die alten Mitgliedsstaaten, in denen die EU nur wenig Einfluss hatte, wird ein vermehrtes Auftreten von zivilgesellschaftlichen Akteuren als Agenten von Europäisierungsprozessen vermutet. In den mittel- und osteuropäischen Staaten hingegen konnte die EU im Beitrittsprozess direkt intervenieren und machte von dieser Möglichkeit auch Gebrauch. Hinzu kommt, dass die Forschung von einer aufgrund der Repression im Kommunismus nur schwach ausgeprägten Zivilgesellschaft in den neuen Mitgliedsstaaten ausgeht – somit würden wichtige Agenten von Europäisierungsprozessen von unten nach oben fehlen. Im Gegenzug könnten hier aber stärkere Top-down-Mechanismen am Werk sein, die in den alten Mitgliedsstaaten durch fehlenden EU-Einfluss wahrscheinlich nicht vorherrschen. Europäisierung in zweidimensionaler Ausprägung könnte auch die Wahrnehmung des Demokratiedefizits in der EU positiv beeinflussen und zusätzliche Legitimität verleihen. Internationale Organisationen sind gemeinwohlorientiert, was ihnen ein grundlegendes Ausmaß an Legitimität verleiht; eine Stärkung der Anteilnahme diverser Akteure der Zivilgesellschaft am politischen Prozess könnte dies zusätzlich unterstützen (vgl. Nullmeier, Geis & Daase 2012, 34).

Europäisierung ist also ein zweidimensionaler Prozess, welcher Minderheiten signifikant und in verschiedenen Bereichen beeinflussen kann: durch neue Möglichkeiten zur Interaktion, Adaptierung an bestehende EU-Gesetzgebung, neue Adressaten für Lobbying, Verbindungen der Zivilgesellschaft sowie direkte Interaktion zwischen dem europäischen und dem subnationalen Level. Die Ausprägungen und Auswirkungen von Europäisierungsprozessen auf die Situation vier verschiedener Minderheiten sind daher der zentrale Untersuchungspunkt. Wie genau solche Prozesse erfolgen, mithilfe welcher Mechanismen sie ablaufen und ob sie sich hinsichtlich der Dichotomie alter und neuer Mitgliedsstaaten unterscheiden, soll nun anhand folgender Hypothesen geklärt werden:

1. Europäisierungsprozesse von unten nach oben werden häufiger für alte Mitgliedsstaaten erwartet; sie hängen stark von der Präsenz einer aktiven Zivilgesellschaft ab, die das Thema auf die europäische Ebene hebt. Prozesse von oben nach unten sind durch den Mangel an Druckmitteln seitens der EU unwahrscheinlich. In den neuen Mitgliedsstaaten erwarten wir eine umgekehrte Situation: Europäisierungsprozesse passieren top-down in der Beitrittsphase.

2. Ist die Kommunikation zwischen Minderheit und Nationalstaat gestört, können wir eine Zunahme von Appellen an die europäische Ebene erwarten. Funktioniert hingegen diese Zusammenarbeit, schaffen es viele Problembereiche vielleicht gar nicht nach „Europa“.

3. Minderheiten nutzen die europäische Ebene als Forum für Austausch und Diskussion; Konzepte und Best Practices könnten dann wiederum auf die innenpolitische Ebene „importiert“ werden. Die europäische Ebene kann so auch ohne Gesetzgebungskompetenz ein wichtiger Faktor für Minderheiten sein.

4. Innenpolitische Faktoren spielen eine große Rolle. Die Haltung eines Staates zu Gleichheit, Inklusion und Diversität sowie die Präsenz möglicher Veto-Player spiegeln sich auch in der Minderheitenpolitik wider und können Europäisierungsprozesse fördern oder auch behindern.

Für die Analyse der Interviewergebnisse, wie sie im Rahmen einer prozessorientierten Forschung und der Erkennung von Mechanismen erfolgen soll, ist Hintergrundwissen über die Geschichte, den rechtlichen Status, die momentane Situation und mögliche Probleme der untersuchten Minderheiten erforderlich. Eine umfassende Behandlung ist in diesem kurzen Rahmen natürlich nicht möglich; die wichtigsten Eckdaten sollen aber durch einen kurzen komparativen Überblick über die Fallstudien präsentiert werden. Die rechtliche Situation der Minderheit, deren historische Entwicklung sowie sich momentan abspielende Entwicklungen und Veränderungen werden für jedes Fallbeispiel betrachtet. Danach werden die oben dargelegten Hypothesen mit den Ergebnissen aus den Interviewdaten verglichen und theoretische Überlegungen zu möglichen Mechanismen und Europäisierungsprozessen vorgestellt.

3. Fallstudien

3.1 Südtirol

In Italien werden sprachliche Minderheiten laut Artikel 6 der Verfassung anerkannt; diesen Artikel nennt auch die Legge 15 Dicembre 1999, n. 482 Norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche als Basis. Der italienische Staat steht dem Minderheitenschutz also offen gegenüber und verankert durch die Verfassung bzw. durch das Gesetz von 1999 die kulturelle Diversität und gewisse Mindeststandards im Minderheitenschutz. Südtirol konstituiert einen Sonderfall, da es zusätzlich noch durch internationale Abkommen sowie das Autonomiestatut von 1948 und 1972 weitere Schutzmaßnahmen und Kompetenzen erhält. Österreich hat sich in seiner Rolle als kin-state vor allem in der Vergangenheit ebenfalls für die Belange der Minderheit stark gemacht. Es gibt zudem mehrere politische Parteien, die die Interessen der Minderheit vertreten, sowie zivilgesellschaftliche Organisationen verschiedener Ausrichtung.

Laut Volkszählung 2011 hat die Autonome Provinz Bozen eine Bevölkerung von circa 510.000 Menschen (vgl. ASTAT 2013), 62,3 Prozent erklärten sich der deutschen, 23,4 Prozent zur italienischen und 4,1 Prozent zur ladinischen Sprachgruppe zugehörig; 10,3 Prozent waren „andere“ Erklärungen. Ausländer müssen keine Erklärung abgeben, EU-Bürger nur ad hoc im Falle des Gebrauchs. Andere Erklärungen sind daher meist solche, die sich nicht unmittelbar zugehörig erklären, sondern nur „angliedern“. Werden nur die gültigen Erklärungen gezählt, ergibt sich folgende Gewichtung: 69,41 Prozent deutschsprachig, 26,06 Prozent italienischsprachig, 4,53 Prozent ladinischsprachig. Im Umgang mit der öffentlichen Verwaltung steht es den Bürgern frei, ihre Sprache selbst zu wählen – die Beamtinnen und Beamten müssen daher zweisprachig sein und den Nachweis dafür erbringen. Früher zählte dafür nur der Zweisprachigkeitsnachweis der Provinz Bozen; nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) (Rechtssache Angonese C-281/98) müssen nun allerdings auch Zertifikate anderer Institutionen anerkannt werden (z. B. Goethe- und Dante-Institute). Ein weiteres wichtiges Urteil war jenes im Fall Bickel und Franz (C-274/96), in dem es um die für Südtiroler bestehende Möglichkeit ging, vor Gericht in Strafprozessen auch von ihrer Muttersprache (Deutsch) Gebrauch zu machen; der EuGH urteilte, dass dieses Recht im Sinne der Gleichheit allen EU-Bürgern zusteht. Im Urteil C-322/13 wurde dieses Recht 2014 auf alle gerichtlichen Verfahren ausgeweitet (im Fall ging es um Zivilprozesse).

Diese Gerichtsurteile, die eine Anpassung der Durchführungsbestimmungen zum Autonomiestatut oder eine EU-rechtskonforme Auslegung zur Folge haben, sind für die Analyse von Europäisierungsprozessen von oben nach unten von Interesse, da sie zwar nicht direkt Minderheitenschutz-Provisionen betreffen, aber Einfluss auf die Situation der Minderheit haben und zudem den potenziellen Konflikt zwischen EU-Recht und Autonomiestatut verdeutlichen. Auf Europäisierungsprozesse dieser Art und ihre Ausprägungen wird in der Analyse noch genauer eingegangen werden.

Europäisierungsprozesse lassen sich allerdings nicht nur top-down, sondern auch bottom-up feststellen. Eine interessante Entwicklung im Rahmen von Europäisierung von unten nach oben ist die Einrichtung des sogenannten Autonomiekonvents; hier sollen politische Parteien, zivilgesellschaftliche Organisationen und andere Stakeholder zu einer Reformierung des Autonomiestatus befragt und ihre Ideen berücksichtigt werden. Der genaue Ablauf des geplanten Autonomiekonvents und seine Struktur sind noch unklar, eine Innovation ist er im eher Output-orientierten Demokratiemodell Südtirols auf jeden Fall. Der Autonomiekonvent wurde im März 2014 von Landeshauptmann Arno Kompatscher in seiner Haushaltsrede angekündigt. Er soll mit demokratischem und partizipativem Ansatz die bevorstehende Reform des Autonomiestatus vorbereiten. Laut Benedikter (vgl. 2014) soll eine solche Versammlung den sprachlichen und kulturellen Pluralismus in Südtirol abbilden In seinem Gesetzesentwurf schlägt er einen Konvent aus 40 Personen vor, zusammengesetzt aus Vertreterinnen und Vertretern der Parteien und zivilgesellschaftlichen Exponentinnen und Exponenten. Es sollen unter anderem Fachleute angehört, Umfragen in der Bevölkerung durchgeführt sowie ein Online-Forum eingerichtet werden. In Benedikters Entwurf soll der Konvent seine Arbeit innerhalb acht Monaten abschließen. Ob und wie der Autonomiekonvent ausgeführt wird und für mehr Einbindung sorgen kann, bleibt also abzuwarten und ist ein interessantes Thema für die zukünftige Forschung.

Auch vor dem Autonomiekonvent lassen sich einige neue Entwicklungen feststellen, darunter eine „Territorialisierung“ der Autonomie (vgl. Pallaver 2014), die auch als Ausgangspunkt für die geplante Statutsreform dienen könnte. Eine Identifikation mit dem Territorium lässt sich in allen drei Sprachgruppen feststellen und ersetzt zunehmend Ethnizität als primären Fokus auch in politischen Überlegungen. So inkludiert z. B. das Bozner Abkommen von 2013 (eine Vereinbarung zwischen der Landesregierung und dem damaligen italienischen Ministerpräsidenten Letta, unter anderem zur Ernennung der Sechser- und Zwölferkommission, zur Raumordnung sowie zur Finanzgebarung) Maßnahmen zur territorialen Autonomie, aber keine spezifisch auf eine Sprachgruppe ausgerichteten Ziele. Auch in politischen Reden wird nicht mehr primär an den Minderheitenschutz appelliert, sondern eine starke Autonomie als Mittel zur Verbesserung der Lebenssituation der gesamten Bevölkerung angepriesen. Das Land befindet sich also auf einem Weg von dissoziativer hin zu assoziativer Konfliktlösung (vgl. Pallaver 2014); zusammen mit der Erosion der traditionellen ethnischen Bruchlinien wird dies gerade auch im Autonomiekonvent eine interessante Basis für neue Ergebnisse und Entwicklungen bilden. Solche Prozesse der Territorialisierung lassen sich auch in Schlesien und Istrien feststellen; eine vergleichende Analyse könnte hier also ebenfalls einen wertvollen Ansatzpunkt für weitere Forschung bilden.

3.2 Bretagne

Im Gegensatz zu Südtirol werden die Bretonen nicht offiziell als Minderheit anerkannt. Die französische Verfassung basiert auf einem sehr strikt jakobinischen Gleichheitsgrundsatz, der keinen Raum für ethnische Diversität vorsieht. Jedwede Art von Sondergesetzgebung für Minderheiten wäre daher ein Verstoß gegen den – strikt formellen – Gleichheitsgrundsatz, auch wenn es sich dabei um Maßnahmen zur „positiven Diskriminierung“ handeln würde. Die Erhaltung von Sprache und Kultur ist durch diesen Ansatz natürlich stark erschwert; das Bretonische, eine keltische Sprache, wird heute nur noch von knapp 250.000 Menschen gesprochen und ist somit auf der Liste der Vereinten Nationen der gefährdeten Sprachen vertreten. Die keltische Identität und Zusammenarbeit mit den anderen „keltischen Nationen“ (Wales, Cornwall, Irland, Schottland, Isle of Man) ist für die Minderheit sehr wichtig; gerade im kulturellen Bereich wird vieles gemeinsam organisiert. Die Bretonen haben keinen kin-state, also keinen anderen Staat, der für sie als Fürsprecher auf internationaler Ebene oder bei den französischen Organen agieren könnte. Territoriale Autonomie und weitgehende eigene Minderheitenpolitik sind in diesem Kontext nicht möglich, die bretonische Minderheit verfügt aber über eine sehr aktive Zivilgesellschaft (zum Beispiel Kuzul Ar Brezhoneg als Dachorganisation zum Schutz des Bretonischen) und ist für den Schutz von Sprache und Kultur tätig. So konnte die Zahl der Kinder, die an zweisprachigen Unterrichtsmodellen teilnimmt, von 2006 bis 2013 um 33 Prozent gesteigert werden (vgl. Office de La Langue Bretonne 2013). Politisch werden die Bretonen hauptsächlich von der Union Démocratique Bretonne (UDB) vertreten, welche die größte Minderheitenpartei ist und keine Sezession, aber mehr Autonomie anstrebt. In den 1960er-Jahren gab es, ähnlich wie in Südtirol, politischen Terrorismus – Ziel der Armée Revolutionaire Bretonne war eine unabhängige Bretagne.

Im Gegensatz zu Südtirol kämpfen die Bretonen noch hauptsächlich für die offizielle Anerkennung als Minderheit und den Schutz der Minderheitensprache. Dazu wenden sie sich auch häufig an die europäische Ebene; aufgrund des jakobinischen Modells ist der Nationalstaat in Minderheitenfragen kaum diskussionsbereit. Eines der Hauptziele ist die Ratifikation der Europäischen Charta der Regional- oder Minderheitensprachen des Europarates; Frankreich hat die Charta zwar unterschrieben, aber nicht ratifiziert. In den Reservations, die Frankreich bei Unterschrift der Charta vorbrachte, wird explizit erklärt, dass die Charta keine Gruppenrechte für Minderheiten einräumt, diese auch nicht anerkennt und daher nicht gegen die Verfassung verstößt, die nur ein einziges und einheitliches französisches Volk vorsieht. Der französische Verfassungsrat urteilte aber 1999, dass die Erwähnung von Gruppen bereits ausreichte, um mit der Verfassung inkompatibel zu sein. Am 28. Jänner 2014 stimmte die Nationalversammlung allerdings einem Verfassungsgesetzentwurf zu, der die Ratifizierung der Charta erlauben würde. Zwei bretonische Abgeordnete, Jean-Jacques Urvoas (Parti Socialiste) und Pol Molac (UDB) waren stark an diesem Gesetzesentwurf beteiligt. Seit 2013 ist zudem ein neues Schulgesetz in Kraft, das Unterricht in Regional- und Minderheitensprachen auch in öffentlichen Schulgebäuden erlaubt und die Möglichkeiten für bilinguale Lehre erweitert. Sollte es also wirklich zur Ratifizierung der Charta kommen, wie es auch Präsident Hollande in seinem Wahlprogramm versprochen hatte, könnte dies ein wichtiger Schritt zur weiteren Anerkennung kultureller Diversität in Frankreich sein.

3.3 Schlesien

Die deutsche Minderheit in Polen ist hauptsächlich auf die Region Schlesien konzentriert; kleinere Teile leben im Raum Danzig und Masuren. Laut deutschem Außenministerium umfasst die Minderheit heute noch circa 300.000 bis 350.000 Menschen. In der Volkszählung wird nach der ethnischen Zugehörigkeit gefragt; man muss diese allerdings nicht angeben und auch Mehrfachnennungen sind möglich. Im Rahmen der Volkszählung 2011 erklärten sich 153.000 als der deutschen Minderheit zugehörig, 847.000 Menschen erklärten sich allerdings als Schlesier (vgl. Central Statistical Office of Poland 2014) – laut Minderheitenvertretern sind darunter auch viele Angehörige der deutschen Minderheit, vor allem aus der jüngeren Generation, denen eine regionale Identität näher liegt als eine rein ethnische. Im Vergleich zur letzten Volkszählung 2002 lässt sich ein großer Zuwachs bei der regionalen Zugehörigkeit feststellen; damals hatten sich nur 173.000 Menschen als Schlesier erklärt. Ähnlich wie in Südtirol dürfte also auch hier eine Erosion der ethnischen Bruchlinie im Gange sein, die im Gegenzug regionale Identitäten fördert. Schlesien ist eine durch Industrieanlagen relativ reiche Region, die gerne mehr Autonomie von Warschau erreichen möchte – es gibt dazu auch eine starke Autonomiebewegung. Von der Minderheit wird diese allerdings nicht mitgetragen, da sie fürchten, dass ihre Unterstützung dem Anliegen öffentlich eher schaden und man die Bestrebungen als Sezessionsversuche oder Irredentismus der deutschen Minderheit ansehen könnte. Generell ist ihr negatives Image eines der Hauptprobleme der Minderheit; der Verband der Deutschen Gesellschaften (VDG) als Hauptminderheitenorganisation hat daher auch keine eigene Partei als politischen Arm, sondern setzt mehr auf Kollaboration und Initiativen zur Förderung von Sprache und Kultur.

Als Momente von großer Relevanz für die Minderheit werden das Ende des Kommunismus und der EU-Beitritt Polens genannt. Die Öffnung 1989 machte es möglich, dass wieder Deutsch gesprochen werden durfte, und die Minderheit wurde durch bilaterale Verträge mit Deutschland anerkannt (Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit, 1991). In den Schulen konnten drei zusätzliche Unterrichtsstunden für den Spracherwerb eingesetzt werden. In Anbetracht der Situation, dass viele Mitglieder der Minderheit ihre eigene Muttersprache erst wieder lernen mussten, war dies allerdings zu wenig. Zudem war die Minderheit durch Vertreibung und Migration nach Westdeutschland bereits zahlenmäßig stark dezimiert worden. Als Voraussetzung für den EU-Beitritt mussten Benchmark-Dokumente wie die Europäische Charta für Regional- oder Minderheitensprachen unterzeichnet werden. Im Jahr 2005 folgte dann auch ein Gesetz, das die nationalen Minderheiten Polens offiziell anerkannte und ihnen Rechte zugestand. Zum Beispiel werden zweisprachige Ortstafeln errichtet, wenn 20 Prozent der Gemeindebevölkerung einer Minderheit angehören. Durch das neue Schulgesetz aus dem Jahr 2007 sind zweisprachige und auch einsprachig deutsche Schulen möglich; vor allem an zweisprachiger Bildung besteht auch seitens polnischer Familien großes Interesse. Als sehr wichtig wird auch frühkindliche Bildung mit muttersprachlichen Kindergärten angesehen.

Die europäische Ebene ist für die deutsche Minderheit in Schlesien vor allem eine Möglichkeit zum Austausch mit anderen Minderheiten, zum Beispiel durch Treffen mit Mitgliedern der Intergroup for National Minorities im EU-Parlament oder durch Kontakte im Rahmen der FUEN (Federal Union of European Nationalities). Da trotz Bestrebungen des VDG keine Kollaboration mit einer nationalen Partei für die EU-Wahlen gefunden werden konnte, hat die Minderheit keinen Vertreter im EU-Parlament. Es gibt allerdings Zusammenarbeit mit mehreren anderen Parlamentariern und auch Kontakte auf europäischer Ebene zu diversen Themen (so wurde z. B. mit einer Delegation aus Südtirol über Modelle für Schulbücher diskutiert). Durch den Fall des Eisernen Vorhangs 1989 und dann durch den EU-Beitritt Polens 2004 eröffneten sich viele neue Möglichkeiten für die Minderheit Nach dem Beitritt ist allerdings etwas Ernüchterung bei den Minderheitenvertretern eingetreten, und neue Zugeständnisse lassen sich nur langsam erreichen.

3.4 Istrien

Die italienische Minderheit in Kroatien ist relativ klein und konzentriert sich großteils auf die Region Istrien, während ein kleinerer Teil auch in Dalmatien zu finden ist. Laut Volkszählung 2011 hat die Minderheit circa 17.800 Mitglieder und macht 0,42 Prozent der Gesamtbevölkerung aus; sie ist damit die drittgrößte Minderheit nach den Serben (4,36 %) und den Bosniern (0,73 %) (vgl. Croatian Bureau of Statistics 2013, 110). In Kroatien gaben 27.225 Menschen eine „regionale Identität“ an; dabei wurde diese jedoch nicht genauer spezifiziert. Es ist allerdings anzunehmen, dass sich auch hier einige Mitglieder von Minderheiten finden. Istrien weist traditionell eine starke regionale Identität auf, in der auch der mehrsprachige Charakter der Region verankert ist. Im Gegensatz zur deutschen Minderheit in Polen mussten die Italiener unter Jugoslawien mit weit weniger Repressionen kämpfen und hatten bereits im Kommunismus italienischsprachige Schulen und Kindergärten sowie zweisprachige Ortstafeln. Auch unter dem Tudjman-Regime in den 1990er-Jahren blieb Istrien vergleichsweise tolerant, da die Kroatische Demokratische Union (HDZ) in der Region nie die Mehrheit erreichen konnte. Die Italiener sind eine relativ kleine Minderheit, die im Gegensatz zu den Serben nicht als Bedrohung empfunden wurde. Der Aufstieg des Nationalismus in den 1980er- und 1990er-Jahren führte auch in der italienischen Minderheit zu mehr Ethnizitätsbewusstsein, das sich aber in einer stärkeren regionalen Identität und nicht etwa in einer Orientierung hin zu Italien manifestierte (vgl. Anderini 2006). Da der für Istrien sehr wichtige Tourismus während des Krieges vollständig wegbrach, verließen allerdings viele Italiener das Land und die Minderheit schrumpfte deutlich.

Die Hauptorganisation der Minderheit, die Unione Italiana, ist sowohl kulturell als auch politisch sehr engagiert und hat über vierzig lokale Gruppen. Sie war auch an den Beitrittsverhandlungen Kroatiens zur EU mit Berichten beteiligt; auf Grund des bereits guten Schutzstatus wurde die Situation der italienischen Minderheit hier allerdings selten diskutiert, Hauptthemen waren Serben und Roma. Die italienische Minderheit ist im Sabor mit einem garantierten Sitz repräsentiert, seit 1992 ist dies Furio Radin. Die wichtigste Minderheitenpartei, die Dieta Democratica Istriana, stellt sechs Regionalräte und sieben Bürgermeister. Italien und Kroatien unterzeichneten 1996 einen Vertrag über Minderheitenrechte (Trattato tra la Repubblica Italiana e la Repubblica di Croazia concernente i diritti delle minoranze), in dem sich Kroatien zur Wahrung der Minderheitenrechte verpflichtet und die Minderheit offiziell anerkennt. Im Jahr 2002 wurde das Verfassungsgesetz über die Rechte nationaler Minderheiten beschlossen, welches Minderheitenrechte einräumt (garantierte Vertretung im Parlament, Zweisprachigkeit usw.). Istrien trat 2014 der Europaregion „Euregio ohne Grenzen – Euregio senza confini“ zusammen mit Kärnten, Venetien und Friaul-Julisch Venetien bei. Hinsichtlich der Europäisierungsprozesse war die italienische Minderheit kaum von conditionality tangiert, da sie bereits vor der Beitrittsphase Kroatiens relativ weitreichende Rechte erreicht hatte. Nach dem EU-Beitritt 2013 sehen meine Interviewpartner eine deutliche Verlangsamung bei der Schaffung neuer allgemeiner Gesetzgebung zum Thema Minderheiten. Seit dem Beitritt gibt es regen Austausch mit anderen Minderheiten auf EU-Ebene; vor allem die Programme zur Sprachförderung (z. B. Grundtvig für Schulen) werden sehr stark genutzt.

4. Komparative Analyse der Fallstudien

4.1 Analyse der Hypothesen und Interviewdaten

Hypothese 1 ging von einer Vorherrschaft von Europäisierungsprozessen von oben nach unten in den neuen Mitgliedsstaaten und von Bottom-up-Prozessen in den alten Mitgliedsstaaten aus. Im Vergleich mit den erhobenen Interviewdaten hat sich der erste Teil der Hypothese großteils bewahrheitet; in den alten Mitgliedsstaaten fehlte der EU die Möglichkeit, durch conditionality auch ohne rechtliche Kompetenz Einfluss auf die innerstaatliche Minderheitenpolitik zu nehmen. Neue Erkenntnisse liefert hier vor allem der Fall Südtirol, in dem wir durch die EuGH-Entscheidungen und den daraus resultierenden Änderungsbedarf der Durchführungsbestimmungen zum Autonomiestatut auch Top-down-Europäisierungsprozesse erkennen können. Obwohl Minderheitenpolitik nicht dem acquis communautaire angehört, nehmen Bereiche im EU-Recht großen Einfluss auf die Situation von Minderheiten (z. B. die Gleichbehandlung von EU- Bürgerinnen und -Bürgern, und das Diskriminierungsverbot). Das Beispiel Südtirol verdeutlicht also den Charakter von Europäisierung als zweidimensionalen Prozess: Geltendes EU-Recht macht einen Anpassungsprozess der Durchführungsbestimmungen zum Statut bzw. eine EU-konforme Interpretation nötig. Laut Artikel 107 des Autonomiestatuts werden die Durchführungsbestimmungen mit gesetzesvertretenden Dekreten nach der Einholung der Stellungnahme einer paritätischen Kommission erlassen. Die Kommission besteht aus zwölf Mitgliedern (Zwölferkommission), davon sechs als Vertreter des Staates und jeweils zwei Vertretern des Regionalrates sowie des Trentiner und Südtiroler Landtags. Drei Mitglieder müssen der deutschen Sprachgruppe angehören. Für Sachgebiete, die in die Zuständigkeit der Provinz Bozen fallen, wird eine Sonderkommission gebildet (Sechserkommission), drei Mitglieder in Vertretung des Staates und drei in Vertretung des Landes (vgl. Autonomiestatut 2009, 105). Im geplanten Autonomiekonvent soll zudem eine über die Anpassung von Durchführungsbestimmungen hinausgehende, tiefer greifende Reform des Autonomiestatus unter Einbeziehung nicht nur politischer, sondern auch zivilgesellschaftlicher Akteure stattfinden. Die beteiligten Akteure, zu welchen wahrscheinlich beispielsweise politische Parteien und Organisationen der Zivilgesellschaft zählen werden, können also einerseits Themen durch Diskurs auf die europäische Ebene heben, werden aber andererseits in der subnationalen Dimension auch stark von Prozessen, die von der EU-Ebene ausgehen, beeinflusst. Im Fall Südtirol lässt sich also ein Top-down-Prozess feststellen (Abänderung der Durchführungsbestimmungen zum Statut als Anpassung an EU-Recht), der indirekt auch einen möglichen Bottom-up-Prozess (geplante Einbindung politischer und zivilgesellschaftlicher Akteure) im Rahmen des Autonomiekonvents auslösen könnte. Durch EU-Vorgaben besteht Adaptierungsbedarf – eine solche Adaptierung soll für weiter gehende Reformen des Statuts im Rahmen des Autonomiekonvents genutzt werden.

In den neuen Mitgliedsstaaten ist laut meinen Interviewpartnern nach der Beitrittsphase eine Verlangsamung hinsichtlich Minderheitenschutz zu beobachten, was natürlich auch daran liegt, dass grundlegende Standards nun bereits festgelegt worden sind und akuter Handlungsbedarf nicht mehr besteht. Ohne conditionality verliert die EU an Einfluss und Minderheiten in „post-2004-Mitgliedsstaaten“ müssen, wie auch jene in alten Staaten, mehr Mitarbeit in einer aktiven Zivilgesellschaft betreiben, um ihren Anliegen Gehör zu verschaffen. Die Zivilgesellschaft hat dabei natürlich kein so starkes Druckmittel wie conditionality zur Verfügung, kann aber trotzdem durch gezieltes Lobbying und Projekte versuchen, ein stärker wahrgenommener Akteur zu werden. Sowohl die deutsche Minderheit in Schlesien als auch die Italiener in Istrien verfügen entgegen der in der Literatur vorherrschenden Meinung (vgl. zum Beispiel Cirtautas/Schimmelfennig 2010) über sehr aktive Zivilgesellschaften und nutzen auch die europäische Ebene für Diskussion, Treffen mit anderen Minderheiten und den Austausch von Best Practices. Während die italienische Minderheit auch politisch sehr aktiv ist, beschränkt sich die deutsche Minderheit aufgrund ihrer schwierigen Vergangenheit und ihres negativ besetzten Images eher auf Arbeit im kulturellen Bereich.

Die zweite Hypothese behandelte die Kommunikationskanäle zwischen Minderheit und Nationalstaat: Sind diese offen (d. h. wenn ein kontinuierlicher und erfolgreicher Austausch zwischen Staat und Minderheit im Politikprozess möglich ist), können viele Themen auf nationaler Ebene gelöst werden; Appelle an die EU-Ebene sind wahrscheinlicher, wenn der Nationalstaat als nicht offen für Minderheitenthemen angesehen wird. Diese Appelle können aufgrund mangelnder EU-Kompetenz vor allem als Versuche gesehen werden, eine internationale Arena für das Thema zu sensibilisieren und mehr Öffentlichkeit für die eigene Lage zu generieren. Das Beispiel der Bretonen unterstreicht diese These: Da der französische Nationalstaat weiterhin die offizielle Anerkennung von Minderheiten und Gruppenrechten ablehnt, werden von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der EU-Kommis­sion sehr viele Schreiben von Angehörigen der bretonischen Minderheit verzeichnet. Es geht darin großteils um Anerkennung als Minderheit und die Ratifizierung der „Charta“. Die EU hat hier allerdings keine Kompetenz; wie von meinen Interviewpartnern in der EU-Kommission (Generaldirektion für Justiz und Verbraucher) erläutert, könnte sie nur bei einem konkreten Fall von Verstößen gegen Anti-Diskriminierung oder anderes EU-Recht eingreifen. Die Bretonen sind in ihren Appellen an die EU-Ebene aber trotzdem sehr aktiv und nutzen die Möglichkeit, dadurch auf ihre Anliegen aufmerksam zu machen. Größere Erfolgsaussichten haben Kollaborationen im kulturellen Bereich sowie die Vernetzung mit anderen Minderheiten auf der europäischen Ebene. Dies verändert natürlich nicht den mangelnden rechtlichen Status als Minderheit, könnte aber z. B. im kulturellen Bereich durch eine Förderung des Spracherhalts zur Verbesserung der Situation der Minderheit beitragen. Weit weniger Appelle an die EU-Ebene lassen sich in den anderen Fallstudien feststellen: Hier ist die Kommunikation zwischen Nationalstaat und Minderheit nicht gestört und viele Probleme werden bilateral zwischen subnationaler und nationaler Ebene geregelt. An die EU werden nur Anliegen herangetragen, bei denen sie Handlungskompetenz hat – so z. B. im Europäischen Parlament, wenn es um den Zugang zu muttersprachlichen Medien im Internet geht, die häufig nur aus bestimmten Staaten gekauft oder nur dort angesehen werden können. In der Antwort auf die parlamentarische Anfrage des SVP-EU-Parlamentariers Herbert Dorfmann in dieser Sache erklärt die Kommission, dass Gesetzgebungsprozesse zur Harmonisierung und eine Vereinheitlichung des Copyright-Standards bereits im Gang sind (vgl. Barnier im Auftrag der Kommission, 24.01.2012).

Die dritte Hypothese beschäftigte sich daher mit der Rolle „Europas“ als Forum für Diskurs und neue politische Arena. Konzepte und Best Practices könnten in einem­ weiteren Schritt von der europäischen auf die nationale und subnationale Ebene „importiert“ werden. Hier beschreibt z. B. die deutsche Minderheit in Schlesien ein Treffen in Straßburg, bei dem Vertreter aus Südtirol sowie der dänischen Minderheit in Deutschland ihre Konzepte für Schulbücher vorstellten; einige Ansätze daraus wurden für Bücher zum deutschen Spracherwerb in Polen übernommen. Die europäische Ebene wird von allen Minderheiten als Diskussionsforum genutzt, allerdings zu unterschiedlichen Zwecken. Während die Bretonen sich vor allem mehr Aufmerksamkeit für ihre Belange erhoffen, möchten die Schlesier hauptsächlich den Austausch mit anderen Minderheiten fördern und vielleicht gewisse Konzepte für sich nutzen (z. B. durch den oben erwähnten Input im Bereich Schulbücher). Die Italiener in Kroatien sind innerstaatlich bereits gut geschützt und sehen „Europa“ daher ebenfalls vor allem als Forum für Kommunikation und kulturelle Projekte, z. B. im Rahmen von Grundtvig, einem EU-Programm für lebenslanges Lernen, welches grenzüberschreitende Zusammenarbeit und gemeinsame Projekte unterstützt. Wichtig scheint hier auch die Präsenz einer regionalen Vertretung in Brüssel; außer im Fall der Bretonen sind die jeweiligen subnationalen Akteure im Zentrum der EU-Politik durch eigene Büros vertreten. Frankreich hingegen gestattet seinen Regionen nicht, eigene Vertretungen in Brüssel zu unterhalten, wodurch eine kontinuierliche Präsenz in der europäischen Arena sehr schwierig ist. Auch der „Import“ von Konzepten von der EU- auf die nationale Ebene ist aufgrund dieser Grundhaltung stark beschränkt; die Minderheit kann sich zwar Ideen holen, diese aber häufig aufgrund mangelnder Kompetenzen dann nicht selbst umsetzen.

Die vierte Hypothese sprach die große Relevanz innerstaatlicher Faktoren für Europäisierungsprozesse an. Die Haltung eines Staates zu Gleichheit, Inklusion und Diversität sowie mögliche Veto-Player können Europäisierungsprozesse im Bereich des Minderheitenschutzes stark beeinflussen. Gerade die grundsätzliche Ausrichtung des Staates scheint sehr wichtig für die Minderheiten zu sein. Drei der Fallstudien haben Minderheitenrechte in ihrer Verfassung und durch Gesetze verankert, während das strikte Gleichheitsideal Frankreichs keinen Platz für gruppenspezifische Regelungen lässt. In Südtirol sind sehr weitreichende Schutzmaßnahmen installiert worden, ebenso in Istrien. Kroatien hatte im Beitrittsprozess noch einiges aufzuholen, was Diskriminierung betraf (spezifisch beanstandet wurden in den Fortschrittsberichten der EU-Kommission die Benachteiligung von Serben und Roma); die italienische Minderheit war jedoch auch vorher schon relativ gut geschützt. Die deutsche Minderheit in Polen ist vom starken negativen Framing sowie den Repressalien unter dem Kommunismus beeinflusst und fürchtet daher, dass allzu starke öffentliche Auftritte mehr schaden als nutzen könnten. Im Unterschied zu den Bretonen verfügen die drei anderen Minderheiten über ein „externes Heimatland“, einen sogenannten kin-state, der bei Bedarf auf internationaler Ebene für sie intervenieren könnte. Hier gibt es allerdings ebenfalls sehr unterschiedliche Ansätze. Während Österreich vor allem in der Vergangenheit stark für die Belange Südtirols eingetreten ist, gab es von Italien nur Anfang der 1990er-Jahre Versuche der Einflussnahme, die teilweise von der Minderheit in Istrien aber nicht gutgeheißen wurden. Die Rolle Deutschlands ist wiederum aufgrund der Geschichte besonders schwierig und ging kaum über jene eines Finanziers für kulturelle Projekte hinaus. Auch die Parteienkonstellation kann für die Minderheit sowie für den Erfolg von Europäisierungsprozessen sehr wichtig sein. Aus den Fallstudien ergibt sich, dass Mitte-links-Koalitionen offener für Minderheitenanliegen sind als Parteien des rechten Spektrums. In Polen und Kroatien gab es starke nationalistische Parteien als Veto-Player. Die starke Anziehungskraft, die der EU-Beitritt ausübte, war mit Sicherheit sehr hilfreich bei der Überwindung solcher Gegenbewegungen.

4.2 Identifizierbare Europäisierungsprozesse und Mechanismen

Der Prozess zur Aktualisierung des Autonomiestatus in Südtirol verdeutlicht klar den zweidimensionalen Charakter von Europäisierung und es lässt sich daraus ablesen, dass sogar in ein und demselben Themenbereich ein Top-down- und Bottom-up-Prozess stattfinden kann. Das Zweite Autonomiestatut stammt aus dem Jahr 1972. In einigen Bereichen ergab sich bereits Anpassungsbedarf an geltendes EU-Recht (siehe die oben genannten EuGH-Urteile zu Sprachzertifikaten und zur Verwendung des Deutschen vor Gericht). Weitere Konfliktsituationen sind laut meinen Interviewpartnern in Zukunft wahrscheinlich. Eine Anpassung der Durchführungsbestimmungen, welche die Umsetzung und operative Durchführung des Status beinhalten, ist nötig – ein Top-down-Europäisierungsprozess. Interessant wird dieser Mechanismus erst durch die dazugehörige Bottom-up-Komponente, nämlich den geplanten Autonomiekonvent, in dem sich politische Akteure, aber auch die Zivilgesellschaft, in puncto Autonomiereform einbringen können – ein Prozess von oben nach unten löst somit indirekt einen weiteren Prozess von unten nach oben aus. Auch die Einbindung von Akteuren über die Sprachgruppengrenzen hinweg ist neu. Im Sinne einer „Territorialisierung“ der Autonomie (vgl. Pallaver 2014) sind nun alle Einwohner und nicht nur die Minderheit beteiligt. Der Autonomiekonvent könnte somit, je nachdem, wie sich der Ablauf wirklich gestaltet, gerade für die Erforschung von Partizipations- und Legitimitätspolitik noch ein wichtiger Referenzpunkt werden. Sollte das ambitionierte Projekt erfolgreich sein, könnte es die Basis für ein „drittes Autonomiestatut“ bilden, dessen Regelungen und Maßnahmen nicht nur spezifisch auf eine Minderheit ausgerichtet sind, sondern die in einem inklusiven Prozess entstanden sind und somit von der gesamten Bevölkerung mitgetragen werden können. Der Europäisierungsmechanismus inklusive geplantem Autonomiekonvent in Südtirol im Rahmen der Adaptierung des Statuts würde also sowohl eine Top-down- als auch eine Bottom-up-Komponente beinhalten, die voneinander ausgelöst werden und sich stark beeinflussen. Es ist ein beinahe zirkulärer Prozess zu prognostizieren, der unbedingt weiter beobachtet und analysiert werden sollte, sobald die Arbeit im Rahmen der Einberufung des Autonomiekonvents weiter fortschreitet und seine genauere Ausprägung klar wird.

Ein unterschiedliches Bild zeigt sich bei den Bretonen, wo Bottom-up-Prozesse klar vorherrschend sind. Da die Kommunikation zwischen Minderheit und Nationalstaat gestört ist, finden wir hier besonders starke Versuche von Aktivisten, das Thema auf die europäische Ebene zu heben. Aufgrund mangelnder Kompetenz auf dem Gebiet des Minderheitenschutzes kann sich die EU hier meist nur nicht zuständig erklären, eine Nutzung der europäischen Ebene als Diskussionsforum und zum Austausch mit anderen Minderheiten ist aber dennoch möglich. Solche Bottom-up-Prozesse lassen sich auch für die anderen Minderheiten feststellen, hier geht es aber meist nicht um fundamentale Anliegen wie die Anerkennung als Minderheit, da diese schon auf nationaler Ebene geklärt werden konnten; Europa ist somit häufig nicht erster Ansprechpartner. Wie genau die Minderheiten auf EU-Level agieren und welche Ziele sie verfolgen, ist unterschiedlich; alle nützen aber vor allem kulturelle Programme und Möglichkeiten zur Vernetzung. Hier verhalten sich Minderheiten in alten und neuen Mitgliedsstaaten ähnlich. Lobbying auf EU-Ebene ist für konkrete Bereiche, in denen die EU Kompetenz hat oder diese bald erreichen wird, am vielversprechendsten (wie im oben angesprochenen Beispiel des Zugangs zu muttersprachlichen Online-Inhalten, der oft durch Staatsgrenzen behindert wird – laut einem meiner Interviewpartner und der Antwort der Kommission auf die parlamentarische Anfrage Herbert Dorfmanns steht aber eine Lösung bevor).

Europäisierungsprozesse von oben nach unten lassen sich in den neuen Mitgliedsstaaten vor allem während des Beitrittsprozesses feststellen. In Polen wurden das Ende des Kommunismus und der EU-Beitritt als wichtigste Einschnitte in der jüngeren Geschichte der Minderheit genannt. Auch das Gesetz zum Minderheitenschutz entstand unter Einfluss des Beitrittsprozesses und trat kurz danach in Kraft. In Kroatien war die EU ebenfalls sehr aktiv; im Kontext der Balkankriege wurde hier seitens der EU noch mehr Wert auf Minderheitenschutz gelegt als in den Staaten Mittel- und Osteuropas. Die italienische Minderheit war von diesen Prozessen allerdings nur wenig tangiert, da sie bereits vorher relativ gut geschützt war; angeprangerte Missstände betrafen meist die serbische Minderheit oder die Roma. Trotzdem eröffnete der EU-Beitritt auch in diesem Fall neue Möglichkeiten, vor allem was die Lobbying-Arbeit auf EU-Ebene sowie die internationale Vernetzung und Teilnahme an kulturellen Programmen angeht. Wenn die Kompetenzen dazu vorhanden sind, können auf europäischer Ebene erläuterte Konzepte auch auf den nationalen oder subnationalen Level „importiert“ werden. Natürlich kann dabei, wie im oben zitierten Fall der Erstellung von Schulbüchern für die Minderheit, nur ein grundlegendes Konzept übernommen werden; eine Anpassung der Umsetzung an lokale Gegebenheiten ist meist notwendig. Interessant ist, dass ähnlich wie in Südtirol auch in Schlesien und Istrien die regionalen Identitäten immer stärker werden – ein Prozess der Regionalisierung lässt sich also sowohl in alten als auch neuen Mitgliedsstaaten feststellen. Ein Erklärungsansatz dafür sind die größeren Möglichkeiten zur Zusammenarbeit im vereinten Europa (z. B. im Rahmen der Europaregionen), eine weitere die Erosion ethnischer Bruchlinien, die gerade in der jüngeren Generation von Angehörigen einer Minderheit häufig spürbar ist.

5. Schlussfolgerungen

Europäisierungsprozesse lassen sich sowohl für Minderheiten in alten als auch in neuen Mitgliedsstaaten feststellen. Wie im theoretischen Modell erläutert, das meinem Beitrag zugrunde liegt, sind dabei unterschiedliche Ausprägungen zu erwarten: In neuen Mitgliedsstaaten stellte die EU im Beitrittsprozess Bedingungen (conditionality) und konnte somit mehr Einfluss auf innerstaatliche Minderheitenpolitik nehmen – ein Beispiel für einen Top-down-Europäisierungsprozess, der sich auch mit den bisherigen Erkenntnissen zum Thema conditionality deckt. In den alten Staaten hingegen liegt es meist an der Zivilgesellschaft selbst, Themen oder Anliegen auf die europäische Ebene zu heben – Europäisierungsprozesse bezüglich Minderheiten passieren eher bottom-up, während in Politikfeldern, die innerhalb des acquis liegen, auch nach dem Beitritt Top-down-Entwicklungen häufig stattfinden. Eine wie in diesem Beitrag angenommene, prozessorientierte und weit gefasste Definition von Europäisierung als zweidimensionale Entwicklung könnte dazu beitragen, beide Richtungen von Europäisierungsprozessen auch für weitere Fallstudien zu analysieren. Zudem wurde verdeutlicht, dass Europäisierung auch in nicht-acquis Feldern stattfinden kann; gerade im Bereich zivilgesellschaftlicher Aktivität könnte dies ein interessanter Ausgangspunkt für weitere Forschung sein. Bottom-up-Prozesse beschränken sich allerdings nicht notwendigerweise nur auf Themen außerhalb des acquis. Hat die EU Gesetzgebungskompetenz, könnte eine noch stärkere Vernetzung zivilgesellschaftlicher Akteure auf EU-Ebene und eine weiter gehende Neu-Orientierung des Lobbying-Prozesses die Folge sein.

Wirkliche Gestaltungsmacht im Bereich Minderheiten hat die EU nur in der Beitrittsphase: Da die Möglichkeit eines Beitritts große Anziehungskraft hat, sind politische Akteure in den Kandidatenländern gewillt, bei Forderungen seitens der EU Zugeständnisse gegen ihre eigenen Präferenzen zu machen – beim für die nationale Identität wichtigen Thema Minderheiten ist dies oft der Fall. Die Kandidatenländer, vor allem jene des Westbalkans, haben erst nach dem Zerfall Jugoslawiens Souveränität und Unabhängigkeit wiedererlangt; im von Ethnizität geprägten Nationalstaatsmodell ist die Idee von „jedem Volk seinen Staat“ vorherrschend. Eine Anerkennung von Minderheiten und Diversität des Staatsvolkes könnte diese Legitimation in Frage stellen und muss daher gegenüber innerstaatlichen Veto-Playern gerechtfertigt werden. Die Vorteile des EU-Beitritts wiegen allerdings meist schwerer als die Bedenken bezüglich ethnischer Identität. Nach dem Beitritt lassen sich kaum noch Unterschiede zwischen alten und neuen Mitgliedsstaaten feststellen. Die EU hat in beiden Fällen keine Kompetenz und versucht auch nicht politisch Einfluss zu nehmen. Es liegt also an Aktivisten und anderen zivilgesellschaftlichen Akteuren, „Europa“ für ihre Belange zu nutzen.

EU-Einfluss lässt sich feststellen, wenn eng mit dem Minderheitenthema verknüpfte Bereiche innerhalb des acquis communautaire Top-down-Prozesse auslösen, wie im Fall Südtirols durch die Adaptierung des Autonomiestatus. Die Rechtsprechung des EuGH hat bereits einige Regelungen verworfen, weitere Notwendigkeiten der Anpassung von Durchführungsbestimmungen an EU-Recht sind zu erwarten – eine Überarbeitung ist daher dringend nötig und soll mit dem Autonomiekonvent im zivilgesellschaftlichen Dialog erfolgen. Das Beispiel verdeutlicht also den zweidimensionalen Charakter von Europäisierungsprozessen, da ein Top-down-Prozess indirekt zu einem neuen Bottom-up-Vorgang führt. Für die Partizipations- und Legitimitätspolitik ist ein solcher Ablauf neu und wird mit Sicherheit ein spannendes Thema für weitere Studien darstellen. Generell wird nun auf eine Einbindung aller Sprachgruppen im Sinne eines territorialen Autonomiebegriffs (vgl. Pallaver 2014) hingearbeitet; die ethnische Bruchlinie scheint nicht mehr vorherrschend zu sein.

Eine ähnliche Erosion der ethnischen Zugehörigkeit zugunsten einer stärker regionalen Affiliation lässt sich auch in Schlesien und Istrien feststellen. Gerade die jüngeren Angehörigen der Minderheiten rücken zusehends von einer rein ethnisch definierten Identität ab. Dies verdeutlichen auch die Daten der Volkszählung, vor allem in Polen, wo die Erklärung als „schlesisch“ starken Zuwachs erfahren konnte. Angehöriger der deutschen Minderheit zu sein ist weiterhin von Ressentiments begleitet, und Schlesien als auf drei Staaten aufgeteilte Region versucht eine Brückenfunktion einzunehmen. Es gibt Austauschprogramme für Lehrkräfte und zum Spracherwerb sowie gemeinsame Initiativen, die die Ansiedlung von Firmen in der Region fördern. In Istrien besteht ebenfalls ein gewisser Stolz über die Vielsprachigkeit auf dem Territorium. So nutzen alle drei Minderheiten, die einem solchen Erosionsprozess ethnischer Identität ausgesetzt sind, Europa hauptsächlich als Möglichkeit zum Austausch von Best Practices oder zur Vernetzung. Wenn an die EU-Ebene appelliert wird, geschieht dies im Rahmen konkreter Anliegen und meist in Bereichen, in denen die EU Gesetzgebungskompetenz hat und handeln kann. Eine andere Situation finden wir in der Bretagne vor – da die Minderheit noch keinerlei Anerkennung besitzt, ist das Hauptziel von Bottom-up-Prozessen die Erreichung eines solchen Status sowie die Ratifizierung gewisser Standards (wie der Charta der Regional- oder Minderheitensprachen). Solche Mechanismen dienen hauptsächlich dazu, Aufmerksamkeit auf die Lage der Minderheit zu lenken und bewusstseinsbildend zu wirken; aufgrund ihres Mangels an Kompetenzen kann die EU bei Forderungen nach Anerkennung sich nur als nicht zuständig erklären. Die Nationalstaaten sind also trotz starker Präsenz von Europäisierungsprozessen noch dominierend auf dem Gebiet der Minderheitenpolitik Staatliche Präferenzen sowie ihre Stellung zu Diversität und Schutzmaßnahmen beeinflussen die Lage der Minderheiten stark. Gegen die Politik nationalstaatlicher Akteure kann die EU nur im Beitrittsprozess agieren, danach fehlen ihr dazu – wenn es sich nicht um konkrete Diskriminierungsfälle handelt – die rechtlichen Mittel. Sofern sich die Rechtslage auf EU-Ebene nicht ändert, ist es wahrscheinlich, dass Bottom-up-Europäisierungsprozesse vorherrschend bleiben und Europa zunehmend als Forum für Diskurs und Austausch genutzt wird. Top-down-Prozesse sind in für Minderheiten relevanten Feldern des acquis möglich.

Anmerkungen

1 Die im Artikel verwendeten Interviewdaten und Fallstudien wurden im Rahmen einer thematisch ähnlich angelegten, größeren Studie für mein PhD-Dissertationsprojekt an der Universität Innsbruck gesammelt.

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Abb. 1: Top-down- und prognostizierte Bottom-up-Europäisierungsprozesse im Fall Südtirol

Abb. 2: Bottom-up-Europäisierungsprozesse auf EU-Ebene

Abb. 3: Top-down- und Bottom-up-Europäisierungsprozesse

I processi bidimensionali di ­europeizzazione ed il loro impatto sulle minoranze nei “vecchi” e ­“nuovi” stati membri Ue

L’europeizzazione è stata spesso definita come l’impatto della politica europea su quella nazionale (processi di europeizzazione “top-down”). Nell’ambito della politica delle minoranze, la ricerca ha tradizionalmente analizzato i processi influenzati da conditionality durante il periodo d’accesso. La letteratura più recente accentua anche i processi di europeizzazione “bottom-up”, svoltisi tramite il coinvolgimento della società civile ed altri stakeholders capaci di “alzare” un argomento a livello europeo. Il mio contributo cerca quindi di offrire un’illustrazione bidimensionale dei processi di europeizzazione che impattano sulle minoranze, includendo anche quei processi nei “vecchi” stati membri che finora non sono stati al centro dell’attenzione degli studiosi. Tratterò due minoranze negli stati “vecchi” (Italia e il caso altoatesino; Francia e il caso dei Bretoni) e due negli stati “nuovi” (la minoranza tedesca in Silesia, Polonia; e la minoranza italiana in Istria, Croazia). L’analisi dei dati ricavati grazie ad interviste con attivisti di minoranza e ufficiali della Commissione analizza i processi di europeizzazione in entrambe le direzioni e cerca di identificarne l’impatto sulla situazione delle minoranze, le loro possibilità di lobbying e partecipazione, e anche i loro modi di connettersi e di interagire.

Two-dimensional processes of ­Europeanization and their ­influence on minorities in “old” and “new” member-states

Europeanization has traditionally been viewed as the impact of the EU-level on the national level (“top-down” processes of Europeanization). In the field of minority policies, developments during the accession phase and under the influence of conditionality have been the most frequent frames for analysis. More recent literature on the topic also emphasizes “bottom-up” Europeanization, namely the involvement of civil society and other stakeholders, “uploading” a topic to the European level. My paper therefore aims to offer a two-dimensional picture of Europeanization as a process regarding minorities, including also processes in “old” member states which have not been the focus of scholarly attention so far. I will be looking at minorities in two “old” (Italy and the case of South Tyrol; France and the Breton case) and two new member-states (the German minority in Silesia, Poland; and the Italian minority in Istria, Croatia). An analysis of interview data with minority activists and Commission officials will scrutinize Europeanization processes in both directions, identifying how their impact on the situation of the minorities, their possibilities for lobbying and participation, as well as their ways of connecting and interacting with each other.