Elisabeth Alber / Alice Engl
Governance in Südtirol: Handlungsmuster in der Politikgestaltung
Governance in Alto Adige: modelli di gestione nell’organizzazione politica
Das diesjährige Schwerpunktthema ist die Politikgestaltung in Südtirol. Dabei werden einzelne Politikfelder behandelt und deren Strukturen und Akteurskonstellationen erörtert. Aufgezeigt werden einerseits die Entwicklungen dieses Politikfelds in den vergangenen 20 Jahren, vor allem vor dem Hintergrund staatlicher und europäischer Einflüsse, andererseits werden auch Zukunftsperspektiven und Herausforderungen thematisiert, denen sich die Politik angesichts gesellschaftlicher Wandlungen stellen müssen. Inwiefern die AkteurInnen auf derartige Herausforderungen reagieren und ob sich die Politikgestaltung durch integrierte Handlungsmuster auszeichnet, ist je nach Sachlage und Akteursperspektive anders zu bewerten. Klar ist: In einigen Politikbereichen zeichnen sich integrierte Handlungsmuster ab, um auf gesellschaftliche Wandlungsprozesse zu reagieren, während andere noch in „traditionellen“ Governance-Mustern verhaftet bleiben. Doch zunächst zum Begriff Governance.
Für den Governance-Begriff gibt es weder eine eindeutige Entsprechung im Deutschen noch eine allgemeingültige Lehrbuchdefinition. Der Begriff kommt aus dem Französischen (gouverner, regieren), im Englischen bezeichnet er oft „die Art und Weise des Regierens“. Damit wird sofort ersichtlich, dass der Gegenstand von Governance-Analysen nicht bloß eine reine Beschreibung des Regierens oder Lenkens durch die Politik ist, sondern eine Erarbeitung der akteurszentrierten Vielschichtigkeit heutiger Entscheidungsfindungsprozesse. Dabei geht es um die kontextgebundene Analyse von Politikgestaltung unter Berücksichtigung der Interdependenz und der Interaktion aller Akteure (die öffentliche Hand, die Privatwirtschaft und die Zivilgesellschaft).
Governance bezeichnet dementsprechend Regierungs-, Steuerungs- und Koordinierungssysteme einschließlich der Strukturen, Verfahren und Instrumente (Benz 2010, 17). Als Begriff anfangs in der Ökonomie geprägt, fand der Begriff ab den 1980er-Jahren Einzug in die Sozialwissenschaften, zunächst auf supranationaler Ebene als good governance in der Entwicklungspolitik (Czada 2010). In der Staats- und Politikwissenschaft spricht man seit einigen Jahren auch vermehrt von Governance. Angetrieben wird diese Entwicklung durch immer komplexere Formen des Regierens im modernen Konstitutionalismus. Diese Komplexität äußert sich etwa in einer zunehmenden Supranationalisierung und Europäisierung von Politik, in der Verhandlung von politischen Sachverhalten in nichthierarchischen Netzwerken über mehrere politische Ebenen hinweg und zusammen mit nichtstaatlichen Akteuren sowie in einem zunehmenden Vertrauensverlust der WählerInnen in Institutionen und Entscheidungsfindungsprozesse repräsentativer Demokratie.
Die Governance als Forschungs- und Handlungsfeld in Theorie und Praxis gewinnt umso mehr an Bedeutung, je mehr man den Begriff der Demokratie nicht bloß auf eine Staatsform, sondern auf sozio-politische Wahrnehmungen eines politischen Systems und dessen Entscheidungsfindungsprozesse bezieht. Damit grenzt man den Begriff Governance zu Government (Regierung) ab und ermöglicht damit, die Realität von Regelungssystemen und deren struktur- und akteursimmanenten Interdependenzen sowie Interaktionen wissenschaftlich zu erfassen und zu erklären. Im Fokus steht die bürgernahe Gestaltung der politischen Institutionen und Strukturen (polities), die Politik als Prozess im engeren Sinne (politics) und die Politik in ihrer inhaltlichen Dimension (policies).
Um für die BürgerInnen zu regieren und zu verwalten, braucht es ein gewisses Vertrauensverhältnis zwischen Politik und Bürger, auch um die BürgerInnen mittels des Prinzips der Eigenverantwortung bei der Bewältigung komplexer Sachverhalte an Bord zu holen. Anders ausgedrückt, ein ungetrübtes Verhältnis zwischen den Institutionen eines „aktivierenden Staates“1 und den BürgerInnen ist eine conditio sine qua non für die Umsetzung von Governance-Prinzipien in Politik und Verwaltung (z. B. Rechenschaftspflicht, Verantwortlichkeit, Transparenz).
Der Beitrag von Günther Pallaver in diesem Band weist in diesem Sinne auch auf die Wichtigkeit von Vertrauen als stabilisierendem Element in einem politischen System hin. Grundlegend für das Vertrauen der Bevölkerung in ein politisches System sind unter anderem die Bewertung der Qualität von Politikstrukturen, -prozessen und -ergebnissen, die in repräsentativen Demokratien von den VolksvertreterInnen konzipiert und durch die Verwaltung umgesetzt werden. Demnach schüren negative Erfahrungen Misstrauen, während positive Maßnahmen das Vertrauen stärken. Studien zeigen allerdings, dass sich negative Erfahrungen meist einschneidender auswirken als positive Erfahrungen (OECD 2013, 21).
Vertrauensbrüche oder Risse im Vertrauensverhältnis können demnach nur mühsam durch eine Umgestaltung von Politik im weiteren Sinne wieder gekittet werden. Deshalb genügt es nicht, wie Pallaver feststellt, Probleme weitgehend symbolisch zu bearbeiten. Symbolische Interaktionsgesten mögen zwar kurzfristig das Vertrauen der BürgerInnen stärken, langfristig riskieren sie aber das Vertrauensverhältnis zwischen der Bevölkerung und dem politischen System nachhaltig zu beschädigen (siehe Pallaver i. d. B.). Eine vertrauensbildende und wirksame Governance muss über symbolische Maßnahmen hinausgehen.
Eine Vertrauenskrise ist auch eine Chance, Regelungssysteme und Lenkungsformen zu erneuern, um die Politikgestaltung wieder effizient zu machen. Nichtsdestotrotz befinden sich auch neu hinzutretende AkteurInnen in einer misslichen Lage: Sie setzen sich für tief greifende Reformen und netzwerkartiges Regieren unter Fortbestand eines Klimas des Misstrauens ein, welches auf mangelndem sozialen und politischen Konsens fußt, obwohl gerade jener für eine kooperative Governance gegeben sein müsste.
Wenn ein getrübtes Verhältnis zwischen Politik und Bevölkerung herrscht, sind die Menschen meist wenig kompromissbereit und die Umsetzung von Reformen in Krisenzeiten reduziert sich somit notgedrungen auf ein Eingreifen von oben, wobei je nach Gegenstand und Sachlage der Exekutive als faktisch einzigem Akteur eine wesentliche Rolle eingeräumt wird. Dies erschwert Erneuerungen grundsätzlich (OECD 2013, 22). In Zeiten des Misstrauens agieren die EntscheidungsträgerInnen also unter besonders schwierigen und gleichzeitig kontroversen Rahmenbedingungen. Dies macht eine netzwerkartige Analyse bezüglich der Konzipierung, Vermittlung und Durchführung von Reformprozessen und Politikgestaltung umso wichtiger. Anders ausgedrückt: „It is not only the what of public policies that matters, but also the how, the for whom and with whom“ (OECD 2013, 28).
Um Vertrauen aufzubauen, müssen EntscheidungsträgerInnen nicht nur auf dem Papier den Prinzipien der Governance gerecht werden, sondern jene auch in der Wahrnehmung der BürgerInnen zeitgerecht und zielorientiert umsetzen. Zudem gehen BürgerInnen heute dezidiert mit ihren Interessen auf die Straße und klagen ihr „Recht“ auf mehr Mitbestimmung ein. Deshalb sollte man nicht von einer Krise der Demokratie, sondern vielmehr von einer Krise in der Demokratie sprechen. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die repräsentative Demokratie auch in Zukunft eine essentielle Einrichtung aller institutioneller Systeme bleibt, bedarf es neuer komplementärer Wege der demokratischen Willensbildung.
Partizipative und deliberative Verfahren zur Entscheidungsfindung sind innovative Formen von politischer Legitimation zur Konkretisierung des Gemeinwohls, die die parlamentarische Demokratie flankieren und auch verändern werden (Steiner 2012; Smith 2009). Denn Legitimation im modernen Konstitutionalismus wird sowohl durch die Gutheißung von Politikergebnissen als auch durch die Mitbestimmungsmöglichkeiten an Konzipierung und Umsetzung jener Ergebnisse hergestellt.
Die Bürgerschaft nimmt heutzutage eine ambivalente Haltung ein: Einerseits fordert sie eine partizipative Governance, andererseits verlangt sie aber eine per se gute Governance von den gewählten VolksvertreterInnen. Daraus folgt, dass die Organe der verschiedenen Regierungsebenen aus der Perspektive der Governance nicht mehr alleinig Inhalte vorgeben und verantwortungstragend steuern müssen, sondern dass sie vielmehr zu einer koordinierenden Instanz werden, die es sich zur Aufgabe machen muss, das in der Bevölkerung vorhandene Sozialkapital prozessual in Entscheidungsfindungsprozesse miteinzubinden. Je besser EntscheidungsträgerInnen dieser Rolle gerecht werden, desto erfolgreicher werden sie die Aufgaben innerhalb eines modernen Mehrebenensystems erfüllen können.
So verlangt zum Beispiel auch die Einbindung Südtirols in das Mehrebenensystem der Europäischen Union Anpassungsprozesse bei der Politikgestaltung. Gemäß der Hierarchie von Normen muss regionale Governance, also Politikgestaltung auf regionaler Ebene, die rechtlichen und politischen Vorgaben übergeordneter Regierungsebenen berücksichtigen. Im Hinblick auf die Autonome Provinz Bozen ist dies die italienische Gesetzgebung und, seit der Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte 1986 (in Kraft seit 1987) und der folgenden Vertragsrevisionen, in immer stärkerem Ausmaß auch die Gesetzgebung der Europäischen Union. Bereits seit den 1990er-Jahren gibt es kaum einen Bereich regionaler Politik, der nicht von europäischen Regelungen beeinflusst wird (z. B. Verkehr, Umwelt, Handel, Ausschreibungen) (Bongers 1992; John 2000).
Diese übergeordneten rechtlichen Rahmenbedingungen können sich inhaltlich und operativ unterschiedlich auf regionale Politikprozesse auswirken. Besondere Bedeutung haben dabei die EU-Politiken, die von europaweiten Institutionen und Interessengruppen forciert und von europäischen EntscheidungsträgerInnen verabschiedet werden und sich deshalb häufig von nationalen Politiken unterscheiden (John 2000, 878). Aus diesem Grund agieren regionale EntscheidungsträgerInnen häufig in einem Spannungsfeld zwischen etablierten regionalen und staatlichen politischen Prozessen, d. h. gewohnten institutionellen Entscheidungsverfahren, EntscheidungsträgerInnen und inhaltlichen Prioritäten, und der Herausforderung, diese etablierten Prozesse an neue Bedingungen für eine wirksame Politikgestaltung anzupassen (z. B. die Anpassung an europäische Standards und Zielsetzungen, die Öffnung für neue Konzepte, die Einbindung verschiedener themenrelevanter AkteurInnen).
Beeinflusst von europäischen und globalen Prozessen bedarf eine – auch künftig – wirksame Politikgestaltung also gewisser institutioneller und prozeduraler Neuerungen, um regionale Kapazitäten auszuschöpfen, Interessen auf nationaler und europäischer Ebene einzubringen und auf wirtschaftlichen und sozialen Wandel zu reagieren.
Die Summe der AkteurInnen und Faktoren, die Politikgestaltung prägen, ist heute um ein vielfaches größer als noch vor einigen Jahrzehnten. Bipolare Verbindungen und Kommunikationskanäle werden ersetzt durch multilaterale Verknüpfungen und die Beziehungen zu den zentralstaatlichen Institutionen sind nur mehr eine von verschiedenen Dyaden zwischen Regierungsebenen und PartnerInnen. Um diesen Herausforderungen wirksam zu begegnen und ihre Kapazitäten zu stärken, müssen sich regionale Gebietskörperschaften und ihre politischen EntscheidungsträgerInnen zunehmend vernetzen und Verbindungen mit Lokalregierungen, sozio-ökonomischen AkteurInnen und anderen Interessensgruppen herstellen (Carter/Pasquier 2010, 308).
Als Folge der wohl unumkehrbaren Vernetzung zwischen Staaten und Gesellschaften, ausgedrückt durch Globalisierung und Europäisierung, werden Governance-Prozesse komplexer und Ergebnisse politischer Verhandlungen und Entscheidungen schwerer vorhersehbar (John 2000, 879). Regionale Governance muss auf diese Entwicklungen reagieren, indem sie genauso und wenn nicht noch stärker Netzwerke und institutionelle Kapazitäten entwickelt, um den ihr rechtlich zugewiesenen Handlungsspielraum in einzelnen Politikfeldern im Sinne des regionalen Gemeinwohls ausnutzen zu können. Dies ist sowohl angesichts eines getrübten Verhältnisses zwischen den Institutionen und den BürgerInnen als auch unter Nichtberücksichtigung der gesellschaftlichen Veränderungen und Strategien zur Anpassung von Institutionen und Entscheidungsverfahren nur schwer möglich.
Dabei kommen in den unterschiedlichen Politikfeldern zwei unterschiedliche Grundtypen der regionalen Governance zum Tragen: die funktionale und die territoriale (Fürst 2010), wobei funktionale (also raumunabhängige) Governance-Muster zu einer regional integrierten Governance verbunden werden müssen, um den Ansprüchen der regionalen Selbststeuerung gerecht zu werden (siehe z. B. Perini i. d. B. in Bezug auf die Suche nach dem neuen Gleichgewicht in der Wirtschaftspolitik zwischen einerseits dem Zentrum und der Peripherie, und andererseits dem europäischen und nationalem Referenzrahmen; siehe auch Hilpold und Moroder i. d. B. und deren Ausführungen zur Verkehrspolitik).
Abhängig bzw. beeinflusst von den Vorgaben und Entwicklungen auf europäischer und nationaler Ebene, versucht sich Südtirol vermehrt in der Erarbeitung von Governance-Strategien, die dem Anspruch der regionalen Governance gerecht werden sollen. Dabei ergeben sich auf der praktischen Seite eine Reihe von Herausforderungen, die unter anderem mit der Akteurskonstellation (interne Hierarchisierung durch Top-Down-Ansätze) und der Personenabhängigkeit (u. a. ersichtlich durch die vorrangige Stellung von Politik über Verwaltung) zusammenhängen.
Wie schon im Vorwort von Pallaver, Alber und Engl betont, beschäftigt sich in Südtirol kaum jemand mit der Analyse von Governance in einzelnen Politikfeldern. Vor dem Hintergrund des angespannten Verhältnisses mit der zentralstaatlichen Ebene und dem Wunsch der Festigung der Autonomie mittels einerseits der Einbindung von InteressensvertreterInnen und der Zivilgesellschaft (Stichwort: Autonomiekonvent 2014–2015), und andererseits dessen Einbettung in eine starke Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino, beleuchten die folgenden Beiträge wie Politik in den vergangenen Jahren gestaltet wurde und welchen Herausforderungen sich die AkteurInnen in Südtirol in den kommenden Jahren stellen müssen. Dabei werden je nach Politikfeld den politischen Organen, dem Privatsektor und der Zivilgesellschaft eine höhere bzw. geringere Priorität im Sinne eines Mitspracherechts in Regelungs- und Lenkungsformen eingeräumt.
In einigen Bereichen (siehe z. B. Wisthaler zu Integrationspolitik und Vogliotti zu Familienpolitik, beides i. d. B.) scheinen Ansätze eines netzwerkartigen Agierens und Mitgestaltens Eingang zu finden, die den gesellschaftlichen Veränderungen auch unter Berücksichtigung der besonderen Ausgangslage des Zusammenlebens dreier Sprachgruppen besser Rechnung tragen. In anderen Bereichen ist man hingegen noch auf der Suche nach einem multisektoralen Ansatz (siehe Plörer zu Gesundheitspolitik i. d. B.).
Im Bereich der Altersversorgung (siehe Cerea zu Zusatzrentenfonds i. d. B.) und im Bereich der Arbeitsmarktpolitik nutzt Südtirol seit einigen Jahren im Unterschied zu anderen Regionen Italiens seine autonomiepolitischen Handlungsspielräume. So ist es z. B. aufgrund der Zurückhaltung des italienischen Staates im Bereich der Arbeitsmarktpolitik und aufgrund der Einsicht, dass die Governance regionaler Arbeitsmärkte vermehrt vor Ort erfüllt werden müssen, gelungen, ein „Landessystem der Arbeitsmarktpolitik“ zu entwickeln (siehe Pramstrahler i. d. B.).
Ähnliches gilt auch für den Bereich der Energiepolitik. Die Möglichkeiten der Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und dem Privatsektor im Einklang mit den europäischen Vorgaben 2014 –2020 stellen zwar neue Herausforderungen für die Energiepolitik Südtirols dar, aber sie bieten auch die Chance für federführende Innovationen im regionalen Raum unter Berücksichtigung der territorialen Stärken und Bedürfnisse (siehe Bisello/Domorenok/Lumicisi/Mitrotta/Vettorato i. d. B.).
Auf die Bedeutung eines inklusiven Governance-Ansatzes wird im Beitrag zum Politikfeld Landwirtschaft verwiesen, dem seitens der Südtiroler Landesregierung seit jeher eine große Bedeutung zugemessen wird. Jedoch bedarf auch dieses Politikfeld neuer Weichenstellungen mittels einer stärkeren Einbeziehung von Interessensvertretern (siehe Beldì/Bassano i. d. B.).
Ähnliches gilt für die Verwaltungspolitik. Wie in der Landwirtschaft gibt die primäre Gesetzgebungskompetenz im Bereich Personal und Organisation der Landesverwaltung den EntscheidungsträgerInnen der Autonomen Provinz Bozen die Möglichkeit, gezielt Weichen für eine umfassende Verwaltungsreform zu stellen. Die Politikgestaltung zu den verschiedenen Maßnahmen der Verwaltungsinnovation 2018 wird in diesem Band beleuchtet (siehe Bernhart/Promberger/Vigl i. d. B.).
Fazit: Angesichts des politischen Kurswechsels im Jahr 2014 (siehe Pallaver i. d. B.) und angesichts der Ausführungen in diesem Band wird deutlich, dass der Frage der demokratischen Qualität von Governance in Südtirol eine große Bedeutung in der praktischen Politikgestaltung zukommt. Daher bleibt die politikwissenschaftliche Analyse der Interdependenz und Interaktion von AkteurInnen in und zwischen Politikfeldern ein wissenschaftliches Desiderat für Südtirol.
Anmerkungen
1 Unter aktivierendem Staat versteht man eine neue Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft, wobei der Selbstregulierung Vorrang vor staatlicher oder hierarchischer Steuerung bzw. Aufgabenübernahme einräumt unter Einbindung gesellschaftspolitischer Akteure in die Problemlösung postuliert (Jann/Wegrich 2010).
Literaturverzeichnis
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Carter, Caitríona/Pasquier Romain (2010). The Europeanization of Regions as ‚Spaces for Politics‘: A Research Agenda, in: Regional and Federal Studies, 20(3), 295-314
Czada, Roland (2010). Good Governance als Leitkonzept für Regierungshandeln: Grundlagen, Anwendungen, Kritik, in: Benz, Arthur/Dose, Nicolai (Hg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 201-224
Fürst, Dietrich (2010). Regional Governance, in: Benz, Arthur/Dose, Nicolai (Hg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 49-68
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John, Peter (2000). The Europeanisation of Sub-National Governance, in: Urban Studies, 37 (5–6), 877-894
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Smith, Graham (2009). Democratic Innovations, Cambridge: Cambridge University Press
Steiner, Jürg (2012). The Foundations of Deliberative Democracy: Empirical research and normative implications, Cambridge: Cambridge University Press
Il tema centrale di quest’anno è l’organizzazione politica in Alto Adige. A questo proposito saranno trattati singoli ambiti della politica e le rispettive strutture e costellazioni di attori politici. Da un lato saranno mostrati gli sviluppi di tali ambiti negli ultimi venti anni, soprattutto prima dell’entrata in gioco delle influenze statali ed europee; dall’altro lato saranno anche tematizzate le prospettive future e le sfide con le quali dovrà confrontarsi la politica, in considerazione delle trasformazioni sociali in atto. Sarà necessario valutare, a seconda della situazione di fatto e della prospettiva degli attori, sia il modo in cui gli attori politici reagiscano a simili sfide, sia se l’organizzazione della politica sia in grado di distinguere tramite un modello di gestione integrato. Una cosa è chiara: in alcuni settori politici si delineano modelli di organizzazione integrata per reagire al processo di trasformazione sociale, mentre altri rimangono ancora bloccati a modelli “tradizionali” di governance. E veniamo innanzitutto al concetto di governance.
Per il concetto di governance non esiste né un corrispettivo italiano univoco né una definizione da manuale valida sempre e comunque. Il concetto deriva dal francese (gouverner, governare), in inglese indica spesso “la natura e il modo del governare”. Con ciò diventa immediatamente comprensibile che l’oggetto d’analisi della governance non sia semplicemente una descrizione dell’atto di governare o del dirigere per mezzo della politica, ma un’elaborazione della varietà dell’odierno processo decisionale centrato sugli attori. Si tratta di un’analisi contestuale dell’organizzazione politica che tiene conto dell’interdipendenza e dell’interazione di tutti gli attori che vi prendono parte (mano pubblica, economia privata e società civile).
Conformemente a quanto detto, la governance definisce i sistemi di governo, controllo e coordinamento, incluse le strutture, i procedimenti e gli strumenti (Benz 2010, 17). Inizialmente improntato ad un’applicazione in economia, a partire dagli anni ’80 il concetto ha trovato accoglienza anche nell’ambito delle scienze sociali, innanzitutto a livello sovranazionale quale good governance nella politica di sviluppo (Czada 2010). Negli ultimi anni, di governance si parla sempre di più anche nell’ambito delle scienze politiche. Tale sviluppo è messo in moto dalle sempre più complesse forme di governo del moderno costituzionalismo. Tale complessità si esprime, per esempio, in una crescente sovranazionalizzazione ed europeizzazione della politica, nel trattamento di fatti di interesse politico in network non gerarchici che non tengono conto dei diversi livelli politici e insieme ad attori non statali nonché in una crescente perdita di fiducia da parte degli elettori verso le istituzioni e il processo decisionale della democrazia rappresentativa.
La governance come campo di ricerca teorico e pratico ha un ruolo tanto più importante quanto più il concetto di democrazia non si riferisca meramente a una forma nazionale, ma alla percezione di un sistema politico e dei relativi processi decisionali. Con ciò, il concetto di governance resta confinato al government (governo) e offre così la possibilità di chiarire la realtà dei sistemi di regolamentazione e di riassumere e spiegare scientificamente l’interdipendenza e le interazioni proprie delle strutture e degli attori che vi agiscono. Al centro sono poste l’organizzazione delle istituzioni e strutture politiche vicine ai cittadini (polities), la politica come processo in senso stretto (politics) e la politica nella sua dimensione contenutistica (policies).
Per governare e amministrare i cittadini serve un solido rapporto di fiducia tra politica e cittadinanza, anche per richiamare la partecipazione della cittadinanza alla gestione di una materia complessa tramite il principio dell’autoresponsabilità. In altre parole, un rapporto sereno e limpido tra le istituzioni di uno “Stato mobilitante”1 e la cittadinanza è una conditio sine qua non per la realizzazione dei principi della governance nella politica e nell’amministrazione (p.es. l’obbligo di rendere conto, la responsabilità, la trasparenza).
In questo senso, il contributo di Günther Pallaver, presente in questo volume, sottolinea l’importanza della fiducia quale elemento stabilizzante di un sistema politico. Fondamentale per la fiducia della popolazione in un sistema politico è tra l’altro la valutazione della qualità delle strutture, dei processi e dei risultati della politica, concepiti dai rappresentanti del popolo in regime di democrazia rappresentativa e concretizzati attraverso l’amministrazione. Di conseguenza, le esperienze negative rafforzano la sfiducia, mentre i provvedimenti positivi la incrementano. Studi dimostrano tuttavia come le esperienze negative risultino spesso più determinanti rispetto a quelle positive (Oecd 2013, 21).
Eventuali strappi o fratture nel rapporto di fiducia possono essere infatti ricuciti solo con grande fatica e per mezzo della realizzazione di una politica in senso più ampio. Non è quindi sufficiente continuare a lavorare ai problemi in maniera simbolica, come afferma Pallaver. I processi simbolici di interazione permettono di rafforzare la fiducia della cittadinanza solo a breve termine, mentre invece a lungo termine rischiano di minare in maniera ancor più grave il rapporto di fiducia tra sistema politico e popolazione (si veda Pallaver i. a.). Una governance capace di costruire fiducia, e allo stesso tempo essere efficace, deve andare oltre i provvedimenti esclusivamente simbolici.
Una crisi di fiducia è anche un’occasione per rinnovare i sistemi di regolamentazione e di governance con l’obiettivo di rendere l’organizzazione politica nuovamente efficiente. Tuttavia anche gli attori di nuova entrata si trovano in una situazione spiacevole: si impegnano a favore di riforme strutturali e governano agendo su una complicata rete di relazioni e in presenza di un clima di sfiducia, il quale, sebbene sia un fattore irrinunciabile proprio per l’attuazione di una governance di tipo cooperativo, conduce a un ridotto consenso sociale e politico.
Nel caso in cui sia presente un rapporto conflittuale tra politica e cittadinanza, le persone sono meno propense al compromesso e la realizzazione di riforme in tempo di crisi si riduce quindi giocoforza a un intervento dall’alto, ove a seconda dell’oggetto e dello stato di fatto dell’esecutivo ad alcuni attori viene concesso un ruolo predominante. Ciò rende fondamentalmente più difficoltosa l’introduzione di rinnovamenti (Oecd 2013, 22). In tempo di sfiducia, i decisori politici agiscono quindi nell’ambito di condizioni generali particolarmente difficili e, allo stesso tempo, controverse. E ciò rende altresì tanto più importante un’analisi dell’intricata rete di relazioni implicate nell’ideazione, nella comunicazione ed esecuzione di processi di riforma e dell’organizzazione della politica. In altre parole: “It is not only the what of public policies that matters, but also the how, the for whom and with whom” (Oecd 2013, 28).
Per costruire la fiducia, i decisori politici non devono tenere fede ai principi della governance solo sulla carta, ma devono applicarli alla percezione della popolazione in maniera tempestiva e orientata agli obiettivi. La cittadinanza, inoltre, è oggi più determinata a scendere in piazza per tutelare i propri interessi e sostenere il proprio “diritto” a una maggiore partecipazione. Non si dovrebbe quindi parlare tanto di una crisi della democrazia, ma molto più correttamente di una crisi nella democrazia. In considerazione del fatto che anche in futuro la democrazia rappresentativa rimarrà un istituto essenziale di tutti i sistemi istituzionali, emerge netta la necessità di nuove vie complementari al processo democratico.
I processi partecipativi e deliberativi per arrivare a prendere decisioni, sono forme innovative della legittimazione politica per la concretizzazione del bene comune, che affiancheranno e cambieranno il volto della democrazia parlamentare (Steiner 2012; Smith 2009). Questo perché la legittimazione nel moderno costituzionalismo sarà costruita sia attraverso l’approvazione di risultati politici, sia tramite le possibilità di partecipazione all’ideazione e applicazione di quei medesimi risultati.
Al giorno d’oggi la cittadinanza assume un atteggiamento ambivalente: da un lato incentiva la governance partecipativa, dall’altro però pretende dai rappresentanti eletti dal popolo una buona governance. Da ciò deriva che, dal punto di vista della governance, gli organi dei diversi livelli di governo non debbano più essere gli unici a proporre contenuti e ad agire secondo la propria responsabilità, ma che debbano invece trasformarsi sempre più in un’istanza coordinata che abbia il compito di coinvolgere nel processo decisionale il capitale sociale disponibile. Quanto meglio i decisori politici realizzeranno tale principio, tanto più successo potranno avere nell’adempiere ai compiti di un moderno sistema a più livelli.
Allo stesso modo, per esempio, l’inclusione dell’Alto Adige nel sistema a più livelli dell’Unione europea richiede processi di adeguamento nel campo dell’organizzazione politica. Secondo la gerarchia delle norme, la governance regionale, cioè l’organizzazione politica a livello regionale, deve rispettare le premesse giuridiche e politiche dei livelli di governo di ordine superiore. Dal punto di vista della Provincia autonoma di Bolzano si tratta della legislazione italiana e, dalla firma dell’Atto unico europeo del 1986 (entrato in vigore nel 1987) e delle seguenti revisioni, in misura sempre più ampia anche dalla legislazione dell’Unione europea. Già dagli anni ’90 non c’è più nemmeno un ambito della politica regionale che non subisca l’influenza della regolamentazione europea (p.es. viabilità, ambiente, commercio, bandi pubblici) (Bongers 1992; John 2000).
Queste cornici giuridiche di ordine superiore sono in grado di influire sui processi politici regionali sia a livello di contenuto, sia a livello operativo. Di particolare importanza in questo senso sono le politiche europee promosse da istituzioni e da gruppi di interesse in ambito europeo ed emanate dai decisori politici europei e che, quindi, si differenziano sensibilmente dalle politiche nazionali (John 2000, 878). Per questo motivo i decisori politici regionali agiscono spesso in una forbice tra consolidati processi politici regionali e nazionali – ovvero priorità contenutistiche, processi decisionali e decisori politici consueti – e la sfida di adeguare tali processi consolidati alle nuove condizioni per un’efficace organizzazione politica (p.es. l’adeguamento agli standard ed alla definizione di obiettivi di tipo europeo, l’apertura verso nuovi principi, l’inclusione di diversi attori rilevanti per temi).
Influenzata dai processi europei e globali, sorge la necessità – anche futura – di un’organizzazione politica efficiente, quindi di rinnovamenti istituzionali e procedurali certi per sfruttare le capacità regionali, includere gli interessi a livello nazionale ed europeo e reagire al cambiamento in ambito economico e sociale.
La somma degli attori e dei fattori che influenzano l’organizzazione politica è oggi notevolmente cresciuta rispetto ad alcuni decenni fa. I collegamenti e i canali di comunicazione bipolari sono sostituiti dalle connessioni multilaterali e le relazioni con le istituzioni statali centrali sono ormai solo una delle diverse diadi tra livelli di governo e partner. Per affrontare con efficacia tali sfide e per rafforzare le proprie capacità, le corporazioni locali e i rispettivi decisori politici devono essere sempre più connessi e in relazione con i governi locali, gli attori socio-economici e gli altri gruppi di interesse (Carter/Pasquier 2010, 308).
Quale conseguenza dell’ormai totalmente irrevocabile connessione tra stati e società, espressa attraverso la globalizzazione e l’europeizzazione, i processi di governance diventano sempre più complessi ed i risultati delle trattative e delle decisioni politiche sempre più difficilmente identificabili (John 2000, 879). La governance regionale deve reagire a questi cambiamenti sviluppando reti di relazioni e capacità istituzionali altrettanto forti, se non di più, per poter sfruttare lo spazio di manovra giuridica che le è concesso nei singoli ambiti politici al fine di garantire il bene locale. Ciò risulta difficilmente fattibile sia tenuto conto del guastarsi del rapporto tra istituzioni e cittadinanza, sia per la scarsa attenzione dedicata ai cambiamenti sociali ed alle strategie per l’adeguamento delle istituzioni e dei processi decisionali.
In quest’ottica si delineano nei diversi campi politici due distinti modelli base di governance regionale: quella funzionale e quella territoriale (Fürst 2010). Il modello di governance funzionale (ossia indipendente da un territorio) deve essere connesso a una governance integrata a livello regionale per rispondere alle rivendicazioni di un’autodeterminazione regionale (si veda p.es. Perini i. a. in riferimento alla ricerca di un nuovo equilibrio nella politica economica, da un lato tra centro e periferia, e dall’altro tra quadro di riferimento europeo e nazionale; si veda anche Hilpold e Moroder i. a. e le rispettive argomentazioni sul tema della politica della mobilità).
In diretta dipendenza o dietro l’influsso delle premesse e degli sviluppi a livello europeo e nazionale, l’Alto Adige tenta di agire sempre più nell’ambito dell’elaborazione di strategie di governance che soddisfino le richieste di una governance regionale. A questo proposito si rileva, dal lato pratico, una serie di sfide che, tra le altre cose, sono in relazione con la costellazione degli attori politici (gerarchizzazione interna tramite un approccio top-down) e la dipendenza del personale (tra l’altro evidenziabile tramite la posizione preferenziale della politica sull’amministrazione).
Come già ribadito nella premessa di Pallaver, Alber ed Engl, in Alto Adige nessuno si occupa dell’analisi della governance nei singoli campi d’azione politica. Sullo sfondo di un più teso rapporto con il livello nazionale centrale e di un desiderio di consolidamento dell’autonomia, da un lato per mezzo del coinvolgimento dei rappresentanti degli interessi e della società civile (parola d’ordine: Convenzione per l’Autonomia 2014-2015) e dall’altro lato attraverso la sua collocazione in una forte regione europea Tirolo-Alto Adige-Trentino, i seguenti contributi mettono in luce come sia stata organizzata la politica negli anni passati e quali sfide si troveranno ad affrontare gli attori politici in Alto Adige negli anni a venire. In questo senso, a seconda del campo politico, è stata concessa agli organi politici, al settore privato ed alla società civile una maggiore o minore priorità a seconda del diritto all’interpellanza nelle forme di regolamentazione e gestione.
In alcuni singoli ambiti (si veda p.es. Wisthaler in merito alla politica dell’integrazione e Vogliotti sulla politica della famiglia, entrambi i. a.) sembra siano disponibili approcci ad un’azione e coazione in reti di relazioni che tengano in maggior conto i cambiamenti sociali, anche in considerazione della particolare situazione legata alla convivenza dei tre gruppi linguistici. In altri ambiti si è invece ancora alla ricerca di un approccio multicanale (si veda Plörer sulla politica della salute i. a.).
Nel settore pensionistico (si veda Cerea sui fondi previdenziali integrativi i. a.) e nel settore della politica del mercato del lavoro, a differenza di altre regioni d’Italia, l’Alto Adige utilizza da alcuni anni lo spazio di manovra concessogli dall’autonomia politica. Così, per esempio, sulla base della ritirata dello Stato italiano nel settore della politica del mercato del lavoro e sulla base della convinzione che la governance dei mercati regionali del lavoro debba essere soddisfatta sempre più localmente, è stato possibile sviluppare un “Sistema provinciale della politica del mercato del lavoro” (si veda Pramstrahler i. a.).
Lo stesso vale anche per il settore della politica energetica. La possibilità di una collaborazione tra la mano pubblica ed il settore privato, in accordo con quanto previsto dalle direttive europee 2014-2020, crea effettivamente nuove sfide per la politica energetica dell’Alto Adige, ma offre anche l’occasione di realizzare innovazioni in ambito regionale tenuto conto dei punti di forza e delle necessità a livello territoriale (si veda Bisello/Domorenok/Lumicisi/Mitrotta/Vettorato i. a.).
Al significato di approccio inclusivo di governance viene fatto riferimento nel contributo sul settore politico dedicato all’agricoltura, al quale viene da sempre attribuito un ruolo di grande importanza da parte della Giunta provinciale dell’Alto Adige. Ciononostante, anche tale campo politico necessita di nuovi parametri per mezzo di un più forte coinvolgimento delle rappresentanze di interessi (si veda Beldì/Bassano i. a.).
Lo stesso vale per la politica amministrativa. Come in agricoltura, la competenza legislativa primaria di cui godono i decisori politici della Provincia autonoma di Bolzano nell’ambito del personale e dell’organizzazione dell’amministrazione provinciale offre la possibilità di stabilire interventi mirati per un’esaustiva riforma amministrativa. In questo volume si farà luce sull’organizzazione della politica riferita ai diversi provvedimenti dell’innovazione amministrativa 2018 (si veda Bernhart/Promberger/Vigl i. a.).
In conclusione, considerando il cambio di rotta politica registrato nel 2014 (si veda Pallaver i. a.) e tenuto conto delle argomentazioni contenute in questo volume, diventa chiaro che la domanda di qualità democratica della governance in Alto Adige rivesta un ruolo fondamentale nell’organizzazione pratica della politica. Per questo motivo l’analisi scientifico-politica dell’interdipendenza e dell’interazione degli attori nei e tra i diversi campi politici rimane una congettura scientifica per l’Alto Adige.
Note
1 Per Stato mobilitante si intende una nuova suddivisione della responsabilità tra Stato e società, nella quale l’autoregolamentazione abbia la priorità sulla gestione statale o gerarchica ovvero postuli un passaggio di attribuzioni nell’ambito di un’inclusione degli attori della politica sociale nella risoluzione di problemi (Jann/Wegrich 2010).
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