Madeleine Rohrer

Stiefkind Kommunikation

Über die Informationspolitik der Europäischen Union1

1. Einleitung

Reisefreiheit, die Möglichkeit in den 27 EU-Ländern zu arbeiten bzw. zu studieren und der Euro (vgl. Kommission 2009, 86),2 das ist Europa für seine BürgerInnen. Zu den Wahlen des einzigen direkt bestimmten Organs, des Europäischen Parlaments, geht inzwischen nicht einmal mehr die Hälfte aller wahlberechtigten EuropäerInnen hin. Die Europäische Union braucht aber als Demokratie jenseits nationaler Grenzen die Bindung an und die Legitimation durch die BürgerInnen. Die Legitimität einer politischen Gemeinschaft wird in modernen Verfassungsstaaten über Information und Kommunikation hergestellt (vgl. Sarcinelli 1998, 254), d. h. erst durch Öffentlichkeit werden das Volk zum Souverän und die Politik legitimiert. Europäische Öffentlichkeiten finden, wenn, dann nur begrenzt statt, denn die europäisierte Politik ist den nationalstaatlichen Öffentlichkeiten davongelaufen (vgl. Gerhards 2000, 288).

Öffentlichkeit entsteht dann, wenn AkteurInnen, also BürgerInnen, Parteien oder Interessenvertretungen, in nicht private und allen zugängliche Kommunika­tion treten. Sie bilden so eine politische Gemeinschaft aus SprecherInnen und Publikum. In Demokratien hat Öffentlichkeit „idealerweise die Funktion, gesamtgesellschaftlich relevante Probleme so in Kristallisationskerne von Diskursen zu verwandeln, dass die Bürger die Chance erhalten, sich gleichzeitig auf dieselben, ähnlich gewichteten Themen zu beziehen und zu kontroversen Beiträgen zustimmend oder ablehnend Stellung zu nehmen“ (Habermas 2001, 120).

Das Konzept „Öffentlichkeit“ bedeutet also, dass Regieren zum einen durch formale Kanäle demokratischer Beteiligung wie allgemeine Wahlen und zum anderen durch informelle Verfahren legitimiert werden muss. Letztere „müssen eingebettet sein und aktiviert werden durch eine freie politische Meinungsbildung in der Öffentlichkeit, die Politik kritisch begleitet und beeinflussen kann“ (Meyer 2003, 234). Nationale Öffentlichkeiten können die Legitimation der supranationalen Institutionen nicht übernehmen, denn sie sind im Unterschied zum europäischen Entscheidungsfindungsprozess nicht über die einzelnen Staaten hinweg vernetzt (vgl. Eder 2003, 88). Das Demokratiedefizit der Europäischen Union, also die nicht ausreichende Legitimation von Entscheidungen und von jenen, die diese treffen, ist aber nicht nur Folge, sondern auch Ursache des Öffentlichkeitsdefizits. Es fehlen nicht kontroverse europapolitische Themen, sondern demokratische Instrumente für eine lebendige europäische Öffentlichkeit (vgl. Seeger 2008, 236; Eder/Kantner 2000, 306). Erst seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (2009) können Bür­gerInnen aus verschiedenen Mitgliedstaaten direkt die Kommission zum Handeln auffordern.

Die Europäische Union wurde lange unter Ausschluss der Öffentlichkeit vorangetrieben. Ihr „Vermittlungsproblem“ (Brüggemann 2008, 281) wurde erst mit dem Bröckeln des permissiven Konsenses – der wohlwollenden Grundhaltung gegen­über der Europäischen Union bei gleichzeitiger Unkenntnis über den Integrationsprozess (vgl. Kohler-Koch et al. 2004, 207) – in den 1990er-Jahren und der Verfassungskrise ab 2005 deutlich und erkannt. Europäisches Parlament und Europäische Kommission streben seitdem verstärkt danach, ihr Kommunikationsverhalten den Forderungen nach politischer Transparenz, medialer Präsenz und BürgerInnennähe anzupassen (vgl. Altides 2008, 124). Die Informationspolitik3 ist Thema dieses Beitrags, der nach der Entwicklung des Politikfelds „Kommunikation“ und dessen Schwerpunkten und AkteurInnen fragt. Sind die EU-Skepsis und die geringe Wahlbeteiligung die Folgen kommunikationspolitischer Versäumnisse? Politische Kommunikation zur Legitimität ist ein kontinuierlicher Prozess, der nicht nur durch die AkteurInnen selbst, sondern auch durch das europäische Mehrebenensystem und die von den europäischen Verträgen und der politischen Kultur Brüssels geformten Rahmenbedingungen bestimmt wird.

Wer sind die zentralen Organe und Strukturen der europäischen Kommunika­tionspolitik? Diese Frage wird im ersten Abschnitt beantwortet. Es folgt im zweiten Teil ein historischer Überblick über die wichtigsten Etappen der Informationspolitik zwischen den Verträgen von Maastricht (1992) und Lissabon (2009). Und es wird gezeigt, dass Parlament und Kommission bei Legitimierung institutioneller Entscheidungen vor allem auf die Vermittlungsleistung der Medien und auf das institutionalisierte Erfassen der öffentlichen Meinung setzen.

2. Rahmenbedingungen und Institutionen der Informationspolitik

Europäisches Parlament, Kommission und Rat sind neben dem Europäischen Gerichtshof die zentralen Organe der EU und die zentralen Institutionen, wenn es um die Kommunikation der Europäischen Union geht. Ihr komplexes Zusammenspiel ist eine Ursache für das Vermittlungsproblem der EU (vgl. Brüggemann 2008, 30). Denn die Regeln, nach denen die Europäische Union arbeitet, machen es nicht immer einfach, das politische Geschehen in Brüssel kritisch zu beobachten, vor allem, weil sie besondere jener Logik widersprechen, nach der Medien funktionieren. Massenmedien spielen aber die Hauptrolle bei der Vermittlung der EU, auch wenn eine europäische Öffentlichkeit mehr als eine massenmediale Öffentlichkeit ist (vgl. Baisnée 2007, 500; Klaus 2006, 97). Die für die Medien wichtigen Nachrichtenwerte wie Personalisierung, Nähe, Konflikt und Einfachheit treffen auf die EU nur begrenzt zu: Die Europäische Union entwickelt sich erstens dynamisch und diskontinuierlich. Anfang und Ende von Prozessen lassen sich nur schwer feststellen (vgl. Brüggemann 2008, 32). Auf die Grundsatzfrage nach dem Ziel der Integration werden den BürgerInnen kaum konkurrierende Antworten gegeben. Die Konfliktlinien verlaufen eher zwischen den Organen als zwischen den politischen Fraktionen (vgl. Seeger 2008, 237). Europa scheint nicht nur unklar, sondern auch weit entfernt. Viele Entscheidungen aus Brüssel werden erst zeitverzögert bei der nationalen Umsetzung spürbar, weshalb die für die mediale Berichterstattung wichtige Nähe fehlt (vgl. Brüggemann 2008, 32).

Zweitens ist der Nachrichtenwert „Einfachheit“ nicht gegeben, denn Entscheidungen werden in Brüssel in einem Netzwerk – Legislative und Exekutive sind im Vergleich zum Nationalstaat in „höchst ungewöhnliche Weise“ miteinander verzahnt (vgl. Holzinger 2005, 84) – und meist im Konsens getroffen (vgl. Brüggemann 2008, 31). Die handelnden und verantwortlichen Personen können daher nur schwer identifiziert werden. Die Kommission bemüht sich zwar in ihren Pressemitteilungen um Personalisierung (vgl. Bijsmans/Altides 2007, 336), der für die Medienresonanz wichtige Bezug auf Personen findet im Allgemeinen aber kaum statt (vgl. Gerhards 2000, 298). Ein Gesicht soll die EU allerdings durch die vom Vertrag von Lissabon neu geschaffenen Posten der „AußenministerIn“ und des permanenten Ratsvorsitzenden bekommen. Die fehlende Personalisierung hat es bisher den nationalen politischen VertreterInnen erleichtert, die Lorbeeren europäischer Politik für sich zu beanspruchen und die Verantwortung von unliebsamen Maßnahmen auf die Europäische Union abzuschieben (vgl. Jopp/Klein 2004, 251; Meyer 1999, 634).

„Es scheint, dass die passive Hinnahme von Intransparenz und Fehlinformation über europäische Entscheidungsstrukturen manchen Akteuren im nationalen, regionalen und kommunalen Kontext mehr Vorteile verspricht als ein/e diesbezüglich aufgeklärte/r Bürger/in“ (Tham 2006, 6).

In der Europäischen Union, in der politischer Wettbewerb um die Macht vor allem auf nationaler Ebene stattfindet, gibt es drittens kaum öffentlichkeitswirksame Konflikte. Zum Beispiel vertritt die Kommission als Kollegialorgan geschlossen alle Entscheidungen (vgl. Kohler-Koch et al. 2004, 116), und um die Gunst der WählerInnen konkurrieren keine europäischen Parteien, die sich über EU-Themen profilieren wollen. Europawahlen gelten vielmehr als zweitrangige Wahlen, in denen nationale Themen dominieren und mit denen der nationalen Regierung ein Denkzettel verpasst werden kann. Die parteipolitische Zusammensetzung des EU-Parlaments hatte bisher aber auch nur geringe Auswirkungen auf die Ergebnisse seiner Politik (vgl. Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2006, 20). „Mit derselben Perspek­tive führen die nationalen Parteien ihren Europawahlkampf. Die Wahrscheinlichkeit, dass der Wahlausgang etwas an der nationalen Politik ändert, ist größer als dass er die europäische Politik ändert“ (Holzinger 2005, 100). Damit fehlt es aber an einer europäischen Legitimationsinstanz für eine europäische Legislative oder gar Exekutive (Holzinger 2005, 84; Jachtenfuchs/Kohler-Koch 2006, 19–20). Innerhalb dieser Strukturen, die zum Teil für die geringe Sichtbarkeit europapo­litischer Themen verantwortlich sind, haben die einzelnen Institutionen ganz unterschiedliche Interessen und Voraussetzungen – die europäischen Verträge geben ihnen kein Mandat für eine EU-Informationspolitik in die Hand (vgl. Brüggemann 2008, 135) –, Öffentlichkeit zu schaffen. Parlament und Kommission haben neben ihrer Pflicht, die sich aus der demokratischen Staatsform ableitet, die BürgerInnen über ihre Tätigkeiten zu informieren, auch ein existenzielles Bedürfnis nach Le­gitimität. In der Förderung europäischer Öffentlichkeiten sehen sie daher eine „Zauberformel“ für vielerlei Defizite des europäischen Integrationsprozesses (vgl. Trenz 2003, 161).

Wie agieren Parlament, Rat und Kommission als Institutionen der Informa­tionspolitik?

2.1. Der Rat: Entscheidung ohne Öffentlichkeit

Der Rat – die Versammlung der nationalen MinisterInnen, die in der Europäischen Union neben der Exekutiv- auch die Legislativfunktion ausüben – spielt bei der Gesetzgebung eine zentrale Rolle (vgl. Kohler-Koch et al. 2004, 117). Einen Großteil der Entscheidungen trifft der Rat in Arbeitsgruppen unter Ausschluss der Öffentlichkeit. Die Forderung nach mehr Transparenz haben die Mitgliedstaaten bisher immer mit dem Argument abgelehnt, diplomatische Verhandlungen zwischen den einzelnen nationalen Ministerien bedürfen der Diskretion, objektive Entscheidungen würden durch eine Medienöffentlichkeit erschwert (vgl. Curtin 2007, 252; Meyer 2002, 84). In der gemeinsamen EU-Informationspolitik hat der Rat bisher nur eine minimale Rolle gespielt (vgl. Meyer 1999, 63), er verfügt auch nicht über nennenswerte Haushaltsmittel für diese Zwecke (Kommission 2001, 11). Vielmehr sprechen die MinisterInnen, die in Brüssel die Interessen ihrer Regierung vertreten, direkt jene BürgerInnen an, denen sie direkt verantwortlich sind – und haben verstanden, „dass mit der Zuständigkeit für die Vermittlung von EU-Politik politisch ohnehin nicht viel zu gewinnen ist“ (Brüggemann 2008, 135): „National governments prefer to monopolise national debates about European political issues and the rise of euroscepticism in domestic politics led to ever-closer scrutiny of whether EU communication does not constitute a breach of national competencies and waste of money“ (Meyer et al. 2006, 1). Diese Zurückhaltung der Mitgliedstaaten ist aber die Achillesferse der gemeinsamen EU-Kommunikationspolitik (vgl. Kurpas et al. 2004, 4). Das umfassende Register des Rates über seine Tätigkeiten und Zusammensetzung der Arbeitsgruppen hat die Öffentlichkeit bisher hingegen nicht dazu angeregt, sich damit auseinanderzusetzen (vgl. Curtin 2007, 254).

2.2. Das Parlament: Kommunikator ohne Macht

Das Europäische Parlament ist das einzige von den UnionsbürgerInnen direkt gewählte Organ der Europäischen Union. Eine bürgerInnennahe Kommunikation ist daher vor allem vom Parlament zu erwarten. Die Bemühungen der Abgeordneten, ihre Arbeit und Europa zu vermitteln, sind groß, ihre Einflussmöglichkeiten innerhalb des europäischen Mehrebenensystems allerdings begrenzt. Das Europäische Parlament ist nur beschränkt in der Lage, getroffene oder anstehende Entscheidungen an die Öffentlichkeit zu bringen (vgl. Gerhards 2000, 297), auch wenn es durchaus Transparenz in bestimmte Politikbereiche brachte, die ansonsten unbeachtet wären (vgl. Liebert 2007, 262). Im Vergleich zur Kommission politisiert und polarisiert es deutlich mehr, d. h. das Parlament legt interne und externe Konflikte offen (vgl. Altides 2008, 132). Trotzdem ist das Interesse der Medien am Europäischen Parlament eher als gering einzuschätzen. Denn die Abgeordneten befinden sich häufig nicht in einer Machtposition, arbeiten konsensorientiert (vgl. Liebert 2007, 268) und bemühten sich selbst, so der Vorwurf, zu wenig um Medienöffentlichkeit (vgl. Altides 2008, 123).

Der zentrale Hebel des Europäischen Parlaments in der Kommunikationspolitik ist sein Budgetrecht, das es gemeinsam mit dem Rat ausübt. Da die Informationspolitik keine rechtliche Grundlage in den Verträgen hat, gibt es keine mehrjährigen Programme, die ohne Parlamentsbeschlüsse weiterlaufen können. Stattdessen genehmigt das Parlament jedes Jahr die Kommunikationsaktivitäten, z. B. das Programm PRINCE4, und setzt so Akzente (vgl. Brüggemann 2008, 130). Das Parlament (2003, 3 und 5) bemüht sich um eine Aufwertung der Kommunikationspolitik, „Kernelement der Europäischen Integrationspolitik“. Im Verfassungstext verlangte es nach einem „ausdrücklichen Hinweis auf die Notwendigkeit einer Informations- und Kommunikationspolitik als Voraussetzung für die Wahrnehmung der Unionsbürgerschaft“. Die Abgeordneten, die wesentlich die Transparenzbestimmungen von 2001 vorangebracht hatten (vgl. Brüggemann 2008, 129), verfassten zur Reform der Informationspolitik mehrere Berichte, die allerdings keine legislativen Entscheidungen sind. In der Vergangenheit wurden sie daher oft von der Kommission ignoriert. Das Parlament forderte z. B. seit 1993, die Kommission müsse ihm die Möglichkeit einer Debatte vor der Verabschiedung der jährlichen gemeinsamen Kommunikationsstrategie geben. Dem kommt die Kommission erst 2005 nach (vgl. Brüggemann 2008, 130).

2.3. Die Kommission: technokratische Sprecherin

Die Kommission ist durch ihre zentrale Stellung, die sie als „Motor der Integration“ und „Hüterin der Verträge“ in der Europäischen Union hat, die wichtigste Institution der Kommunikationspolitik. Und die facettenreichste. Die Kommission hat für die politischen Fragen innerhalb der ersten Säule5 das Initiativmonopol: Nur auf ihren Vorschlag kann der Rat Entscheidungen treffen. Sie soll den europäischen Integrationsprozess vorantreiben, braucht dazu langfristig die Zustimmung der BürgerInnen und versucht daher Diskurse über die Europäische Union zu initiieren. Dem Parlament fehlen dazu die notwendigen Ressourcen. Die Kommission erhebt­ für die gemeinsame Informationspolitik den Führungsanspruch, denn sie vertritt erstens die EU nach außen und steht zweitens „im Mittelpunkt des Entscheidungsfindungsprozesses“ (Kommission 2002, 19). Sie verwaltet das größte Budget für Information und verfügt über mehr Personal als die Verwaltungen von Parlament und Rat. Sie hat Vertretungen in allen Mitgliedstaaten, die den Großteil der Kommunikationsmaßnahmen ausführen und ist Koordinatorin eines EU-weiten Netzwerks von Informationsstellen (vgl. Brüggemann 2008, 134). Die Kommission bestimmt auch die europäische Nachrichtenagenda deutlich mit. Für die JournalistInnen in Brüssel ist sie die wichtigste Informationsquelle (vgl. Bijsmans/ Altides 2007, 326; Meyer 2002, 83). Das tägliche „Midday-Briefing“ strukturiert ihren Arbeitsablauf, die Themensetzung und die weitere Interpretation der Ereignisse (vgl. Baisnée 2007, 32 und 140).

Für die Kommission besteht als nicht direkt gewähltes Organ allerdings nur begrenzt die Notwendigkeit, sich um die Zustimmung der BürgerInnen zu bemühen und sich an der Öffentlichkeit zu orientieren (vgl. Gerhards 2000, 297). Sie richtet sich bereits in der Phase der Entscheidungsfindung an ExpertInnen, Interessengruppen und politische Eliten, um so die Qualität ihrer politischen Vorschläge zu verbessern und sich die Zustimmung von Rat und Parlament zu sichern (vgl. Meyer 1999, 629; Kohler-Koch et al. 2004, 239). Und sie hat verstanden, dass es zur Erweiterung ihrer Zuständigkeiten und Einflussmöglichkeiten sehr effizient sein kann, an die Öffentlichkeit zu gehen (vgl. Trenz/Eder 2004, 16). Das Rollenverständnis der Kommission und die Zuschreibung ihrer Aufgaben durch die europäischen Verträge verbieten es ihr aber, sich allzu politisch zu äußern oder zu polarisieren. Als unabhängiges, technisches Organ mit fehlender Legitimation vermittelt sie ausschließlich Expertisen: Ihre PressesprecherInnen kommunizieren technisch und expertInnenorientiert (vgl. Baisnée 2007, 32). Ideologische, kontroverse Aussagen werden vermieden, um dem Vorwurf der Propaganda, Parteinahme und Einmischung durch die Mitgliedstaaten zuvorzukommen (vgl. Foret 2004, 165; Altides 2008, 137; Meyer 1999, 634). Den europäischen Integrationsprozess stellt die Kommission in ihren Broschüren als eine einfache Abfolge klarer Entscheidungen dar, die aufgrund von rationalen Überlegungen und Interessen getroffen wurden (vgl. Foret 2004, 165). Die Entstehung europäischer Öffentlichkeiten wird damit eher unterbunden als angeregt. Um aus dieser Zwickmühle zwischen „ExpertInnenregierung“ und „Motor der Europäischen Integration“, der auch an die Vermittlung der EU und deren Legitimität denken muss, zu entgehen, versucht die Kommission vor allem seit Prodi (1999–2004) stärker die Mitgliedstaaten in die Verantwortung zu nehmen.

Kurz: Den Rahmen der europäischen Informationspolitik bestimmen einerseits die Architektur und Mechanismen der Europäischen Union, beispielsweise die komplexe Entscheidungsfindung im Netzwerk. Andererseits wird die Vermittlung der Europäischen Union auch durch die zum Teil konkurrierenden Interessen von Parlament, Rat und Kommission geprägt. Das Parlament (2006c, 8) will zum Beispiel die einzelnen Phasen der Entscheidungsfindung kommunizieren, während es dem Rat und der Kommission um Ergebnisse geht (vgl. Shackleton 2007, 7). Jede Institution will für sich als EU-Informationsquelle gelten (vgl. Shackleton 2007, 7), macht für sich und nicht für die Europäische Union Informationspolitik (vgl. Brüggemann 2008, 281). Darin liegt die Chance, dass die Debatte zwischen den Institutionen über das junge Politikfeld Kommunikation und das Wie der Vermittlung Europas intensiver fortgeführt wird.

Im folgenden Kapitel werden ein kurzer Rückblick auf die Kommunikations­politik zwischen 1992 und 2009 und ein Überblick über deren Schwerpunkte gegeben.

3. Schwerpunkte der EU-Informationspolitik

Die Kommunikationspolitik ist seit Beginn der 1990er-Jahre für Parlament und Kommission zunehmend von Bedeutung geworden. Mit der Verfassungskrise wird die Schaffung europäischer Öffentlichkeiten explizit zum Ziel. Die Kommunikationspolitik selbst entwickelte sich nicht progressiv und kontinuierlich weiter. Vielmehr benannten Parlament und Kommission immer wieder dieselben Defizite, schlugen ähnliche Reformen vor, diskutierten über das beste Wie.

Dieser Prozess ist bis heute nicht abgeschlossen. Grundzüge einer europäischen Informationspolitik lassen sich aus dieser Debatte ableiten, die 1992 mit dem Nein der DänInnen zum Vertrag von Maastricht begann und mit dem „Weißbuch6 über eine europäische Kommunikationspolitik“ (Kommission 2006) ihren vorläufigen Höhepunkt hatte.7

3.1. Die Informationspolitik zwischen Maastricht (1992) und Lissabon (2009)

Die Vermittlung der europäischen Politik wurde bis zu Beginn der 1990er Jahre vernachlässigt. Die europäische Integration sollte mit „technischen“ Fragen unter geringem öffentlichen Widerstand beginnen. Anstelle sachlicher Informationen gab es Werbung (vgl. Gramberger 1997, 99–212). Dies änderte sich mit dem Scheitern des Vertrags von Maastricht: Die Kommunikationspolitik wurde zum „internen Prügelknaben“ (Gramberger 1997, 219), ein schrittweiser Reformprozess begann. „Es lag auf der Hand“, resümierte das Parlament (1998, 14) einige Jahre später, „dass das Hauptproblem in der Frage bestand, was strukturell in der Europäischen Union nicht stimmt. Es lag jedoch auch auf der Hand, dass die Kommunikationspolitik der europäischen Organe verbesserungsbedürftig ist.“ Diese Verbesserungsversuche aber erlitten immer wieder Rückschäge – bis heute. Zum Beispiel reagierte die Kommission auf die Vorwürfe, die 1999 schließlich zum Rücktritt des gesamten Kollegiums führten, die Kommissarin Edith Cresson betreibe Günstlingswirtschaft, mit Vertuschung und Einschüchterung der JournalistInnen (vgl. Brüggemann 2008, 126). Nach dem Scheitern der Verfassung 2005 wurde der Vertrag von Lissabon, dessen institutionellen Reformen mehr Politisierung und damit mehr Öffentlichkeit bringen sollten, intern ausgehandelt. Dabei hätten gerade Referen­den, so argumentierte unter anderem Habermas (2001, 120), wesentlich zu einer breiten Debatte über Europa führen können. Unter Barroso I (2004–2009) wurde kurz angedacht, den Fernsehdienst „Europe by Satellite“ zu einer europäischen Nachrichtenagentur mit dem Ziel auszubauen, „hochwertige audiovisuelle Inhalte anzubieten, die von den Medien problemlos verarbeitet werden können“ (Kommission 2006, 11; vgl. Kommission 2005, 13). Die Medienwelt schrie auf: „we are concerned“, so der internationale JournalistInnenverband (2007, 2), „that too much of the Commission’s thinking is around strategies to get media to tell a ,good news‘ story about the European Union. Much of the philosophy appears to be based on the idea that if journalists won’t tell the story, as the Commission want it told, they will do it themselves“. Gefordert wurde kein Informationsmonopol der Kommission, sondern Klarheit und die Zuordnung von Verantwortung (vgl. Tham 2006, 6). Aus ähnlichen Überlegungen wurde auch der „Europäische Verhaltens­kodex zur Kommunikation“, der „für eine EU-Kommunikationspolitik im Interesse der Bürger“ (Kommission 2006, 6) sorgen sollte, abgelehnt. Der Kodex hätte nicht nur für EU-Institutionen und Mitgliedstaaten, sondern auch für Nichtregierungsorganisationen gelten sollen. Dabei ist gerade die Unabhängigkeit zivilgesellschaftlicher AkteurInnen für eine funktionierende Öffentlichkeit wichtig.

Parlament und Kommission bewegen sich, wie diese Beispiele zeigen, beim Versuch, die oft uninformierten und zunehmend kritischen BürgerInnen in das europäische Projekt einzubinden und damit selbst die notwendige Legitimität zu erhalten, manchmal auf einem schmalen Grat zwischen rationaler Rechtfertigung ihrer Politik und Propaganda. Warum, fragt Baisnée (2007, 500), sollen sich BürgerInnen überhaupt für die Europäische Union interessieren, wenn sie sich auch nicht in ihre lokale bzw. nationale Politik einbringen? Sind deshalb Emotionen, Symbole und Simplifizierungen, kurz Marketing, in einer Zeit der Politikverdrossenheit zur Politikvermittlung zu rechtfertigen? Gelungen ist der Barroso-Kommission I, darüber eine Debatte anzustoßen, die ihr Publikum auch außerhalb der EU-Institutionen findet. Die Kommunikationspolitik selbst wurde zwischen 2004 und 2009 – in dieser Zeit hatten Frankreich, die Niederlande und schließlich Irland über die Verfassung bzw. den Reformvertrag abzustimmen – kurzzeitig aufgewertet: Zum bisher ersten und einzigen Mal gab es eine ausschließlich für Kommu­ni­kation zuständige Kommissarin. Bis Ende der 1990er-Jahre galt Kommunikation nur als Begleitmaßnahme europäischer Politik, weshalb auch kein/e KommissarIn dieses Portfolio wollte. Die zuständige Generaldirektion hatte außerdem wenig Personal und kaum Legitimität innerhalb der Kommission (vgl. Smith 2004, 8). Unter Margot Wallström, Kommissarin für Kommunikation und Vizepräsidentin, denkt die Kommission über eine Reform ihrer eigenen Kommunikationspolitik nach (vgl. Kommission 2005), darüber, wie man diese Politik besser mit jener der anderen Institutionen koordinieren könnte (vgl. Kommission 2007a), und legt als Diskussionsgrundlage das Weißbuch zur Kommunikationspolitik vor (vgl. Kommunikation 2006).

3.2. Medien, Meinungsforschung und Transparenz

Parlament und Kommission haben zur Vermittlung Europas eine Fülle kommunikationspolitischer Ideen umgesetzt: EU-spezifische Fortbildungen für JournalistInnen, ein eigenes Web-TV8 und ein eigener Kanal auf der Videoplattform You Tube,9 ein EU-weites Netzwerk von ReferentInnen (Team Europe), BesucherInnenprogramme, eine Hotline,10 Diskussionsrunden11 und europaweite Umfragen.12 Ihre Aufgabe sehen sie in erster Linie darin, durch die Thematisierung europäischer Sujets und AkteurInnen, die Bewertung nationaler Themen unter EU-Perspektive und das Aufzeigen der Relevanz der Europäischen Union für den Alltag mehr Europa in die nationalen Debatten zu bringen (vgl. z. B. Kommission 2006, 5). Kern ihrer Kommunikationspolitik ist es, allen BürgerInnen Informationen über die Europäische Union und die in Brüssel getroffenen Entscheidungen in die Hand zu geben und Feedback einzuholen. Dazu setzen Parlament und Kommission auf Massenmedien, Meinungsforschung und Transparenz.

Transparenz – bis zum Vertrag von Maastricht (1992) hatte sie keine große Bedeutung (vgl. Brüggemann 2008, 123–124) – gilt heute als ganzheitliche Medizin gegen fast alle Beschwerden der Europäischen Union: Sie soll Partizipation ermöglichen, die Legitimität der EU und das Verständnis der BürgerInnen erhöhen (vgl. Curtin 2007, 246). Transparenz bedeutet zum einen das Recht der BürgerInnen auf objektive, ausgewogene, benutzerInnenfreundliche Informationen (vgl. Kommission 2006, 4) und zum anderen die Pflicht der Institutionen, diese zur Verfügung zu stellen (vgl. Curtin 2007, 251). Sie sind Voraussetzung dafür, dass sich die BürgerInnen eine politische Meinung bilden und ihre RepräsentantInnen auch zwischen den Wahlen zur Verantwortung ziehen können. Insbesondere seit der Prodi-Kommission (1999–2004) gilt Transparenz als Mittel demokratischer Entscheidungsfindung und die breite Unkenntnis über die Europäische Union als demokratiepolitisches Problem (vgl. Kommission 2002, 9). Die Ursachen hierfür sehen Parlament (1998, 5–6; 2002, 3) und Kommission (2002, 6) zum einen in der Komplexität der Europäischen Union, zum anderen in der bisher mangelhaften Kommunikationspolitik: „Viele Bürger begreifen ganz einfach nicht, welche Aufgaben die Europäische Union hat“ (Kommission 2002, 6). Zum Beispiel haben die Transparenzbestimmungen von 2001 bisher nur begrenzt dazu beigetragen, dass sich eine europäische Öffentlichkeit bildet: Erstens fühlen sich die BürgerInnen durch das Recht, Dokumente rund um den Entscheidungsfindungsprozess einsehen zu können, nicht unbedingt so gut über die Europäische Union informiert, um ein Publikum zu bilden (vgl. Curtin 2007, 255). Zweitens werden, weil es für die Informationsflut auf der Website Europa keine institutionenübergreifende Suchmaschine gibt, viele Dokumente nicht gefunden (vgl. Brüggemann 2008, 170; EP13 2009, 6). Dabei suchen nur jene danach, die sich sehr gut in der Materie auskennen (vgl. Curtin 2007, 255). Die Aufwertung der politischen Bildung, d. h. die Vermittlung von Wissen und der Umgang mit den Techniken zur Beschaffung dieses Wissens, wurde von der Kommission (2006, 7) erstmals im „Weißbuch über eine europäische Kommunikationspolitik“ gefordert. Politische Bildung ist allerdings Angelegenheit der Mitgliedstaaten (vgl. Tham 2006, 7). Fachwissen kann die Relevanz der Europäischen Union und die Möglichkeiten der persönlichen Mitgestaltung bewusst machen (vgl. Brüggemann 2008, 27–28), muss aber nicht unbedingt zu Partizipation führen (vgl. Kurpas et al. 2004, 3). Anders gesagt: „The EU is not a branded product, but aspires to be a democratic political enterprise that citizens may decide not to like, even if they are properly informed“ (Kurpas et al. 2004, 3).

Feedbackmechanismen bilden den zweiten Schwerpunkt in der europäischen Kommunikationspolitik. Darunter fallen alle Instrumente, mit denen Erwartungen und Einstellungen der BürgerInnen erfasst werden. Insbesondere die Verbesserung des Eurobarometers war bisher zentrales Thema in jeder Kommission. Es soll wie die übrigen Beobachtungssysteme die auf europäischer Ebene weitgehend abwesenden intermediären Strukturen wie Parteien ersetzen und die öffentliche Meinung zugänglich machen (vgl. Kommission 2006, 12).

„Die Kommission will den europäischen Bürgern aufmerksamer zuhören […]. Es ist unrealistisch, mit jedem Bürger und jeder Bürgerin einen Dialog führen zu wollen, es ist aber durchaus möglich, […] systematisches Feedback von den Bürgern einzuholen. Die Ergebnisse der Eurobarometer- und anderer Umfragen werden grundlegende Elemente des ‚Anhörungsprozesses‘ sein. Darüber hinaus werden die Medienauswertung (insbesondere audiovisuelle Medien) und die politische Berichterstattung durch die Vertretungen sowie das Feedback der Kontaktzentren und Informationsstellen wichtige Informationen liefern“ (Kommission 2005, 9).

Eine wechselseitige Kommunikation gilt als eine wesentliche Voraussetzung für eine erfolgreiche EU-Politik und eine demokratischere Europäische Union. „Dialog“ bedeutet aber nicht, dass sich im Habermas’schen Sinne das beste Argument in einer vernunftgeleiteten Diskussion durchsetzt. Vielmehr steht Dialog für ein „dialogisches Verfahren“, mit dem rückwirkend bereits getroffene Entscheidungen legitimiert werden, ohne zwingende Implikationen für den zukünftigen Entscheidungsfindungsprozess (vgl. Gramberger 1997, 226) und ohne eine zusätzliche, rechtlich und institutionell verankerte Vetomacht im EU-Entscheidungssystem zu schaffen (vgl. Meyer 2002, 51). Ziel dieser Feedbackmechanismen – ein „echter Dialog“ würde zwangsläufig über solche Vektoren erfolgen (Kommission 2002, 20) – ist es, die öffentliche Meinung zu analysieren („zuhören“) und entsprechend darauf zu antworten (vgl. Kommission 2006, 6; EP 1998, 4). Eine europäische Öffent­lichkeit wird also zweifach konstruiert: Erstens zählen ExpertInnen Einzelmeinungen zur Meinung der EU-BürgerInnen zusammen (vgl. Eder 2003, 99). Zweitens wird diese in den nationalen Medien besprochen, wodurch politische Entscheidungen legitimiert werden (vgl. Trenz/Eder 2004, 17). Diese Feedback­mechanis­men, die sich wie die Meinungsforschung im Allgemeinen demokratie­politischen Bedenken stellen muss, können die Partizipation der BürgerInnen allerdings nicht ersetzen (vgl. EP 2006, 13).

Medien sind neben Transparenz und Feedbackmechanismen der dritte Schwerpunkt in der Kommunikationspolitik von Parlament und Kommission. Sie gelten neben institutionellen Reformen zur Demokratisierung der Europäischen Union als jene Strukturen, die das Öffentlichkeitsdefizit der EU zumindest teilweise beheben könnten (vgl. Kantner 2007, 209). Die Logik der Massenmedien ist umgekehrt und wie eingangs dargstellt eine der Ursachen dafür, dass sich die europäische Politik nur begrenzt in der medialen Berichterstattung wiederfindet. Während Medialisierungstendenzen der Politik auf nationaler Ebene eher kritisch betrachtet werden (vgl. Kantner 2007, 209), richtet sich die Kommission (2002, 21) auch direkt an die JournalistInnen, appelliert an die „Verantwortung“ der Medien, die „europäische Dimension“ stärker in der öffentlichen Debatte zu berücksichtigen. Denn Medien sind zum einen Vermittlerinnen für jene, die in der Öffentlichkeit als SprecherInnen auftreten, zum anderen sind sie selbst eigenständige Konstrukteurinnen. Besondere Bedeutung schreiben Parlament und Kommission den Neuen Medien, insbesondere dem Internet zu, „das den Vorteil hat, einen Großteil der Bevölkerung zu minimalen Kosten zu erreichen“ (EP 2002, 2). Sein Potenzial sei „unerschöpflich“, so die Kommission (2007b, 3). Und es hat „neue Kanäle geschaffen, über die die Bürger ihre Meinung zum Ausdruck bringen und sich an der Demokratie beteiligen können“. Das Internet soll daher als wesentliches Kommunikations- und Informationsforum über Europa ausgebaut werden. Sein demokratisches Potenzial ist allerdings begrenzt. Die relativ hohen kognitiven Ansprüche an mögliche TeilnehmerInnen gehen erstens auf Kosten von Offenheit und Zugang solcher Portale (vgl. Winkler et al. 2006, 397). Zweitens bleibt der direkte Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung in der Europäischen Union vorerst noch aus, weil die Nutzung dieser Angebote gering ist (vgl. Trenz 2005, 72) und sich Massenmedien für diese frühe Phase des Entscheidungsfindungsprozesses nicht interessieren (vgl. Bijsmans/Altides 2007, 331). Der besondere Charme dieser transnationalen und um spezifische Fragen entstandenen „kleinen“ Öffentlichkeiten liegt für ein wenig belastbares Gemeinwesen wie die EU aber darin, dass sich im Prozess der vernünftigen Diskussion ein Gemeinschaftsgefühl entwickeln kann (vgl. Kohler-Koch et al. 2004, 223–224).

4. Fazit

Die Kommunikationspolitik wird durch die Architektur der Europäischen Union, der politischen Kultur Brüssels und durch die Interessen der einzelnen Institutionen bestimmt. Während die Kommission durch ihre Stellung im europäischen Entscheidungsfindungsprozess und ihre Ressourcen die wichtigste Institution in der gemeinsamen Informationspolitik ist, hat das Europäische Parlament als einzig direkt gewähltes Organ eine große Öffentlichkeitsorientierung und strebt eine Aufwertung der Kommunikationspolitik an. Diese Faktoren spiegeln sich in den Schwerpunkten der europäischen Informationspolitik wider. Parlament und Kommission setzen bei der Vermittlung Europas insbesondere auf die Neuen Medien. „Da es keine europäische öffentliche Sphäre gibt, ist es Aufgabe der Institutionen, die Instrumente zu nutzen, die es möglichst vielen europäischen Bürgern ermöglichen, Zugang zu Informationen zu erhalten“ (EP 2006, 13). Das Internet bietet erstens die Möglichkeit, Transparenz über den europäischen Entscheidungsfindungsprozess trotz vergleichsweise geringer Berichterstattung in Rundfunk und Printmedien zu erhöhen. Mediale Aufmerksamkeit ist Voraussetzung dafür, dass die BürgerInnen ihre RepräsentantInnen kontrollieren und Wahlentscheidungen treffen können. Denn die Europäische Union ist für die meisten Menschen nur über die Massenmedien erfahrbar. Das Internet ist zweitens eine kostengünstige Variante, um der Informationspflicht gegenüber den BürgerInnen nachzukommen, der Vielsprachigkeit Europas gerecht zu werden und einen zweiseitigen Kommunikationsfluss zu ermöglichen. Kritisch zu hinterfragen ist die Auffassung der Kommission, sie führe mit den BürgerInnen über ihre diversen Feedbackkanäle und das Erfassen von Erwartungshaltungen und Präferenzen nach wissenschaftlichen Methoden einen Dialog. Aber auch das Potenzial, die Öffentlichkeiten über das Internet zu erreichen, ist nicht „unerschöpflich“. Die BürgerInnen müssen unter anderem die Möglichkeit besitzen die Website „Europa“ aufrufen zu können und die Fähigkeit, sich in der Informationsflut zurechtzufinden.

„Die europäischen Bürger sind im Allgemeinen nicht sehr begeistert von der Entwicklung der europäischen Integration […]. Tatsächlich ist die Kontinuität in der europäischen Integration von der Legitimierung abhängig, die dieser Prozess von der öffentlichen Meinung herleitet“ (EP 1998, 14). Hat die Informationspolitik der Europäischen Union bisher versagt? Diese Frage, erstmals 1992 nach dem Nein zum Vertrag von Maastricht gestellt, wurde nach dem „falschen“ Votum über die Verfassung bzw. den Reformvertrag besonders dringend. Und sie gilt auch für die Beteiligung an den Wahlen zum Europäischen Parlament, die seit den ersten Direktwahlen 1979 kontinuierlich abnimmt, obwohl die Kompetenzen des Parlaments größer wurden. Durch die Stärkung der demokratischen Verfahren allein kann das Vermittlungsproblem der Europäischen Union also nicht gelöst werden (vgl. Brüggemann 2008, 38). Umgekehrt wird auch argumentiert, dass es sich beim Öffentlichkeitsdefizit der Europäischen Union vor allem um ein Partizipationsdefizit handelt. Die Fokussierung auf die Informationspolitik verschleiere, dass es eigentlich die fehlenden demokratischen Instrumente sind, die eine lebendige europäische Öffentlichkeit bisher verhindert haben. Kontroverse EU-Themen gibt es genug, nicht aber Möglichkeiten, diese in den Entscheidungsprozess einfließen zu lassen (vgl. Seeger 2008, 236). In der Europäischen Union mangelt es also an einer Anbindung der öffentlichen Kommunikation an die Institutionen (vgl. Eder/Kantner 2000, 306) – und der Möglichkeit, folgt man Mouffes (2007, 43) Argumentation, zueinander in Konflikt stehende europapolitische Positionen mit den Spielregeln der Demokratie auszutragen.

„Da dem Konsens gegenwärtig eine enorme Bedeutung beigemessen wird, ist weder das sinkende Interesse der Menschen an Politik noch die steigende Quote der Nichtwähler überraschend. Mobilisierung erfordert Politisierung, aber Politisierung kann es nicht ohne konfliktvolle Darstellung der Welt mit gegnerischen Lagern geben, mit denen die Menschen sich identifizieren können.“

Das Europäische Parlament und die EU-Kommission müssen sich also den kommunikationspolitischen Herausforderungen stellen, zum einen eine Anbindung der Diskurse über die Europäische Union an den Entscheidungsfindungsprozess zu ermöglichen, zum anderen Rahmenbedingungen für Grundsatzdebatten über Grad und Ziel des europäischen Integrationsprozesses zu schaffen. Beide Institutionen überdenken seit Beginn der 1990er-Jahre, wie sie die EU-Politik politisch kommunizieren können. Mit dem „Weißbuch über eine europäische Kommunikationspolitik“ (2006) hatte diese Debatte, in die sich die Mitgliedstaaten nur äußerst vorsichtig einbringen, erst ihren Anfang (vgl. Brüggemann 2008, 119) bzw. ihren bisherigen Höhepunkt. Allein über die Informationspolitik können die politischen Probleme des europäischen Integrationsprozesses nicht gelöst werden (vgl. Brüggemann 2008, 296). Darauf hatte das Parlament (1993, 4) bereits kurz nach der Ablehnung des Vertrags von Maastricht hingewiesen: „Eine Informations- und Kommunikationspolitik kann die Fehler oder Mängel in den Struktur der Gemeinschaft nicht wettmachen.“

Anmerkungen

1 Dieser Aufsatz ist eine Kurzfassung der Diplomarbeit von Madeleine Rohrer, die von der Alois-Mock-Europa-Stiftung mit dem Förderpreis 2009 ausgezeichnet wurde.

2 Im Eurobarometer 71 wurde nach der persönlichen Bedeutung der Europäischen Union gefragt. 42 Prozent der Befragten nannten Reisefreiheit und ArbeitnehmerInnenfreizügigkeit, 33 Prozent die gemeinsame Währung und 20 Prozent Geldverschwendung. 53 Prozent finden die Mitgliedschaft ihres Landes eine gute Sache, aber weniger als die Hälfte hat ein positives Bild von der EU und vertraut ihr (vgl. Kommission 2009, 86, 130 und 94).

3 Parlament und Kommission bezeichnen ihre Informationsaktivitäten als Informations- und Kommunikationspolitik. Um den zweiseitigen Prozess, der zwischen BürgerInnen und Europäischer Union stattfinden soll, Ausdruck zu verleihen, spricht vor allem die Barroso-Kommission I (2004–2009) von Kommunikationspolitik.

4 Über die Budgetlinie PRINCE (Programme Prioritaire d’Information au Citoyen Européen) werden seit 1995 die großen Informationskampagnen finanziert. Das „Programm zur Information der europäischen BürgerIn“, das in der Literatur „als Meilenstein auf dem Weg zu einer aktiveren Informationspolitik gewürdigt wird“ (Brüggemann 2008, 125), geht auf die Initiative des Parlaments zurück (vgl. EP 1998, 7).

5 Der Vertrag von Maastricht (1992) gliederte die Politikbereiche der EU in drei Teile bzw. drei Säulen. Die erste ist jene der „Europäischen Gemeinschaften“, die zweite umfasst die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“. Die „polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ stellt die dritte Säule dar. Die politischen Fragen der ersten Säule werden supranational entschieden, jene der zweiten und dritten intergouvernemental, also zwischen den Staaten.

6 Ein Weißbuch ist eine Sammlung konkreter Vorschläge auf eine spezifische politische Frage. Von der Kommission wird es den BürgerInnen, den anderen EU-Institutionen und Interessengruppen zur Konsultation vorgelegt. Ein Weißbuch folgt meist auf ein Grünbuch, das als Diskussionsgrundlage eine breite Palette von Ideen enthält.

7 Grundlage dieser Überlegungen bilden rund zwei Dutzend Berichte bzw. Mitteilungen, die von Parlament und Kommission zwischen 1992 und 2009 zur europäischen Kommunikationspolitik verfasst wurden (vgl. Rohrer 2009, 86–128).

8 Das Web-TV des Europäischen Parlaments startete 2008 unter www.europarltv.europa.eu.

9 www.youtube.com/eutube

10 Europe Direct (http://ec.europa.eu/europedirect) ist ein seit 1998 bestehender kostenloser Beratungsdienst in allen Amtssprachen für BürgerInnen und Unternehmen.

11 Ihre Stimme in Europa (http://ec.europa.eu/yourvoice) ist die Diskussions- und Konsultationsplattform der Europäischen Union. Zur Frage „Wie kann die EU unsere wirtschaftliche und soziale Zukunft in einer globalisierten Welt gestalten?“ konnte im Rahmen der BürgerInnenkonferenz 2009 unter www.european-citizens-consultation.eu Stellung genommen werden.

12 Das Eurobarometer (http://ec.europa.eu/public_opinion) gibt es seit 1973. In jedem Mitgliedstaat werden jährlich zwischen zwei- und fünfmal rund tausend quantitative persönliche Interviews durchgeführt. Auftraggeberin ist die Europäische Kommission.

13 Europäisches Parlament

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Figliastro comunicazione: La politica d’informazione dell’Unione Europea

L’articolo si focalizza sulla politica di comunicazione del Parlamento e della Commissione Europea. Al suo interno ci si domanda se lo scetticismo verso l’Unione Europea e il calo di partecipazione alle elezioni del Parlamento Europeo siano dovuti ad un deficit di comunicazione. Le possibili cause di tale carenza sono da ricercare nella struttura e nel funzionamento dell’UE stessa, che spesso si oppongono alle logiche dei mass media. Il Parlamento Europeo e la Commissione vedono come loro il compito di apportare nelle discussioni nazionali tematiche, attori e prospettive europee. L’obiettivo della relativa politica di comunicazione è di mettere a disposizione di tutti i cittadini informazioni equilibrate sull’Unione e sulle decisioni prese a Bruxelles, nonché di misurare lo spirito pubblico e di riceverne un feedback. I punti cruciali della politica di comunicazione dell’UE sono quindi la trasparenza, il diritto di accesso a tutti i documenti connessi al processo decisionale, l’ampliamento dei canali di feedback come l’Eurobarometro e un maggiore spazio sull’Unione Europea nei diversi mass media, tra cui anche internet, che secondo l’UE dispone di un elevato potenziale.

La comunicaziun sciöche möt de lëgn:
La politica d’informaziun dla Uniun Europeica

L’articul se conzentrëia sön la politica de comunicaziun dl Parlamënt y dla Comisciun Europeica. Chilò se damànon sce le scetizism ti confrunć dla Uniun Europeica y le smendrimënt de partezipaziun ales lîtes dl Parlamënt Europeich sides da ciafè te n defizit de comunicaziun. Les gaujes poscibles de chësta manćianza é da chirì tla strotöra y tl funzionamënt dla UE instëssa, che é gonot cuntra les logiches di mass media. Le Parlamënt y la Comisciun Europeica arata che al sides so dovëi portè tles discusciuns nazionales argomënć, aturs y prospetives europeiches. Le travert dla politica de comunicaziun revardënta é de mëte a desposiziun de düć i zitadins informaziuns balanzades sön la Uniun y sön les dezijiuns tutes a Bruxelles, sciöche inće de mosoré le spirit publich y de rové pro n feedback. I punć tle dla politica de comunicaziun dla UE é porchël la trasparënza, le dërt de azès a düć i documënć lià al prozès de dezijiun, l’ampliamënt di canai de feedback sciöche inće le barometer europeich y na maiù lerch por la Uniun Europeica ti singui mass media, danter chisc inće internet, che à aladô dla UE n gran potenzial.

The EU’s Stepchild:

A Policy of Communication

This article asks if the skepticism for the European Union and a declining trend of voter turnout for European Parliament elections are the result of failures in its communication policy. One reason for the EU’s communication problem is the manner in which it functions, often contradicting the values of mass media. The European Parliament and the Commission see their primary duty as bringing discussions about Europe into more national debates. The objective of their communication policy is to first provide all citizens with impartial information about the European Union and the decisions made in Brussels, and then to gage popular opinion and receive feedback. Thus, key characteristics of the policy are transparency, right of access to documents about the European decision-making process, development of feedback channels such as the Eurobarometer, and fuller exposure to media outlets, where the Internet, according to the EU, has the greatest potential.