Joseph Marko

Konkordanzdemokratie auf dem Prüfstand:
Neue Erfahrungen, aber die alten Fragen bleiben

Consociational democracy put to the test
New experiences, but the old questions remain

Abstract This paper gives in the first two chapters an overview of the development of the theory of consociational democracy and power-sharing structures and institutions. “Classical” consociational theory was originally developed on the basis of the socio-cultural histories and political structures of Belgium, Switzerland, and Austria in the 1960s and was then adapted to a “new wave” of South-East European, African, and Asian countries after the breakdown of communist or authoritarian regimes from the late 1980s on. As a consequence, consociational theory was perceived as a tool for the management of conflict in deeply ethnically divided societies with two opposing theoretical camps: “accommodationists” versus “integrationists/centripetalists.” The second chapter highlights pros and cons of the arguments of both camps on how to navigate the conundrums of the two basic goals of peace and democracy which are, paradoxically, not identical. The final chapter describes under researched fields concerning theoretical literature and empirical evidence for future research, in particular the combination of consociational democracy with transitional justice and reconciliation, thereby addressing the problem of how to overcome the theoretical divide between accommodation and centripetalism through much more interdisciplinary research.

1. Einleitung: Zur Rekonstruktion der Demokratietheorien

Jede genealogische Darstellung der Entwicklung der Theorie der „Konkordanzdemokratie“ muß wohl von der Intention Arend Lijpharts ausgehen, das britische „Westminster Modell“ der parlamentarischen Demokratie als „ideale“ Form der parlamentarischen Demokratie und damit als Maßstab der Qualität demokratischer Regierungsformen in Frage zu stellen (Lijphart 1977). Dieses als „Konkurrenzdemokratie“ bezeichnete Modell beruht von seinen strukturellen und institutionellen Grundlagen darauf, dass zwei Parteien bei allgemeinen Wahlen um die Mehrheit der Stimmen konkurrieren, um dann so als alleinige Regierungspartei für die Dauer der gesamten Legislaturperiode die politischen Entscheidungsprozesse in Parlament und Exekutive dominieren zu können, wie dies mit dem Slogan „the winner takes it all“ zum Ausdruck gebracht wird. Und nach der Demokratiedefinition von Karl Popper, die sich auf den friedlichen Wechsel der (Regierungs-)Macht beschränkt, ist daher der alternierende Wechsel von Regierung und Opposition die strukturelle Voraus­setzung für die Funktionsfähigkeit und demokratische Legitimation dieser Form des politischen Systems, in dem das Mehrheitsprinzip in doppelter Weise verankert ist. Zuerst als Mehrheitswahlrecht und dann als Regel für die Entscheidungsprozesse im Parlament.

Demgegenüber wurden die Niederlande, die Schweiz und Österreich für lange Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg in der politikwissenschaftlichen Disziplin der vergleichenden Regierungslehre als Abweichungen von diesem Modell und damit auch als „weniger“ demokratisch angesehen, wie dies schon in der eher pejorativ verstandenen Bezeichnung als „Proporz“-demokratie für die Schweiz und Österreich durch Gerhard Lehmbruch zum Ausdruck gekommen ist (Lehmbruch 1967). So hatte sich in der Schweiz mit der sogenannten „Zauberformel“ und in Österreich mit dem ­System der „Großen Koalition“ nach 1945 für die Regierungsbildung eine nicht in der Verfassung verankerte Regierungspraxis herausgebildet, die aber auf durchaus anderen strukturellen Voraussetzungen aufbaut. Anstelle des angelsächsischen bipo­laren Zweiparteiensystems sind dies Mehrparteiensysteme, in denen auf der Grundlage des Verhältniswahlrechts das jeweils gewählte Parlament ein entsprechendes „Spiegelbild der Gesellschaft“ sein soll, in dem alle politisch relevanten Kräfte im Verhältnis der bei den Wahlen gewonnenen Stimmen inkludiert sind und daher auch an der politischen Willensbildung und Entscheidung teilnehmen sollen. Koalitionen nicht nur für die Regierungsbildung, sondern auch für die Gesetzgebung während der gesamten Legislaturperiode und darauf aufbauend auch die „Ämterpatronage“, d.h. Besetzung von anderen obersten exekutiven Ämtern nach dem parteipolitischen „Proporz“, sind daher wesentliche institutionelle Merkmale des konkordanzdemokratischen Systems, das eben nicht auf bedingungsloser Konkurrenz, sondern auf dem Prinzip der Aufteilung und gemeinsamen Ausübung der Macht (engl. power-sharing) aufbaut, um den Rückfall in gewaltsame Konflikte zu verhindern. Zur Erklä­rung für die Entwicklung dieser unterschiedlichen institutionellen Arrangements, die zum Teil bis in das 19. Jahrhundert zurückverfolgt werden können, wurde nicht nur die Entscheidung für ein Verhältniswahlrecht herangezogen, sondern auch die historisch-politische Entwicklung der „Spaltung“ der Gesellschaften nach reli­giösen und/oder ideologischen „Lagern“ (holländisch: „verzuiling“) und ein dementsprechend „segmentiertes“ Wählerpotential. Bis heute wird daher in der Wahlforschung zwischen „Stammwähler/-innen“ und „Wechselwähler/-innen“ unterschieden, wobei erstere Kategorie dadurch gekennzeichnet ist, dass die Mitglieder einer Fa­milie über Generationen hinweg bei jeder Wahl ihre Stimme für dieselbe Partei ­abgeben.

Arend Lijphart hat das Modell der Konkordanzdemokratie schließlich über die west- und mitteleuropäischen Länder hinausgehend in seinem Standardwerk „Democracy in Plural Societies“ auf der Grundlage von vier institutionellen und strukturellen Kennzeichen als „Idealtypus“ im Sinne M. Webers gebildet: (1) Koalitionsbildungen, insbesondere in der Exekutive, über die jeweiligen parteipolitischen Gräben hinweg, (2) die „segmentierte Autonomie“ im sozio-kulturellen Bereich auf der Grundlage der gesellschaftlichen Spaltung(en), (3) proportionale Repräsentation im Wahlrecht, aber auch für den öffentlichen Arbeitsmarkt und (4) ein gegenseitiges Vetorecht der an diesem System beteiligten Parteien, die die jeweiligen Segmente politisch repräsentieren. Alle diese Elemente ließen sich nicht nur in den angesprochenen „alten“ europäischen Demokratien auf nationaler und/oder regionaler Ebene mehr oder weniger institutionell ausgeprägt finden, sondern finden sich auch in „neuen“ Demokratien Europas, Afrikas und Asiens, die nach dem Zusammenbruch kommunistischer und anderer autoritärer Regierungssysteme aus politischen Umstürzen und/oder Bürgerkriegen hervorgegangen sind. Von Lijpharts Forschungen ausgehend hat sich daher in den letzten dreißig Jahren in der – gegenüber der älteren, noch stark normativ-institutionell ausgerichteten Regierungslehre – viel stärker behaviouristisch orientierten Disziplin der „Comparative politics“ eine eigene Forschungsrichtung etabliert, die in erster Linie den Fragen der Entstehungsbedingungen, den Zielen und der Umsetzung des jeweiligen institutionellen Designs konkordanzdemokratischer Systeme in sogenannten „tief gespaltenen Gesellschaften (deeply divided societies)“ nachgeht. Grundlegendes „forschungsleitendes Interesse“ ist dabei die Frage, ob und wie konkordanzdemokratische Systeme als Mechanismen des ­Konfliktmanagements dauerhaften Frieden, Demokratie und damit politische Stabilität und ökonomischen Wohlstand herbeiführen und erhalten können.

Im erst jüngst erschienen Sammelband „Power-Sharing in Europe. Past Practice, Present Cases, and Future Directions” haben Soeren Keil und Allison McCulloch (2021a) anhand von neun europäischen Fallstudien1 die vorläufigen Ergebnisse dieser Forschungen zu konkordanzdemokratischen Mechanismen in systematisierender Weise zusammengefaßt. Sie unterscheiden dabei drei zeitliche Phasen für die Entwicklung einer Taxonomie entlang dieser Zeitachse zur Analyse der funktionalen Voraussetzungen (1) der Entstehung unterschiedlicher institutioneller und struktureller „Muster“ der Konkordanzdemokratie, (2) deren Umsetzung in die politische Praxis und (3) der Frage, ob und wie die angestrebten Ziele von Frieden, Demokratie und politischer Stabilität als „Erfolgskriterien“ so weit erreicht werden, dass die konkordanzdemokratischen Institutionen auch wieder in Richtung „normaler“ demokratischer Mechanismen abgebaut werden.

Erstes, wesentliches Ergebnis dieses Vergleichs für den „Erfolg“ ist die zentrale Unterscheidung, ob das konkordanzdemokratische System wie in den Niederlanden, der Schweiz und Österreich (vgl. Ludger et al. 2019) auf dem Willen der jeweiligen einheimischen politischen Eliten zur Teilung und gemeinsamen Ausübung der Macht beruht oder ob konkordanzdemokratische Institutionen in der Folge von Friedensverhandlungen von externen Akteuren von außen „aufgezwungen“ wurden, wobei diese beiden Formen als jeweilige Eckpunkte einer Skala zu verstehen sind. Diese Unterscheidung korreliert in großem Maße mit den dabei entstehenden drei Typen konkordanzdemokratischer Muster: so sind dies, wie in den „klassischen“ Beispielen der Schweiz und Österreich, aber auch in Mazedonien sofort nach der Unabhängigkeit 1991 informelle Muster der Koalitionsbildung in Parlamenten und Regierungen entlang der jeweiligen sprachlichen und/oder ideologischen Trenn­linien nach dem Links-Rechts Schema, während in Zypern (1960) und Südtirol (1972), aber dann vor allem in Bosnien und Herzegowina (1995) sowie Kosovo (2008) sogenannte „korporative“ konkordanzdemokratische institutionelle Mechanismen wie ethnische Quoten in der Legislative und Exekutive sowie Vetorechte in den jeweiligen rechtlichen Grundlagendokumenten verankert und international garantiert werden. Auch in Nordirland ist dies mit dem Karfreitagsabkommen 1998 der Fall, doch gilt dieses als Muster eines „liberalen“ konkordanzdemokratischen Systems.

Korporative Systeme legen die ethnischen Quoten zur politischen Repräsentation und Partizipation bereits in den Grundlagendokumenten im vorhinein fest, wie dies am Beispiel der Verfassung von Bosnien und Herzegowina ersichtlich ist. Gemäß Artikel V besteht die kollektive „Präsidentschaft“ aus drei Mitgliedern: je einem Bosniaken/einer Bosniakin, Kroaten/Kroatin und Serben/Serbin, die auch ein gegenseitiges Vetorecht gegen Beschlüsse haben. Gemäß Artikel IV besteht auch die zweite Parlamentskammer, die im Gesetzgebungsprozeß gleichberechtigt ist, aus je fünf VertreterInnen von Bosniaken/Bosniakinnen, Kroaten/Kroatinnen und Serben/Serbinnen. Auch hier kann eine Mehrheit der jeweiligen Delegierten, die eines dieser drei sogenannten „konstitutiven Völker“ repräsentieren, ein Veto gegen Beschlüsse einlegen, die ihrer Einschätzung nach zur Verletzung sogenannter „vitaler nationaler Interessen“ führen würde. Dieses Veto ist allerdings nur ein „suspensives“ Veto, da in letzter Konsequenz das Verfassungsgericht von Bosnien und Herzego­wina darüber zu entscheiden hat, wenn keine Einigung in der Parlamentskammer zustande kommt. Demgegenüber müssen nach dem Karfreitags-Abkommen die gewählten Repräsentanten und Repräsentantinnen für das nordirische Parlament (vgl. Murtagh 2021) sich erst nach erfolgter Wahl entweder als (britisch-protestantische) „Unionisten“, (irisch-katholische) „Nationalisten“ oder „Andere“ deklarieren. Die Verteilung der Regierungssitze erfolgt nach der proportionalen Stimmstärke der Parteien nach dem System d’Hondt. Vor der Novellierung des Abkommens 2006 mußten der „First Minister“ und der „Deputy First Minister“ gemeinsam kandidieren, sodaß für deren Ernennung eine sowohl Unionisten wie Nationalisten umfassende Mehrheit im nordirischen Parlament notwendig war. Diese Regel wurde mit der Novellierung 2006 beseitigt, sodaß die stimmstärkste Partei den First Minister und eine ensprechende Zahl von Ministern besetzt, bevor die zweitstärkste Partei und die anderen Parteien im Verhältnis ihrer Stimmstärke ebenfalls Ministerposten besetzen können.

Der direkte Vergleich dieser Regelungen zeigt also schon, dass im bosnisch-herzegowinischen System im Gegensatz zu Nordirland alle wahlberechtigten Staatsbürger/-innen vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen sind, die nicht bereit sind, von vorneherein als Angehörige(r) eines der drei „konstitutiven Völker“ zu kandidieren. Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) daher in einer Reihe von Urteilen seit 2009 festgehalten hat, wird dadurch das „freie Wahlrecht“ verletzt, wie es in Artikel 3 des 1. Zusatzprotokolls der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) als individuelles Grundrecht aller Staats­bür­ger/-innen der Mitgliedsstaten des Europarates garantiert wird. Allerdings weigern sich die monoethnischen politischen Parteien in Bosnien und Herzegowina trotz aller internationalen Bemühungen von seiten des Europarates und der Europäischen Union bis heute, diese Urteile im Zuge einer dafür notwendigen Verfassungsreform umzusetzen und das konkordanzdemokratische System entsprechend anzupassen. Im Gegensatz dazu wird durch die Kategorie der „Anderen“ im nordirischen „liberalen“ System ein ganzes Bevölkerungssegment nicht von vorneherein schon rechtlich vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen und theoretisch würden die „Anderen“, wenn sie eine entsprechende Mehrheit bei Wahlen erreichen, nicht einmal von der Besetzung des Postens des First Minister ausgeschlossen sein (McCrudden 2014).

Im Gegensatz zum völligen Scheitern aller Verfassungsreformbemühungen in Bosnien und Herzegowina seit 2004,2 um das strikte korporative System nicht nur den menschen- und minderheitenrechtlichen Standards anzupassen, sondern auch die ethnischen Trennlinien abzubauen, die nicht nur durch ein starres, korporatives Konkordanzsystem, sondern auch politisch-ideologisch über die Massenmedien und den Erziehungsbereich eher noch verfestigt worden sind, hat die nordirische Reform gezeigt, dass dieses liberale Modell trotz des zweitweiligen Zusammenbruchs des Systems doch immer wieder zu einem Neustart und Reformen fähig gewesen ist, um sich geänderten internationalen und nationalen Verhältnissen anzupassen. Entsprechend dem struktur-funktionalen Systemzusammenhang zwischen Entstehungs­bedingungen und Funktionalität des institutionellen Designs zur Stabilisierung von Frieden und Demokratie läßt sich daher als zentraler Hypothese nach fünfzig Jahren Forschung festhalten: Je stärker in Form korporativer Mechanismen der Kompromiß und die Bereitschaft zur Kooperation bei der Umsetzung von Abkommen den re­gio­nalen oder nationalen politischen Eliten von externen Akteuren aufgezwungen wird, desto schwieriger wird es, das korporative System in Hinblick auf Verbesserung demo­kratischer und rechtsstaatlicher Strukturen zu reformieren.

Diese Schlußfolgerung mehrerer komparativer Studien (Anderson 2013, 12, 33, 68; Marko/Constantin, 2019; Keil/McCulloch, 2021b) wurde und wird aber auf Grund unterschiedlicher Ergebnisse der Faktorenanalyse für das „Funktionieren“ oder „Scheitern“ konkordanzdemokratischer Systeme nicht von allen geteilt. Wesentliche Ursache dafür sind die Entwicklung und Auseinandersetzung zwischen zwei politiktheoretischen Ansätzen in Auseinandersetzung mit Lijpharts Annahmen und Prognosen für die Entwicklung konkordanzdemokratischer Systeme, der ja in der ursprünglichen Konzeption auch selbst davon noch ausgegangen war, dass dieses Modell nur eine Transitionsphase vor der Rückkehr zu „normaler“ demokratischer Politik beschreibt und kein „normatives“ Modell darstellt. Mit der Entstehung der konkordanzdemokratischen Systeme seit den 1990er Jahren gerade auch außerhalb Europas wurde auf internationaler und nationaler Ebene das Modell Lijpharts aber durch die Politikberatung der zum Großteil selben Wissenschaftler/-innen viel stärker als theoretischer Ansatz zur friedlichen Streitbeilegung und den Wiederaufbau staatlicher Strukturen nach gewaltsamen Konflikten gesehen, sodaß sich das „erkennntisleitende Interesse“ nicht mehr auf die demokratische „Anormalität“ im Vergleich zum angelsächsischen konkurrenzdemokratischen Modell richtete, sondern wie überhaupt Frieden und staatliche Strukturen unter demokratischen Vorzeichen (wieder-)hergestellt und aufrecht erhalten werden können.

2. Die Auseinandersetzung zwischen „Akkommodationisten“ und „Integrationisten“

In der diesbezüglichen akademischen Literatur hatten sich dabei wiederum schon anfänglich zwei gegensätzliche theoretische „Lager“ herausgebildet.3 Das sind einerseits die als „Integrationist/-innen/Zentripetalist/-innen“ bezeichneten Kritiker/-innen des konkordanzdemokratischen Modells Lijpharts,4 die sowohl die Demokratiequalität wie auch die politische Effektivität der institutionellen Arrangements, dauerhaften Frieden herbeiführen zu können, kritisieren. Ihnen stehen die als „Akkommodationist/-innen“ bezeichneten Anhänger/-innen und Verteidiger/-innen des Lijphartschen Modells gegenüber, die dieses allerdings auch weiter entwickelt und modifiziert haben, sodaß diese beiden theoretischen Lager sich nicht mehr antagonistisch gegenüber stehen, sondern im Vergleich ihrer Pro- und Kontraargumente ein viel besseres Verständnis der institutionellen Dynamiken, insbesondere der Implementierung und Möglichkeit der Reform konkordanzdemokratischer Systeme bieten können (Bogaards 2019).

Wie das strikte korporative System Bosnien und Herzegowinas sowohl auf gesamtstaatlicher Ebene wie auf Ebene der sogenannten Entitäten, der Republika ­Srpska und der bi-nationalen Föderation Bosnien und Herzegowina idealtypisch zeigt, sind sowohl die theoretischen Prämissen Arend Lijpharts, allerdings auch die institutionellen Vorschläge seines schärfsten Kritikers, Donald Horowitz, nicht vorgelegen bzw. haben die gegenteiligen Effekte gezeitigt, wie ich an anderer Stelle im Detail analysiert habe (Marko 2013). So konnten aufgrund des korporativen Systems die drei monoethnischen Parteien, die sich zwischen 1992 und 1995 als Kriegsparteien gegenüberstanden waren, bei den ersten Wahlen nach dem Krieg den Großteil der Stimmen des jeweiligen ethnischen Segments auf sich vereinen und damit nicht nur alle öffentlichen Ämter und Stellen im öffentlichen Dienst besetzen und unter ihren Anhängern und Anhängerinnen aufteilen, sondern über den Privatisierungsprozeß des nach der jugoslawisch-marxistischen Terminologie sogenannten „gesellschaft­lichen Eigentums“ auch viele sozio-ökonomische Ressourcen für ihr jeweiliges Wähler/-innensegment sichern und daher bei generellen Wahlen im Austausch von Stimmen für Wohnungen und Häuser sowie Jobs auch am privaten Arbeitsmarkt bis heute immer wieder ihre Wiederwahl sicher stellen.

Durch dieses sog. „state capture“, das auch in den anderen Ländern des ehemaligen Jugoslawien fixer Bestandteil des politischen Systems ist (Džankić 2018), wurde also ein starkes klientelistisches Netzwerk zwischen ethnischen Eliten und ihrem jeweiligen ethnischen Wähler/-innensegment aufgebaut, das gerade nicht zu Vertrauensbildung zwischen den ethnischen Eliten und in Folge zu interethnischer Kooperation als Form „positiver“ Elitenkooperation und damit Funktionalität des Systems nach der Annahme Lijpharts geführt hat. Im Gegenteil. Von Anfang an wurde vor allem das sogenannte „Entitätsveto“ in der ersten Parlamentskammer dazu benutzt, Gesetzesvorschläge zur besseren Koordination, Kooperation und Integration zwischen den Entitäten und dem Gesamtstaat und die notwendigen Gesetze für den Assoziie­rungs- und Stabilisierungsprozeß mit der EU zu blockieren. Dies und die zunehmenden Interventionen in die Gesetzgebung durch den „Hohen Repräsentanten“ als internationalem Aufsichtsorgan für die zivile Implementierung des Friedensabkommens von Dayton ermöglichten es daher den Führern der monoethnischen Parteien aller drei „konstitutiven Völker“, notwendige Reformschritte nicht nur zu blockieren, sondern beim Scheitern von Verhandlungen und dann folgenden Interventionen der „internationalen Gemeinschaft“ die Schuld für getroffene Einschnitte oder Umschichtungen im Budget und bei Dienstposten zu geben. Damit konnten sich die jeweiligen Parteiführer in den Wahlkämpfen immer wieder erfolgreich als Kämpfer und Verteidiger der jeweiligen „nationalen Interessen“ stilisieren. Dies hatte und hat bis heute zur Folge, dass es in den letzten dreißig Jahren bisher keiner nicht-ethnischen politischen Partei außerhalb des Konkordanzmodells gelungen ist, bei Wahlen mehr als einige wenige Prozentpunkte an Stimmen zu erreichen (Piacentini 2019).

In der politischen Praxis hat sich daher ein Kartell dreier ethnischer Eliten gebildet, das im Gegensatz zu Lijpharts Annahmen auf einem – wie ich es genannt habe – negativen Konsens des divide et impera aufbaut. Aber auch die Änderung des Wahlrechts für die Wahlen im Jahr 2000 nach den Vorschlägen D. Horowitzs, durch das System des „Single Transferable Vote“ die intra-ethnische Konkurrenz zwischen bosniakischen, kroatischen und serbischen Parteien zu stimulieren und damit auch eine Moderation des starken ethno-national strukturierten Parteien­systems zu erreichen, schlugen fehl. So konnten zwar andere ethnische Parteien eine „Koalition der Veränderung“ bilden und die bis dahin radikalen monoethnischen Parteien von der Regierung ausschließen. Deren radikale Oppositions- und Blockade­politik führte aber prompt zu ihrem erdrutschartigen Wahlsieg 2002 und in Folge, entgegen den Annahmen und Prognosen Horowitzs, nicht zu einer Moderation des Parteiensystems, sondern nur zu einer Umkehrung der jeweiligen moderat-radikalen Ausrichtung der Parteien wie das Beispiel der Allianz Unabhängiger Sozialdemokraten (SNDS) in der Republika Srpska unter der Führung Milorad Dodiks exemplarisch bis heute zeigt. Seit dem Scheitern der Verfassungsverhandlungen zwischen 2004 und 2009 droht er immer wieder in regelmäßigen Abständen mit einem Referendum über die Sezession der RS und leugnet den Genozid in Srebrenica. Seit 1995 sind aber auch alle Versuche gescheitert, eine „Wahrheitskommission“ nach süd­afrikanischem und südamerikanischen Vorbildern einzusetzen. Auch die Urteile des Internationalen Jugoslawientribunals (ICTY) zu Kriegsverbrechen werden je nach Ethnizität der Angeklagten in der Öffentlichkeit begrüßt oder verurteilt und das gesamte Medien- und Bildungssystem sind ethnisch segregiert geblieben (Monroy Santander 2015).

Am Beispiel Bosnien und Herzegowinas läßt sich daher die Kritik am korpora­tiven Modell der Konkordanzdemokratie in generalisierender Weise wie folgt beschreiben:

Die vorab rechtlich festgelegten Quoten für die politische Repräsentation von ethnischen Gruppen in der Legislative und Exekutive und die gegenseitigen Vetorechte bauen die ethno-nationalen Identitäten und damit Antagonismen nicht ab-, sondern verstärken sie noch weiter auch im Bereich der Zivilgesellschaft. Wird ethnonationale Abgrenzung zur „tragenden“ Kategorie des institutionellen politischen Systems gemacht, werden die monoethnischen Parteien und ihre zentifugalen Politiken daher auch noch demokratisch legitimiert.

Als Folge des so gestalteten staatlichen Institutionen- und Parteiensystems kommt es zum Ausschluß aller anderen ideologischen, kulturellen oder ökomischen Interessen und Identitäten, insbesondere von nationalen oder religiösen Minderheiten, aus den politischen Entscheidungsprozessen. Politische Parteien, ökonomische Interessenvertretungen oder zivilgesellschaftliche Organisationen, die nicht die rechtlichen und/oder informellen ethnischen Segmente zu repräsentieren vorgeben, werden so „entpolitisiert“ und im öffentlichen Raum an den Rand gedrängt bzw. „unsichtbar“ gemacht (Piacentini 2019), da der gesamte öffentliche Willensbildungs- und Entscheidungsprozess inklusive der Massenmedien von einem – wie ich es an anderer Stelle formuliert habe – ethnischen „Midas-Effekt“ (Marko 2008b, 386) betroffen ist. Das heißt:

Jedwedes, auch privates Interesse oder Problem wird in einem solchen System durch die ethnische „Brille“ perzipiert und damit zu einem möglichen An­lassfall für ethnische Konflikte, wie Gerüchte oder Fakenews in Medien, die zum Ausgangspunkt gewaltsamer lokaler Konflikte werden, zur Genüge zeigen. Die ­gesellschaftliche Spaltung – von primordialistischen Nationalismus- und/oder Kon­flikt­for­scher/-innen der neo-realistischen Schule als primäre Ursache gewaltsamer Konflikte gesehen – wird so gerade nicht abgebaut, sondern mit dem Argument, daß nur monoethnische Territorien und Institutionen Sicherheit vor Assimilation oder Gewalt bieten können, als notwendiger Schutzmechanismus dargestellt, der nicht durch Maßnahmen der „Transitional Justice“ (internationale Gerichte, Wahrheitskommissionen, zivilgesellschaftliche Initiativen) unterminiert werden darf.

In Folge bleibt Politik ein Nullsummenspiel im Zentrum der Macht, sodaß die für eine Demokratie notwendige Konkurrenz um Stimmen bei den Wahlen zu einem gegenseitigen ethnischen Übertrumpfen („ethnic outbidding“) führt, wie dies ins­besondere in Wahlkämpfen zu beobachten ist, bei dem die jeweiligen ethnischen Forderungen nach mehr „Autonomie“ und „kollektiver Gleichheit“ immer höher geschraubt und zu Forderungen nach einem Recht auf Sezession und/oder politischer Hegemonie für das Territorium als Siedlungsgebiet der jeweiligen ethnischen Gruppe stilisiert werden.

Dementsprechend werden bei Wahlen gerade nicht moderate Parteien und ihre Führer/-innen belohnt, die auf das Zusammenspiel von (theoretisch immer relativer) Autonomie und Integration durch Kooperation in der Form von Verhandlungen und Kompromißbildung setzen, sondern die immer radikaler werdenden Parteien und deren Anführer/-innen. Am Ende stehen daher nicht politische Stabilität, ökonomische Effizienz und Demokratie als die drei grundlegenden funktionalen Erfordernisse politischen Systemerhalts, sondern dauernde, selbst inszenierte politische ­Krisen als Mittel der ethno-nationalen Mobilisierung der Wählerschaft und damit das Überhandnehmen der zentrifugalen Tendenzen, die zum Zusammenbruch des konkordanzdemokratischen Systems bis hin zu neuer Gewalt führen ­(können).

Daher haben die „Integrationist/-innen“ wie insbesondere Donald Horowitz (1985; 1991; 1993, 2004) und andere vorgeschlagen,

anstelle von ethnischen Quoten ein Wahlsystem zu installieren, das Parteien und ihre Führer/-innen zwingt, auch über ethnische Grenzen hinweg Wähler/-innen mobilisieren zu müssen, sodaß ein ethnic outbidding möglichst vermieden und die ethnische Polarisierung des gesamten Parteiensystems verhindert wird. Politische Moderation durch Kompromißbereitschaft soll so belohnt werden.

Darüberhinaus sollen auch sozio-ökonomische und ideologische Positionen im Sinne von „cross-cutting cleavages“, also zu den ethnischen Trennlinien querliegende gegensätzliche Positionen, stärker unterstützt werden, um eine Konkurrenz innerhalb der ethnischen Lager zu fördern. Dadurch sollen ethnische Parteien gezwungen sein, inter- und transethnische Politiken zu verfolgen und entsprechende Bündnisse einzugehen.

Als meines Erachtens Subkategorie des Integrationsansatzes wird dabei insbesondere von Philip Roeder und Donald Rothchild die Form des „power dividing“ vorgeschlagen (Roeder/Rotchild 2005; Roeder 2012). Dies soll durch umfassende Menschenrechtskataloge und eine ausgeprägte horizontale Gewaltenteilung inklu­sive einer Reihe von unabhängigen, spezialisierten Agenturen erreicht werden, damit es für viele Bereiche ständig wechselnde Mehrheiten und Minderheiten geben kann. Besonders wichtig ist in diesem Zusammenhang daher auch eine unabhängige Justiz, die mit der Kompetenz der Kontrolle der Verfassungskonformität von Gesetzen auf allen Ebenen ausgestattet ist.

Im Hinblick auf die von Lijphart vorausgesetzte „segmental autonomy“ wird schließlich vorgeschlagen, ein auf interethnische Kooperation zielendes Wahlsystem mit institutionellen Mechanismen der territorialen oder kulturellen Autonomie und Föderalismus zu verbinden, um so auch durch die vertikale Gewaltenteilung ethnische Machtkonzentration zu verhindern und entsprechende Konflikte vom Zentrum weg in die Regionen oder auf die lokale Ebene zu verlagern, sodaß die staatliche Einheit nicht gefährdet wird. Die Verknüpfung von konkordanzdemokratischen Mechanismen mit föderalen Prinzipien und Mechanismen sowie territorialer oder kultureller Autonomie 5 gehört dabei noch zu den „klassischen“ Beispielen der Konkordanzdemokratien der Schweiz und Österreichs sowie dem regionalen Beispiel mit Südtirol. Aber auch die seit den 1960er Jahren zunehmende Umwandlung des zentralstaatlichen Systems Belgiens in einen föderalen Staat gehört zu dieser Kategorie des „komplexen power-sharing“ 6 durch die Verknüpfung territorialer und institutioneller Mechanismen der Machtteilung. Dabei lassen sich typologisch folgende Formen der vertikalen Machtteilung in Verknüpfung mit konkordanzdemokratischen Mechanismen unterscheiden:

• Bundesstaaten, bei denen das gesamte Staatsgebiet in territoriale politische Einheiten unterteilt ist, die weitgehende eigene Gesetzgebungs-, Exekutiv- und judizielle Kompetenz haben wie beispielsweise Kanada und Belgien oder die früheren kommunistischen föderativen Systeme der UdSSR und Jugoslawiens;

• Territorialautonomien mit eigenen Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Gerichtskompetenzen, die für spezifische Territorien wie beispielsweise die Aland Inseln in Finnland und Südtirol in Italien eingerichtet und verfassungsrechtlich garantiert sind bzw. im früheren Jugoslawien die Vojvodina und Kosovo, die ebenfalls durch die Föderationsverfassung garantiert waren.

• Regionalisierung durch „devolution“ mit Großbritannien als Beispiel. Auch hier werden Gesetzgebungs- und/oder Verwaltungskompetenzen an Schottland und Wales übertragen. Im Gegensatz zu den oben genannten föderativen Einheiten und Territorialautonomien sind diese aber nicht verfassungsrechtlich geschützt und könnten durch einfache Gesetze des Gesamtstaates abgeschafft werden.

• Dezentralisierung in Form lokaler territorialer Selbstverwaltung unter Berücksichtigung der demographischen Zusammensetzung der Bevölkerung bei der Änderung der administrativen Grenzziehungen der Gemeinden wie dies nach den Bestimmungen des Ohrid-Abkommen von 2001 etwa in Nord-Mazedonien 2004 umgesetzt wurde, um der albanischsprachigen Bevölkerung auch in größeren Städten und insbesondere der Hauptstadt Skopje zu ermöglichen, den notwendigen 20 %-Anteil erreichen, damit diese Gemeinden offiziell als zweisprachig gelten. In Kosovo wurde durch die neue Verfassung 2008 und ein Paket von Dezentralisierungsgesetzen den drei Gemeinden nördlich des Flusses Ibar mit serbischsprachiger Bevölkerungsmehrheit eine Gemeindeautonomie mit speziell erweiterten Kompetenzen inklusive der Möglichkeit der Bildung eines Gemeindeverbandes zugesichert, die allerdings bis heute politisch umstritten geblieben ist (Marko 2006; 2008a; Caka, 2006).

Da jedoch territorial konzentrierte Siedlungsgebiete von ethnischen Gruppen insbesondere in Grenzregionen nach der Ideologie des Nationalismus immer auch die „Gefahr“ in sich bergen, dass sich die Bevölkerungsmehrheit dieser Region durch erfolgreiche politische Mobilisierung ethno-nationaler Parteien an den benachbarten „kin-state“ anschließen möchte, befürworten die Kritiker des Konkordanzsystems föderale Strukturen, die nicht auf ethnisch „homogenen“ föderalen Einheiten aufbauen sollen. Vielmehr soll sichergestellt werden, daß auch geographische und sozio-ökonomische Interessen bei der Grenzziehung föderaler Einheiten berücksichtigt werden und es so zu Ethnien übergreifenden, also ethnisch heterogenen Regionen kommt, damit Verteilungskonflikte beim Zugang zu Ressourcen aller Art bereits auf dieser Ebene kanalisiert werden können. Wie ich an anderer Stelle versucht habe zu zeigen, sollte daher ein Konzept des „multikulturellen Föderalismus“ weiter entwickelt werden, das auf der Überwindung der gegensätzlichen konzeptionellen Formen von territorialem und multinationalem Föderalismus aufbaut (Marko 2020).

Den integrationistischen „Kritikern“ stehen damit letztendlich die akkommodationistischen „Verteidiger“ des Power Sharing gegenüber, die weiter daran festhalten, dass nur ein konkordanzdemokratisches System den Rückfall in Autoritarismus und Gewalt verhindern kann. Ihrer Meinung nach funktionieren die Vorschläge der Integra­tionisten nur in Gesellschaften, in denen es bereits eine ethnisch heterogene Gesellschaft gibt oder mit zahlenmäßig kleinen und/oder territorial nicht konzentrierten Minderheiten. Sie lehnen auch den Ausschluß radikaler ethnischer Parteien aus parlamentarischen Koalitionen ab, weil deren Forderungen in der parlamenta­rischen Opposition erst recht der politischen Mobilisierung gegen Versuche einer moderaten Koalition dienen, die ethnischen Gräben etwa auch durch Maßnahmen der Transitional Justice und Reconciliation zu überwinden. Daher würden moderate Politik und Politiker/-innen ständig als „Verräter/-innen“ an der nationalen Sache gebrandmarkt und wegen des tiefsitzenden Mißtrauens in tief gespaltenen Gesellschaften im Effekt interethnische Kooperation verunmöglicht. Die ethnische Spaltung der Gesellschaft wird daher als gegeben vorausgesetzt und jeder Versuch zur Transzendierung ethnischer Identitäten zu kommen, als bestenfalls „zu früh“, wenn nicht überhaupt grundsätzlich abgelehnt.

3. Fragenkomplexe zukünftiger Forschung

Dennoch haben insbesondere Brendan O’Leary, John McGarry und Stefan Wolff durch ihre Fallstudien und komparativen Analysen das Lijphartsche Modell in mehreren Dimensionen weiter entwickelt, nachdem schon Lijphart selbst die kategorische Unterscheidung zwischen einem korporativen und liberalen Modell der Konkordanzdemokratie eingeführt hatte.

John McGarry und Brendan O’Leary (Tylor 2009) haben insbesondere in ihren Analysen des Nordirland Konflikts mehrere Schwächen des ursprünglichen ­Lijphartschen Modells herausgearbeitet:

Die Rolle externer Akteure (vgl. McGarry 2019) bei den Verhandlungen zu Friedensabkommen und bei deren Umsetzung. Besonders im Vergleich des Nordirland Konflikts und des Beispiels von Südtirol mit den Westbalkanländern zeigt sich sehr deutlich der Unterschied im Einfluß der jeweiligen „Nachbarstaaten“ als Kin-States der Konfliktparteien. In ersterem Fall haben diese durch ihren Einfluß auf die internen politischen Eliten eine entscheidende positive Rolle beim Konfliktmanagement gespielt, während in den Westbalkanländern trotz ihrer Bemühungen um eine Mitgliedschaft in der EU die Nachbarstaaten die jeweiligen ethnonationalistischen Konfliktparteien in ihren radikalen Forderungen noch bestärken und sie auch ideologisch wie finanziell unterstützen und damit Teil des Problems geblieben sind.

Die internationale Dimension von Konflikten über das völkerrechtlich verankerte Selbstbestimmungsrecht der Völker, die auch in den institutionellen Strukturen konkordanzdemokratischer Systeme berücksichtigt werden soll, wie die Beispiele Nordirland (Murtagh 2021) und Südtirol (Alber 2021) zeigen. So ist es in Gefolge des österreichischen Beitritts zur Europäischen Union schließlich auch gelungen, die grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit der Autonomen Provinzen Bozen und Trient und des österreichischen Bundeslandes Tirol bis hin zur ­Gründung eines Europäischen Verbunds für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) zu stärken und völker- und europarechtlich weiter zu institutionalisieren (Engl 2014; 2020).

Terminologische und konzeptionelle Inkonsistenzen in bezug auf die Bildung „Großer Koalitionen“, des „Vetorechts“ oder des Begriffs „segmentierter Autonomie“; und

die Komplexität von Abkommen zur Beilegung und dem anschließenden erfolgreichen Management von gewaltsamen Konflikten, die eben nicht nur das Wahlrecht und die institutionellen Mechanismen der Regierungsbildung umfassen, sondern auch Entmilitarisierung, Polizei- und Justizreform, die Rückkehr von Flüchtlingen und Restitution, die Förderung von Sprachen- und anderen Gruppenrechten und nicht zuletzt immer wieder die Frage der Sicherheitsarchitektur im Rahmen des Selbstbestimmungsrechts der Völker, wie ich von 2015 bis 2017 zusammen mit John McGarry im Rahmen meiner Tätigkeit als Rechtsberater für den Sonderbeauftragten des UN-Generalsekretärs für die Verhandlungen über die Wiedervereinigung Zyperns, Espen Eide, auch praktisch erfahren durfte. Deren Scheitern war nicht zuletzt darauf zurück zu führen, dass keine Lösung für die Reform der völkerrecht­lichen Verträge mit Großbritannien, Griechenland und der Türkei gefunden werden konnte, die diesen Staaten nach der Unabhängigwerdung Zyperns 1960 als „Schutzmächten“ ein sogar einseitiges militärisches Eingreifen zur Sicherung der ver­fas­sungs­­rechtlichen Ordnung zubilligen, von dem die Türkei 1974 auch Gebrauch gemacht hatte, sodaß in den Verhandlungen zwischen 2014 und 2017 bereits weitgehend gediehene Kompromisse zur Flüchtlingsrückkehr, Eigentumsrestitution und auch administrativen Grenzziehungen zu keinem Abschluß gebracht werden konnten.

Dementsprechend haben sich die Forschungsschwerpunkte der Analyse der Bedingungen für den Erfolg von konkordanzdemokratischen Modellen zur Bewältigung von gewaltsamen Konflikten, aber auch zur „Governance“ von pluri-ethnischen Gesellschaften, die im Gefolge der Globalisierung immer stärker die ideologischen Vorstellungen von entweder „ethnisch homogenen“ oder „ethnisch indifferenten“ Nationalstaaten als normative „Modelle“ moderner Staats- und Nationsbildung abzulösen beginnen, in den letzten zehn Jahren in der akademischen Literatur nicht mehr nur auf die institutionellen Mechanismen und Wirkungen eines im wesent­lichen elitendemokratischen Modells fokussiert, auch wenn es selbst diesbezüglich noch beträchtliche Lücken in der Forschung gibt.

So haben Christopher McCrudden und Brendan O’Leary die Entscheidung des EGMR, Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina, 22 December 2009, in der das wie oben beschriebene korporatistische konkordanzdemokratische System der Zusammensetzung des Staatspräsidiums und der zweiten Parlamentskammer als Verletzung der Menschen- und Minderheitenrechte nach der EMRK verurteilt wurde, als große Gefahr für zukünftige Friedenslösungen gebrandmarkt, wenn Kriegsparteien und politische Eliten, die einen Waffenstillstand und Kompromiß auf korporativer konkordanzdemokratischer Grundlage geschlossen haben, nicht mehr sicher sein könnten, dass nicht ein inter- bzw. supranationales Gericht diesen Kompromiß wieder zu Fall bringt (McCrudden & O’Leary 2013). Das ganze Forschungsfeld wie nationale und internationale Höchstgerichte mit konkordanzdemokratischen Arrangements umgehen, steckt bisher jedoch noch in den Kinderschuhen (vgl. z.B. Grewe & Riegner 2011; Graziadei 2017).

Ein weiteres bisher wenig erforschtes Feld bleibt die Frage, wer denn eigentlich die beispielsweise in Nordirland, Südtirol oder der Föderation von Bosnien und Herzego­vina rechtlich vorgesehene Kategorie der „Anderen“ sind? 7 Sind das etwa nur die Angehörigen von Minderheiten oder solche Personen, die eben „nur“ Staatsbürger/-innen sein wollen und sich weigern, zwecks Möglichkeit der Ausübung des (passiven) Wahlrechts einer ethnischen Gruppe zugezählt werden zu müssen wie das Urteil des EMGR, Zornić v. Bosnia and Herzegovina, 2014, zeigt? Oder gibt es, wie die anthropologische Feldforschung zeigt (vgl. Homradžić 2013), auch andere konzeptionelle Probleme der Kategorisierung der Begriffe Nation, Nationalität, ethnische Minderheit um zu verstehen, was „wirkliche Andere“ sind? Dabei handelt es sich nicht nur, aber eben auch um Fragen des effektiven Schutzes von „Minderheiten in der Minderheit“, die trotz des Einbezugs als „Andere“ in das ­System nicht unbedingt in gleichberechtigter Weise Zugang zu öffentlichen Ämtern haben, sondern de facto von der Toleranz der jeweils größeren Gruppen abhängen, auf die Besetzung der diesen nach dem Verhältniswahlrechtssystem zustehenden Positionen zu verzichten (Rautz 2008, 285).

Zunehmend werden wiederum auch konzeptionelle Probleme demokratischer Herrschaftsausübung allgemein angesprochen, die nicht mehr nur von einer politisch „passiven“, in ethnische Segmente aufgeteilten Gesellschaft als grundlegender Prämisse für die Notwendigkeit der Elitenkooperation ausgeht, sondern über die „politische Gesellschaft“ der Parteien und sozio-ökonomischen Interessenorganisationen im engeren Sinne als Transmissionsriemen zwischen Herrschern und Beherrschten auch die „Zivilgesellschaft“ und ihre Organisationen wieder viel stärker als politische Akteure berücksichtigen sollte. Auch diese Schnittstelle von „politischer Gesellschaft“ und „Zivilgesellschaft“ 8 ist bisher ein weitgehend unerforschtes Feld geblieben, obwohl sie gerade ein wesentlicher Faktor für die Erklärung des Scheiterns von Reformen beim Übergang von korporativen zu liberalen konkordanzdemokratischen Systemen sein könnte. Neue Forschungsansätze auf diesem Gebiet (vgl. Agarin 2021) beschäftigen sich bisher nicht nur mit Protestbewegungen, sondern auch mit Konzepten und Instrumenten der deliberativen und der direkten Demokratie (vgl. Balyeva 2017; Alber et al. 2018), ohne dass jedoch noch generalisierbare Ergebnisse auf diesem Gebiet vorliegen.

Letztendlich bleiben in der noch keineswegs beendeten Auseinandersetzung zwischen Akkommodationisten und Integrationisten auch nach fünfzig Jahren Forschung zu konkordanzdemokratischen Systemen die alten Fragen nach der Bedeutung der Konzepte und Bezeichnungen von Nation, Nationalität oder Minderheit nicht nur aus der Sicht „westlicher“ Wissenschafter/-innen und Politikberater/-innen, sondern auch der betroffenen Bevölkerungen weiterhin offen. Die verfassungsrechtliche Bezeichnung als „Gemeinschaft(en) (communities)“ in den neuen Verfassungen Nordmazedoniens und Kosovos signalisiert daher keine „Lösung“ dieser Fragen der Bildung kollektiver Identitäten, sondern verschleiert diese vielmehr. Vor allem Akkommodationisten, aber auch Integrationisten gehen nach wie vor wie selbstverständlich von ethnisch tief gespaltenen Gemeinschaften als nicht zu hinterfragender Annahme aus. Daher ist je nach theoretisch-methodologischem Zugang die Antwort auf die Frage, was für konkordanzdemokratische Systeme unter „Friede“ und „Demo­kratie“ als – durchaus nicht immer gleichzeitig verfolgbaren – Zielen zu verstehen ist, das Glas entweder schon halb voll oder noch halb leer. Für Akkom­mo­da­tionist/-innen bleiben Transitional Justice und Reconciliation als notwendige und zeitgleiche Prozesse in Ergänzung zur Implementierung konkordanzdemokratischer institutioneller Mechanismen, Desegregation des öffentlichen Bildungssystems oder mehrsprachiger Unterricht in der Form von „Immersion“ weiterhin umstritten. Auch die verfassungsrechtliche Normenkontrolle zur Über­prüfung aller staatlichen Akte auf ihre Konformität mit Menschen- und Minder­heitenrechtsstandards durch nationale und internationale Gerichte wird vielfach als „Gefahr“ gesehen, die den prekären Waffenstillstand, der als „Friedens“-abkommen deklariert wird, wieder in Frage zu stellen geeignet ist. Für Integrationisten stellen diese normativen Vorgaben und Maßnahmen der Reconciliation jedoch eine unbedingte Notwendigkeit dar, um die tiefen Gräben der ethnischen Spaltung der Gesellschaft zu überwinden. Für diesen Ansatz geht es eben nicht darum, einen negativen Elitenkonsens des divide et impera und im besten Fall „defekte Demokratien“ durch state capture als „Erfolg“ zu akzeptieren, sondern eben auch um die gegenseitige Vertrauensbildung und Koope­ration auf der „zivilgesellschaftlichen“ Ebene auf der Basis eines sonst vielfach beschworenen europäischen Wertekonsenses für Menschen- und Minderheitenrechte. Was daher in der Forschung zu konkordanzdemokratischen Systemen bis heute vielfach fehlt, ist eine viel weitergehende interdisziplinäre Zusammenarbeit von Politikwissenschafter/-innen, Jurist/-innen, Soziolog/-innen, Anthropolog/-innen, und Erziehungswissenschafter/-innen, um nicht nur der institutionellen, sondern der weit darüber hinausgehenden Komplexität einer demokratischen „Diversity Governance“ gerecht zu werden.