Emma Lantschner

Die Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung

Von der ethnischen Zählung zum technischen Instrument zur Umsetzung der Proporzbestimmungen

The declaration of linguistic affiliation

From ethnic counting to technical instrument for the implementation of the quota system

Abstract This contribution reviews the development of the legal framework regarding the declaration of linguistic affiliation in the period from its introduction in 1976 until today. It further assesses how this legal framework relates to international minority rights standards. Of particular interest in this context is the principle of free self-identification as contained in Art. 3 of the Council of Europe Framework Convention for the Protection of National Minorities. This principle is explained in detail, making reference also to experiences in other member states of the Council of Europe. While a number of amendments to the legal framework have contributed to aligning the modalities of the declaration with the requirements of European and international standards to a large extent, some problematic issues remain with regard to the closed list provided for the declaration as well as the lack of possibility to declare multiple affiliations. Furthermore, while delaying the effect of amended declarations pursues a legitimate aim, the duration of certain delays should be reviewed.

1. Einleitung

Für eine zielgerichtete, evidenzbasierte und effektive Minderheitenpolitik braucht es aktuelle und verlässliche Daten. Dass die Erhebung solcher verlässlicher Daten kein leichtes Unterfangen ist, zeigt die Tatsache, dass offizielle Statistiken, die auf Volkszählungen basieren, und Schätzungen der Gruppengröße durch Minderheitenorganisationen oft sehr weit auseinanderklaffen. Daher wird von internationalen Gremien auch immer wieder betont, dass, wann immer die Gruppengröße für die Gewährung bestimmter Rechte oder als Basis für bestimmte Entscheidungen herangezogen wird, auch andere Informationsquellen genutzt werden sollen, wie beispielsweise allgemeine Arbeitskräfteerhebungen oder Erhebungen anderer Art sowie unabhängige quantitative und qualitative Forschungen (BA 2016, Abs. 18).

In Südtirol waren die Volkszählung und die Erklärung über die Sprachgruppenzugehörigkeit über lange Zeit ein Akt, der in einem erfolgte. Die Erhebung der statistischen Größe der deutschen, italienischen und ladinischen Sprachgruppe fand also zeitgleich mit der persönlichen Erklärung über die Zugehörigkeit zu einer dieser Gruppen statt, die dann in weiterer Folge als Grundlage für die individuelle Inanspruch­nahme bestimmter Rechte heranzuziehen ist. Mit der Entkoppelung der statistischen Erhebung von der individuellen Erklärung wurde die Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung ausschließlich zu einem Instrument zur Umsetzung des Proporzes in der Verwaltung, im Kontext von Wahlen bzw. dem Zugang zu finan­ziellen Ressourcen nach dem Verhältnis der Stärke der Sprachgruppen.

Wie hat sich dieses Instrument in den vergangenen 40 Jahren entwickelt? Und wie verhält es sich zu internationalen Standards im Minderheitenschutz? Gibt es ähnliche Regelungen auch anderswo in Europa? Zur Klärung dieser Fragen wird in der Folge die rechtliche Entwicklung der Regelung zur Sprachegruppenzugehörigkeitserklärung in der gebotenen Kürze nachgezeichnet (Kap. 2), um sodann (Kap. 3) eine Einordnung in den internationalen Rechtsrahmen vornehmen zu können. Der Hauptbezugspunkt ist dabei das Rahmen­über­ein­kommen zum Schutz nationaler Minderheiten (RÜ) des Europarats,1 sowie die länderspezifischen Stellungnahmen und themenbezogene Kommentare des durch das RÜ eingerichteten Beratenden Ausschusses (BA). Gespeist werden diese Stellungnahmen und Kommentare aus den Erfahrungen und Praktiken in anderen Vertragsstaaten des RÜ, sodass in diesem Teil ein Vergleich mit Erhebungen von Sprache und ethnischer Zugehörigkeit in anderen Ländern und ihre Verknüpfung mit individuellen Rechten angestellt werden kann. Abschließend werden positive Entwicklungen und noch bestehende Herausforderungen zusammengefasst dargestellt.

2. Historische Entwicklung

Die Grundlage für die Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung findet sich im Autonomiestatut von 1972. Ohne auf die Details der Umsetzung einzugehen, heißt es in Art. 89 Abs. 3 des Statuts, dass die Stellen in den Stellenplänen den Bürgerinnen und Bürgern jeder der drei Sprachgruppen vorbehalten werden, „und zwar im Verhältnis zur Stärke der Sprachgruppen, wie sie aus den bei der amtlichen Volkzählung abgegebenen Zugehörigkeitserklärungen hervorgeht.“ Die Durchführung wurde daraufhin durch das Dekret des Präsidenten der Republik (DPR) vom 26.7.1976 Nr. 752 geregelt. Die erste Volkszählung, bei der zugleich auch eine Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung abzugeben war, fand also im Jahr 1981 statt. In dieser ursprünglichen Form wurde die persönliche Erklärung über die Zugehörigkeit zur deutschen, italienischen oder ladinischen Sprachgruppe in der Heimatgemeinde hinterlegt. Die Erklärung blieb so lange in Kraft, bis sie anlässlich der nächsten Volkszählung durch eine neue ersetzt wurde. Man konnte sich also ausschließlich einer der drei Sprachgruppen zugehörig erklären, es gab keine Möglichkeit zur Mehrfacherklärung und eine Verweigerung der Erklärung fiel offenbar unter jene Fälle, für die Geldstrafen vorgesehen waren (Alexander Langer Stiftung 2021, 30, 32), die allerdings nie angewendet wurden.

Die Tatsache, dass man sich keiner anderen als einer der drei anerkannten Sprachgruppen bekennen konnte, führte in den 1980er-Jahren zu einem Verfahren vor dem Staatsrat. In seinem Urteil2 ging er der Frage nach, ob es sich bei der Erklärung um eine Willens- oder eine Wahrheitserklärung handelte. Für eine Willens­erklärung spreche, dass die Erklärungen nicht auf ihre Richtigkeit kontrolliert würden und dass bei der nächsten Volkszählung auch eine Änderung möglich ist. Für eine Wahrheitserklärung spreche, dass es Sinn und Zweck der Bestimmungen letztendlich sei, die Stellen in der öffentlichen Verwaltung entsprechend der tatsäch­lichen Stärke der Sprachgruppen zu vergeben, was darauf aufbaut, dass wahrheitsgemäße Erklärungen abgegeben werden. Damit wäre es unvereinbar, von Personen, die sich keiner oder mehreren der genannten Sprachgruppen zugehörig fühlen, zu verlangen, eine objektiv falsche Aussage durch Ankreuzen einer der drei Sprachgruppen zu tätigen. Art. 18 des DPR 752 wurde daraufhin dahingehend geändert, dass Personen, die sich zu keiner der drei Sprachgruppen bekennen, seit der Volkszählung 1991 nur eine Zuordnungserklärung zu einer dieser Sprachgruppen abgeben müssen (Poggeschi 2005, 309 – 310).3

Die Frage, ob es notwendig sei, die Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung auch für Minderjährige über ihre gesetzlichen Vertreter zu verlangen, wurde vom Staatsrat bejaht.4 Nachdem die Erklärung und die daraus resultierende Stärke der Sprachgruppen ja letztendlich der Anwendung des Proporzes dient, erachtete der Staatsrat es auch für notwendig, die gesamte Bevölkerung, inklusive der Minderjährigen, einzubeziehen. Eltern konnten die Erklärung für ihre minderjährigen Kinder (eigentlich unter 14 Jahren) ablehnen, wenn sie unterschiedlichen Sprachgruppen angehörten und sich nicht einigen konnten, nicht aber dann, wenn sich einer oder beide zu keiner Sprachgruppe bekannt hatte.

Zu Beginn der 2000er-Jahre mehrten sich zusätzlich Bedenken zum Datenschutz, insbesondere, da es sich bei der Angabe über die Zugehörigkeit zu einer Sprachgruppe um sensible Daten handelt.5 Dies führte zu einer weiteren Anpassung der Durchführungsbestimmung dahingehend, dass das personalisierte Blatt der Erklärung von dem/der Erklärenden selbst in einen Umschlag gesteckt und derselbe verschlossen vom Erhebungsbeauftragten entweder beim Regierungskommissariat oder der Ansässigkeitsgemeinde zu hinterlegen war. Der anonyme Durchschlag der Erklärung wurde zur statistischen Erhebung der Stärke der Sprachgruppen herangezogen. Ein dritter Durchschlag verblieb bei dem/der Erklärenden. Das Personal des Regierungskommissariats oder der Gemeinde hatte dem/der Erklärenden bei Bedarf eine Bescheinigung über die Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung auszuhändigen und war in diesem Zusammenhang an das Amtsgeheimnis gebunden. Diese Änderungen waren zur Wahrung der Anonymität der Erklärung eingeführt worden (Poggeschi 2005, 310 – 312).

Eine weitere weitreichende Reform der Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung erfolgte im Jahr 2005.6 Mit dieser Reform wurde die anonyme Sprachgruppenerhebung, also die Feststellung der zahlenmäßigen Stärke der drei Sprachgruppen, von der persönlichen Sprachgruppenzugehörigkeits- bzw. Sprachgruppenzuordnungs­erklärung entkoppelt. Dadurch begegnete man Bedenken bezüglich der Verhältnismäßigkeit der Vorschrift, von allen Bürgerinnen und Bürgern eine persönliche Zugehörigkeits- bzw. Zuordnungserklärung zu fordern, wenn diese doch nur von etwa zehn Prozent der Bevölkerung gebraucht wurde (vgl. Toggenburg 2005, 487). Die Sprachgruppenerhebung findet seitdem weiterhin alle zehn Jahre im Rahmen der Volkszählung statt. Auch nach der Umstellung der Volkszählung im Jahr 2018 von einer Befragung alle zehn Jahre zu einer jährlichen Stichproben-Befragung, wird die Sprachgruppenverteilung weiterhin alle zehn Jahre erhoben und bleibt verpflichtend.7 Die persönliche Erklärung ist seit 2005 hingegen nicht mehr verpflichtend und kann auch nur von jenen Personen abgegeben werden, die sie brauchen.8 Die Erklärungen, die im Jahr 2001 abgegeben wurden, behalten ihre Gültigkeit, es sei denn, jemand will die Erklärung widerrufen oder ändern. Bei einer widerrufenen Erklärung ist eine neue Erklärung erst nach drei Jahren möglich und eine solche Erklärung erlangt erst weitere zwei Jahre später ihre Wirksamkeit.9 Erfolgte der Widerruf und eine neue Erklärung, oder die Änderung der Erklärung innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten des Dekretes, hatte diese sofortiger Wirksamkeit. Änderungen, die erst nach diesem Zeitpunkt erfolgten, sind frühestens fünf Jahre nach Abgabe der Erklärung möglich und erlangen erst nach weiteren zwei Jahren ihre Wirksamkeit. Bis dahin bleibt die ursprüngliche Erklärung wirksam.10 Die persönlichen Erklärungen werden seit der Reform von 2005, wie schon vor 2001, beim Landesgericht Bozen verwahrt.

Mit der Verzögerung der Wirksamkeit wollte man „opportunistische“ Erklärungen vermeiden. Die Zeitspanne zwischen einer Erklärung und dem Wirksamwerden einer möglichen Änderung (fünf Jahre ab Erklärung, plus zwei Jahre verzögerte Wirkung) ist allerdings sehr lang. Gleiches gilt für die Zeitspanne, in der man im Falle eines Widerrufs jedenfalls ohne gültige Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung bleibt (fünf Jahre). Außerdem trifft die Vorkehrung gegen „missbräuchliche“ Erklärungen potentiell auch „unachtsame“ Jugendliche, die keine derartige Absicht verfolgen. Mit Erreichen der Volljährigkeit können Jugendliche eine Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung abgeben,11 welche unmittelbar wirksam wird, sofern sie innerhalb von zwölf Monaten ab Datum der Mitteilung durch die Gemeinde über das Recht eine Erklärung abzugeben erfolgt. Verstreicht diese Frist, wird eine Erklärung erst 18 Monate später wirksam.12 Dies wurde von der Volksanwältin kritisiert, da junge Leute dadurch um berufliche Chancen in der Landesverwaltung gebracht würden. Die Grünen Abgeordneten zum Südtiroler Landtag brachten 2019 einen Beschlussantrag ein, wonach der Sechserkommission13 der Vorschlag unterbreitet werden soll, dass der Zeitpunkt der ersten Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung von jeder Person frei wählbar sein soll und diese sofortige Wirkung erlangt (Verdi 2019).

Die Entkoppelung der beiden Erklärungen reduzierte die Anzahl der persönlichen namentlichen Erklärungen und konnte dadurch auch Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit größtenteils ausräumen. Auch die Möglichkeit, die Erklärung nicht nur alle zehn Jahre, sondern jederzeit nach Ablauf von fünf Jahren zu ändern, hat zu einer größeren Flexibilisierung des Systems beigetragen, wenn auch die gewählten Zeitspannen für mögliche Änderungen oder Neuerklärungen und auch bezüglich ihrer verzögerten Wirkung, recht lang gewählt wurden.

Durch das Gesetzesvertretende Dekret (Gv.D.) 2015/75 wurde dem DPR 752/76 Art. 20/ter Abs. 7/bis hinzugefügt, der es sowohl EU-Bürgerinnen und Bürgern als auch Drittstaatsangehörigen, die die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten in der EU oder Flüchtlingsstatus besitzen, oder subsidiär schutzberechtigt sind, ermöglicht, eine Sprachgruppenzugehörigkeits-, bzw. Sprachgruppenzuordnungserklärung abzugeben. Es wird ausdrücklich festgelegt, dass die erste Erklärung einer Person dieses Personenkreises sofortige Wirksamkeit erlangt, egal zu welchem Zeitpunkt sie getätigt wird.

Festzuhalten bleibt zuletzt, dass die Abgabe einer Erklärung über die Zugehörigkeit oder Zuordnung zu einer Sprachgruppe im Zusammenhang mit Wahlen nunmehr jederzeit und mit sofortiger Wirkung möglich ist. Das Wahlgesetz sieht vor, dass Kandidatinnen und Kandidaten, die bis zu diesem Zeitpunkt keine Erklärung abgegeben haben, eine solche „für die Zwecke und die Wirkungen des Wahlmandates“ im Zuge der Erstellung der Kandidatenliste abgeben können, die dann „für die Dauer und zu den Zwecken des Wahlmandates unwiderruflich und unabänderbar“ ist.14 Kandidatinnen und Kandidaten bei Landtags- und Gemeinderatswahlen ohne Sprachgruppenzugehörigkeits- oder zuordnungserklärung wurden in der Vergangenheit denn auch immer wieder vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen (vgl. Ferrandi 2021, 113).

3. Einordnung in den internationalen Rechtsrahmen und ­Rechtsvergleich

Nach dieser kurzen Darstellung der rechtlichen Entwicklung der Sprachgruppen­zugehörigkeitserklärung soll im nun folgenden Teil dieses Instrument mit seinen Besonderheiten in den Rahmen international gültiger Standards eingeordnet und vergleichend auf die Praxis in anderen Ländern geblickt werden. Bezüglich der Standards wird primär auf das Rahmen­über­ein­kommen zum Schutz nationaler Minderheiten eingegangen werden und wie dessen Bestimmungen durch den Beratenden Ausschuss interpretiert wurden. Der zentrale Artikel in diesem Zusammenhang ist Art. 3(1) RÜ, der vorsieht, dass jede Person, die einer nationalen Minderheit angehört, das Recht hat, „frei zu entscheiden, ob sie als solche behandelt werden möchte oder nicht; aus dieser Entscheidung oder der Ausübung der mit dieser Entscheidung verbundenen Rechte dürfen ihr keine Nachteile erwachsen.“ Die Interpretation dieser Bestimmung durch den BA findet sich in seinen Stellungnahmen zu den verschiedenen Vertragsstaaten, die damit auch die Basis für den Vergleich mit der bestehenden Praxis in anderen Ländern darstellen, sowie in seinen themenbezogenen Kommentaren. Des Weiteren werden die Empfehlungen und Richtlinien des Hochkommissars für nationale Minderheiten der OSZE (HCNM), insbesondere die Richtlinien von Ljubljana für die gesellschaftliche Integration als Bezugsrahmen herangezogen (HCNM 2012). Von Bedeutung für den Prozess der ab dem Jahr 2020 stattfindenden Volkszählungen sind weiters die Empfehlungen diverser Organisa­tionen der Vereinten Nationen (UN) (UNECE 2015; UN Department of Economic and Social Affairs 2017). Diese Standards beziehen sich sowohl auf den Prozess der statistischen Datenerfassung zur Bestimmung der kollektiven Größe einer Minderheitengruppe als auch darauf, wie nun im individuellen Fall vorzugehen sei, wenn eine Person ein Recht in Anspruch nehmen will, das den Angehörigen einer bestimmten Gruppe vorbehalten ist.

Zur Bestimmung der Gruppengröße bzw. individuellen Erklärungen im Zusammenhang mit Volkszählungen oder anderen Datenerfassungsprozessen gibt es seitens des Beratenden Ausschusses eine Reihe von Grundsätzen, die er aus dem Prinzip der freien Selbstidentifikation nach Art. 3 RÜ ableitet (Marsal/Palermo 2018, 94 – 105). Zum einen hält er fest, dass jede Teilnahme an Erfassungen des ethnischen Hintergrunds auf freiwilliger Basis erfolgen muss (BA 2016, Abs. 15; BA 2012, Abs. 20; HCNM 2012, 15 – 16 Pt. 6, 25 – 26 Pt. 15). Während dies für die Volkszählung in Südtirol nach wie vor nicht gegeben ist – die Erklärung zur Bestimmung der Gruppengröße alle zehn Jahre ist ja nach wie vor verpflichtend – so muss grundsätzlich keine persönliche Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung mehr abgegeben werden. Allerdings kann sich daraus ein Nachteil beim Zugang zu bestimmten Rechten ergeben, in den Genuss derer man eben nur dann kommt, wenn eine solche Erklärung vorliegt.

Der verpflichtende Charakter der Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung (insbesondere solange der Erklärung noch ausreichende Anonymitäts- und Vertraulichkeitsgarantien fehlten) und der Umstand, dass aus der Verweigerung der Erklärung ein Nachteil beim Zugang zu Rechten entsteht, waren auch im Fokus der Stellungnahmen des BA (BA zu Italien 2001, Abs. 20; BA zu Italien 2005, Abs. 43). In seiner dritten Stellungnahme aus dem Jahr 2010 begrüßte er zwar, dass Anonymität besser abgesichert wurde, bemängelte aber weiterhin, dass die Erklärung obligatorisch bleibt, mit weitreichenden Konsequenzen bei Nichtbefolgung, besonders im Bereich der politischen Rechte und des Zugangs zum (öffentlichen) Arbeitsmarkt (BA zu Italien 2010, Abs. 53). De iure war zu diesem Zeitpunkt die individuelle Zugehörigkeitserklärung zwar nicht mehr verpflichtend, die Knüpfung an persönliche Nachteile schien für den BA aber wohl einer Verpflichtung zur Erklärung gleich­zukommen. In ähnlicher Weise kritisierte der BA auch Rechtslagen, in denen ein indirekter Zwang zur Erklärung auch in kollektiven Datenerfassungen entstehen kann. Dies ist zum Beispiel dann der Fall, wenn der Zugang zu gewissen Rechten an eine bestimmte numerische Vorgabe geknüpft ist (z.B. ein Bevölkerungsanteil von 20 Prozent in einer Gemeinde, um die Minderheitensprache im Kontakt mit der öffentlichen Verwaltung verwenden zu dürfen) und eine individuelle Entscheidung, sich nicht der Minderheit zugehörig zu erklären, sich nachteilig für andere Personen auswirken kann. Numerische Vorgaben sind also flexibel auszulegen und Daten aus Volkszählungen sollten auch nicht die einzige Quelle sein, auf die sich die Vertragsparteien bei der Umsetzung derartiger Vorschriften stützen sollen. „Ansonsten würde man Personen, die nationalen Minderheiten angehören, die indirekte Verpflichtung zur Selbstidentifikation auferlegen, um so sicherzustellen, dass der Zugang zu einem bestimmten Recht erhalten bleibt“ (BA 2016, Abs. 12, 18).15 Während es in Südtirol keine rechtlich vorgeschriebene numerische Vorgabe gibt, wird diese aber alle zehn Jahre durch die Sprachgruppenerhebung neu festgelegt. Der Zugang zu bestimmten Rechten würde durch Nicht-Erklärungen zwar nicht abhandenkommen, könnte aber für die jeweilige Sprachgruppe geschmälert werden. Die Beteiligung an dieser Sprachgruppenerhebung ist in Südtirol aber ohnehin verpflichtend.

In fast allen europäischen Ländern haben Fragen zu Sprache oder Ethnizität optionalen Charakter16 und stimmen damit mit dem durch RÜ und BA definierten Standard überein. In der Praxis ergeben sich dadurch aber auch einige Schwierigkeiten, denen durch entsprechende Maßnahmen entgegenzuwirken ist. In Ungarn wurde der BA beispielsweise darüber informiert, dass einige fakultative Fragen – ins­besondere zur ethnischen Herkunft – nicht gestellt wurden, was damit begründet wurde, dass sie eben optional seien (BA zu Ungarn 2020, Abs. 46). In der Tschechischen Republik gaben Vertreter/-innen einiger Minderheiten an, dass der fakultative Charakter der Frage bezüglich ethnischer Zugehörigkeit die Zahl der Personen, die diese beantwortet haben, deutlich verringert hat, u.a. aus Angst vor negativen Konsequenzen, wenn man sich einer Minderheit zugehörig erklärt (BA 2021 zur Tschechischen Republik, Abs. 49; siehe auch BA 2021 zu Kroatien, Abs. 42; BA 2012, Abs. 19). Beide Beispiele deuten darauf hin, dass die Behörden zu wenige Anstrengungen unternommen haben, um Minderheitenangehörige über den anonymen Charakter der Erhebung zu informieren bzw. die Zähler/-innen entsprechend zu schulen (BA zu Aserbaidschan 2012, Abs. 26; BA zu Kroatien 2015, Abs. 12 und 14).

Damit zusammen hängt ein weiteres wichtiges Element bei allgemeinen Datenerfassungsprozessen: dass Angehörige nationaler Minderheiten in die Organisation und Durchführung mit einbezogen werden (BA 2016, Abs. 17; BA 2012, Abs. 21; HCNM 2012, 26; UNECE 2015, Abs. 699; BA zu Kroatien 2021, Abs. 38). Dies hat zum einen den Zweck, dass Minderheitenangehörige im Zuge des Erhebungsprozesses in ihrer Sprache kommunizieren können und gegebenenfalls noch über Zweck und Bedeutung der Datenerfassung sowie die Methodologie der Erhebung informiert werden können. Informationen über die Bedeutung sind insbesondere dann relevant, wenn vom Erreichen einer gewissen Stärke der Zugang zu gewissen Rechten abhängt (BA zu Ungarn 2020, Abs. 46; BA zu Kroatien, Abs. 43; BA zur Tschechischen Republik 2021, Abs. 47, 59, 51 – 52; HCNM 2012, 26). Zum anderen trägt die Beteiligung von Minderheitenangehörigen an der Durchführung von Datenerfassungsprozessen dazu bei, dass sich Minderheitenangehörige frei fühlen, eine freie Erklärung abzugeben, ohne anschließende Nachteil oder den „Verlust des sozialen Ansehens“ fürchten zu müssen (BA 2016, Abs. 14; BA zu Armenien 2016, Abs. 26; BA zu Bosnien und Herzegowina 2012, Abs. 48; BA zu Ungarn 2020, Abs. 50). Immer mehr Länder stellen bei der Volkszählung auf elektronische Datenerhebungen um (oft auch in Kombination mit einer daran anschließenden, herkömmlichen Erhebung durch Zähler/-innen für jene Personen, die nicht online teilgenommen haben), sodass es künftig mehr um ausreichende Informationen, auch in Minderheitensprachen, im Vorfeld der Volkszählungen (vgl. BA zur Tschechischen Republik 2021, Abs. 52), und begleitende Information im Zuge der Online-Erhebung, sowie um die Verfügbarkeit von Online-Fragebögen in der Minderheitensprache gehen wird. Aber gerade Angehörige nationaler Minderheiten leben häufig in ländlichen, technologisch schlecht erschlossenen Gebieten oder verfügen nicht über die technische Ausstattung für eine Online-Erhebung, weswegen in solchen Fällen eine herkömmliche Erhebung unter Beteiligung von Minderheitenangehörigen als Zähler/-innen jedenfalls vorgesehen sein sollte.

Weiters dürfen bei Datenerfassungsprozessen keine Zuordnungen vorgenommen werden, die auf Basis von Vermutungen erfolgen, die z.B. aus dem Namen, der verwendeten Sprache oder äußerlich sichtbaren Merkmalen einer Person abgeleitet werden (BA 2016, Abs. 15; BA 2012, Abs. 17; HCNM 2012, 15). Dahingehend gab es in Südtirol zu keinem Zeitpunkt irgendwelche Beanstandungen. In anderen Ländern gaben derartige Zuordnungen allerdings Anlass zur Sorge seitens des BA. In Georgien ordneten die Zähler/-innen Personen, die sich einer gewissen Gruppe zugehörig erklärten, automatische einer bestimmte Religion zu, also z.B. Personen, die sich selbst als Georgier/-innen bezeichneten, wurden automatisch als orthodox eingestuft (BA zu Georgien 2015, Abs. 18). In Kroatien wurde dem BA berichtet, dass die ethnische oder religiöse Zugehörigkeit von den Zählerinnen und Zählern aufgrund von Annahmen und ohne Rückfrage bei der befragten Person erfasst wurden (BA zu Kroatien 2015, Abs. 14; BA zu Kroatien 2021, Abs. 46). In Moldawien wurde berichtet, dass die Zähler/-innen die Formulare hinsichtlich der ethnischen oder reli­giösen Zugehörigkeit selbst ausfüllten und sich dabei auf ihre eigenen Vermutungen auf Basis des Namens oder des Aussehens des/der Befragten stützten (BA zu Moldau 2016, Abs. 15). Ähnliche Vorkommnisse wurden dem BA in Zypern berichtet (BA zu Zypern 2019, Abs. 47).

Weiters impliziert das Recht auf freie Selbstidentifikation, dass Listen offen und nicht geschlossen sein sollten, dass jede Person also die Möglichkeit haben soll, auch die Zugehörigkeit zu einer bestimmten ethnischen oder Sprachgruppe auszudrücken, die nicht im Erhebungsformular gelistet ist (BA 2016, Abs. 16; BA 2012, Abs. 20; HCNM 2012, 15 – 16, 25 – 26 Pt. 15; UN Department of Economic and ­Social Affairs 2017, Abs. 4.185).17 Die Tatsache, dass sich eine Person in Südtirol sowohl bei der statistischen Sprachgruppenerhebung als auch bei der individuellen Erklärung nur der deutschen, italienischen oder ladinischen Sprachgruppe zugehörig erklären kann, steht dazu also im Widerspruch und wurde durch die Möglichkeit der funktionalen Zuordnung abgefedert. Geschuldet ist dies der Tatsache, dass trotz der Trennung der statistischen von der individuellen Erhebung nach wie vor beide primär dem Zweck des Schutzes der deutschen und ladinischen Minderheiten dienen. Allerdings widerspricht diese Regelung der Empfehlung, dass die Möglichkeit, mehrere Zugehörigkeiten zu nennen, ausdrücklich angeboten werden sollte und solche Mehrfachzugehörigkeiten auch angemessen bearbeitet, analysiert und dargestellt werden müssen (BA 2016, Abs. 13, 16; BA 2012, Abs. 20; HCNM 2012, 14 – 15 Pt. 5; UNECE 2015, 708 – 725; UN Department of Economic and Social Affairs 2017, Abs. 4.185 – 4.186). Insbesondere für die Sprachgruppenerhebung wäre die Möglichkeit der Mehrfachdeklaration ein wichtiger Schritt, auch um die Diversität und Vielschichtigkeit der Südtiroler Gesellschaft besser widerzuspiegeln (vgl. dazu Gobbi 2021).

Die geschlossene Liste und die mangelnde Möglichkeit der Mehrfachdeklaration wurden vom BA zwar kritisch angemerkt, er sprach aber keine Empfehlung aus, eine entsprechende Änderung der Rechtslage vorzunehmen (BA zu Italien 2015, Abs. 28). In anderen Ländern werden offene Listen und die Möglichkeit, sich mehr als einer ethnischen oder Sprachgruppe zugehörig zu erklären, immer mehr zum Standard.18 Allerdings äußerte sich der BA auch gegenüber Listen kritisch, die nur die dominanten Gruppen und ein freies Feld für eigene Einträge enthielten, was andere (kleinere) anerkannte Minderheitengruppen und erst recht Angehörige nicht anerkannter Gruppen möglicherweise davon abhalten könnte, ihre Selbstidentifi­kation in das dafür vorgesehene freie Feld selbst einzutragen (BA zu Bulgarien 2020, Abs. 31). Außerdem werden Minderheitenangehörige oft zu wenig über die Möglichkeit der Mehrfachdeklaration informiert (BA zu Kroatien 2021, Abs. 43; BA zu Kroatien 2015, Abs. 13). Wichtig für den BA ist auch, dass die Befragten nicht unbedingt dazu angehalten werden sollten, sich für eine einzige Zugehörigkeit zu entscheiden, wenn es die Möglichkeit der Mehrfachdeklaration gibt (BA zu Alba­nien 2018, Abs. 42). Auch ist häufig nicht klar, wie solche multiplen Zuordnungen in weiterer Folge statistisch dargestellt werden. Eine Zusammenfassung solcher Erklärungen in der Kategorie „andere“ birgt natürlich das Risiko, die Stärke der Minderheitengruppe zu reduzieren und dadurch den Zugang zu gewissen Rechten zu verlieren, weshalb ein solcher Ansatz vom BA in seiner Stellungnahme zu Kroatien auch kritisiert wurde (BA zu Kroatien 2021, Abs. 50 – 51). Auch in der Tschechischen Republik hat der BA empfohlen, dass die Behörden sicherstellen sollten, dass Mehrfachnennungen für die Erreichung der Prozentsätze berücksichtigt werden, die für den Zugang zu bestimmten Rechten erforderlich sind (BA zur Tschechischen Republik 2021, Abs. 51).

Freie Selbstidentifikation betrifft sowohl statistische, aber in einem noch viel stärkeren Ausmaß die persönlichen Erklärungen (BA 2012, Abs. 17). In seinem vierten themenbezogenen Kommentar hat der BA festgehalten, dass „frei“ in diesem Kontext „die einzeln getroffene und informierte Entscheidung, vom Schutz des Rahmen­über­ein­kommens Gebrauch zu machen“ impliziert. Diese subjektive Entscheidung darf zwar nicht willkürlich erfolgen (Europarat 1995, Abs. 35), darf aber nach Ansicht des BA „nur in Ausnahmefällen in Frage gestellt werden, z.B., wenn diese nicht auf gutem Glauben basiert.“ Damit zielt der BA auf im Südtiroler Kontext als „opportunistisch“ bezeichneten Entscheidungen ab. Wenn sich eine Person also einer nationalen Minderheit zugehörig erklärt, nur um bestimmte Vorteile oder Leistungen zu erlangen, so widerspricht dies „den Grundsätzen und den Zwecken des Rahmen­über­ein­kommens, insbesondere dann, wenn ein solches Vorgehen den beabsichtigten Nutzen und die Rechte mindert, die Personen zur Verfügung stehen, die nationalen Minderheiten angehören“ (BA 2016, Abs. 10). Andererseits gehört es aber auch zum Prinzip der freien Selbstidentifikation, dass eine Person grundsätzlich bei jedem Datenerhebungsvorgang eine andere Zugehörigkeit nennen können muss (BA 2016, Abs. 16; HCNM 2012, 15). In Südtirol wurde versucht, diese beiden Prinzi­pien durch die mögliche Änderung der individuellen Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung, kombiniert mit der verzögerten Wirkung der Änderung einer Erklärung für einen konkreten Anwendungsfall, unter einen Hut zu bringen.

Wenn man sich die Praxis in anderen Staaten dazu anschaut, so scheint dies eine ausgewogene und zielführende Herangehensweise zu sein, wenn auch die Länge der Verzögerung der Wirkung zu überdenken wäre. Im Falle von Bosnien und Herze­gowina wurden dem BA Informationen zugetragen, nach denen einige Kandidatinnen und Kandidaten bei Lokalwahlen ihre angegebene ethnische Zugehörigkeit geändert haben, um Sitze zu ergattern, die für Vertreter/-innen nationaler Minderheiten reserviert sind. Der BA unterstrich in diesem Kontext zwar das Prinzip der freien Selbstidentifikation, äußerte sich aber gleichzeitig besorgt über den Missbrauch dieses Systems, das die wirksame Beteiligung nationaler Minderheiten auf lokaler Ebene fördern sollte (BA zu Bosnien und Herzegowina, Abs. 126). Nordmazedonien hat einer dem Südtiroler Proporz in der öffentlichen Verwaltung vergleichbare recht­liche Ausgangslage. Hier wird eine gleichberechtigte Vertretung (equitable representation) der verschiedenen Minderheiten in der Verwaltung vorgeschrieben. Hier können aber Erklärungen zum Zeitpunkt der Bewerbung abgegeben werden. Das hat in der Vergangenheit nicht nur zu einem sehr aufgeblähten Verwaltungsapparat geführt (BA zur „Ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien“ 2016, Abs. 86 – 87), sondern Berichten zufolge auch zu Änderungen der Zugehörigkeitserklärungen mit der Absicht, in den Genuss von Vorteilen auf dem Arbeitsmarkt zu kommen. Dass in diesem Zusammenhang von „Lügen“ gesprochen wird (Plusinfo 2021) zeigt, wie schwierig es ist, eine gute Balance zwischen dem Recht auf freie Selbstidentifika­tion und der Verhinderung von Erklärungen herzustellen, die nicht in gutem Glauben abgegeben werden.

Mit dem Prinzip der freien Selbstidentifikation ist weiters nicht vereinbar, wenn Geldstrafen für „falsche“ Angaben auf die Frage nach der ethnischen Zugehörigkeit vorgesehen sind. Das albanische Volkszählungsgesetz klassifizierte noch bis vor kurzem Angaben dann als „falsch“, wenn sie nicht mit den Angaben im Melderegister übereinstimmen. Die Probleme sind hier vielschichtig, da auch die Deklaration im Melderegister nur für einige Minderheitengruppen vorgesehen war und ebenso wenig auf dem Prinzip der freien Selbstidentifikation fußten. Das neue Volkszählungsgesetz aus 2020 enthält keine Strafbestimmung bezüglich „falscher“ Angaben mehr. Problematisch im albanischen Kontext ist außerdem die Bestimmung, die es dem Präfekten einer Region in Zusammenarbeit mit dem Innenministerium erlaubt, die Eigenerklärungen von Angehörigen nationaler Minderheiten im Zusammenhang mit anderen Erhebungen zur Bestimmung der Minderheitenbevölkerung zu prüfen. Diese Überprüfung der „Echtheit“ dieser Eigenerklärungen soll auf der Grundlage von Archivdaten und „Beweisen“ aus dem Personenstandsregister erfolgen. Der Beratende Ausschuss befand eine solche Überprüfungsmöglichkeit als unvereinbar mit dem Grundsatz der freien Selbstidentifikation (BA zu Albanien 2018, Abs. 35 – 40).

Zuletzt sei noch einmal betont, dass es sich bei Daten bezüglich der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Sprachgruppe oder ethnischen Minderheit um sensible ­Daten handelt und alle diesbezüglichen Standards des Datenschutzes einzuhalten sind (BA 2016, Abs. 15; HCNM 2012, 25 Pt. 15; UN Department of Economic and Social Affairs, Abs. 4.173, 4.183). In Südtirol hat sich die Situation in dieser Hinsicht mit den 2005 erfolgten Änderungen verbessert. Die Anonymität dieser Erklärungen ist bis zum Gebrauch der Erklärung gegeben. Auch die Möglichkeit der eigenständigen Online-Erfassung im Zuge der Sprachgruppenerhebung steigert die Anonymität der gemachten Angaben. Die Größe der Sprachgruppen in Südtirol ist auch nicht derart, dass man aus den veröffentlichten Zahlen Rückschlüsse auf bestimmte Personen ziehen könnte, was bei sehr kleinen Minderheiten im lokalen Kontext durchaus der Fall sein könnte. Statistische Standards empfehlen aber ebenso, die Frei­gabeschwelle nicht so hoch anzusetzen, dass die Erfassung von Minderheiten in der Darstellung der Ergebnisse verschleiert wird (UNECE 2015, Abs. 709, 725 – 726).

4. Schlussbemerkungen

Die Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung ist ein Paradebeispiel für das Spannungsverhältnis zwischen individuellen Rechten, insbesondere dem Recht auf freie Selbstidentifikation und dem Recht auf Schutz sensibler Daten, und kollektiven Schutzvorkehrungen für Minderheiten, zum Beispiel in Form einer proportionalen Vertretung in der öffentlichen Verwaltung oder bestimmter politischer Rechte. Dabei ist die Regelung dieser Erklärung einen langen Weg gegangen und hat durch die diversen Reformen eine Form angenommen, die mit internationalen und europarechtlichen Standards weitgehend im Einklang steht. Es bleiben aber auch noch einige problematische Aspekte offen.

Verbessert hat sich die Situation insbesondere durch die Entkoppelung der statistischen Sprachgruppenerhebung von der persönlichen Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung, was zu einer Reduktion an Erklärungen beigetragen und dadurch die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme gesteigert hat. Auch die Anonymität der persönlichen Erklärung bis zu deren Gebrauch hat sich verbessert, insbesondere auch dadurch, dass nur mehr die Erklärungen erfolgreicher Teilnehmer bei öffentlichen Wettbewerben eingesehen werden. Die Festlegung einer gewissen Verzögerung der Wirksamkeit einer Änderung der Erklärung ist auch vor dem Hintergrund der Erfahrungen in anderen Ländern wohl eine geeignete Maßnahme, um missbräuch­lichen Änderungen vorzubeugen; die Dauer der Verzögerung der Wirkung, bzw. gewisse Sperrfristen, könnten aber überdacht werden. Für die Sicherstellung der Kompatibilität mit dem EU-Recht war die Einführung der Möglichkeit einer Erklärung für EU-Bürger/-innen und gleichgestellte Personen wichtig. Dadurch wurde dem Konflikt um die Erklärung viel Potenzial genommen, da es wahrscheinlich war, dass EU-Bürger/-innen gegen eine Rechtsvorschrift Einspruch erheben würden, die sie nicht mit italienischen Staatsbürgern gleichstellte. Mit der Einführung dieser Möglichkeit wurde auch klargestellt, dass die Zugehörigkeits- bzw. Zuordnungserklärung keine Wahrheitserklärung ist, sondern ein System zur Verteilung von Ressourcen, wodurch sie auch verfassungsrechtlich akzeptabler wurde.

Die namentliche Erklärung ist zwar de iure nicht mehr verpflichtend, aber da sie für den Zugang zu gewissen Rechten notwendig ist, kann man von einer indirekten Verpflichtung zur Abgabe einer persönlichen Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung sprechen, und zwar lange bevor man konkret davon Gebrauch machen will. Auch wenn dies nach wie vor problematisch erscheint, so muss man die Erklärung in erster Linie als technisches Instrument zur Umsetzung der Proporzbestimmungen sehen, die über die Jahrzehnte hinweg gezeigt haben, dass sie in der Lage sind, das legitime Ziel einer angemessenen Teilhabe der verschiedenen Sprachgruppen an öffentlichen Stellen und Ressourcen sicherzustellen (Gudauner 2013). Solange also am Proporz in seiner aktuellen Ausgestaltung festgehalten wird, hat man mit der Sprachgruppenzugehörigkeitserklärung, wie auch der europäische Vergleich zeigt, wohl ein brauchbares Mittel an der Hand. Von zentraler Bedeutung bleibt jedenfalls das Prinzip der freien Selbstidentifikation, auch weil die Erklärung für einen längeren Zeitraum bindend ist (BA 2012, Abs. 17). Vor dem Hintergrund internationaler Standards bedenklich erscheinen daher die geschlossene Liste sowie die fehlende Möglichkeit der Mehrfachnennungen. Der nächste Schritt könnte also sein, sowohl bei der statistischen Sprachgruppenerhebung als auch bei der persönlichen Erklärung die Liste zu öffnen und auch Mehrfacherklärungen zuzulassen. Zum Zweck der Anwendung der Proporzbestimmungen könnten für die Berechnung der Stärke der drei Sprachgruppen dann nur jene Angaben aus den anonymen Erklärungen heran­gezogen werden, die sich auf die deutsche, italienische und ladinische Sprachgruppe beziehen, während man bei der persönlichen Erklärung nach wie vor eine Zuordnung zu einer dieser drei anerkannten Sprachgruppen vornehmen könnte.

Da auch das Bewusstsein über die Rolle dieses Instruments in Südtirol als sehr hoch eingeschätzt werden kann, könnte man wohl auch darüber nachdenken, die statistische Erhebung zwar weiterhin alle zehn Jahre, aber nicht mehr verpflichtend abzuhalten. Damit könnten auch diese Bedenken, die sich aus internationalen Standards ergeben, ausgeräumt werden.