1. Breve storia del fenomeno

Per lungo tempo a partire dal secondo dopoguerra la richiesta di protezione internazionale in Italia è stata un fenomeno piuttosto marginale, limitato a singole personalità o gruppi minoritari di esuli. Si trattava in particolare di persone in fuga dal blocco sovietico, anche perché fino al 1990 il nostro paese ha applicato la Convenzione di Ginevra sul diritto d’asilo, solo a quanti provenivano da paesi europei. Poche deroghe sono state concesse per casi specifici, come gli esuli cileni o alcuni gruppi di iraniani e vietnamiti (Delle Donne 1995), ma sempre per piccoli numeri, in genere di attivisti e intellettuali, che cercavano riparo in occidente.

Con la fine della guerra fredda e le successive crisi nei Balcani, Medio Oriente ed Africa, è mutata radicalmente la natura dei conflitti internazionali, coinvolgendo sempre più i civili in maniera indiscriminata (Kaldor 1999, Deriu 2005). È mutata di conseguenza la richiesta di protezione, che riguarda un numero via via maggiore di persone, in fuga non tanto da una persecuzione individuale quanto da violenze ed instabilità diffuse nel paese d’origine (Koser 2009).

La comunità internazionale ha provato a rispondere con gli strumenti giuridici esistenti, in primis la Convenzione di Ginevra. Questi sono però limitati dal loro essere stati disegnati per un’epoca passata. L’intensificarsi dei numeri, e l’affievolirsi della distinzione netta tra migrazioni forzate e “volontarie”, sono stati accompagnati dalla crescita nell’opinione pubblica del senso di paura verso lo straniero e l’altro, e dalla progressiva riduzione della disponibilità all’accoglienza (Dal Lago 2004). L’Unione Europea ha tentato di armonizzare le procedure vigenti nei singoli paesi, attraverso versioni successive dei cosiddetti Regolamenti di Dublino.1 Si è scontrata tuttavia col carattere nazionale delle politiche in materia di migrazione e diritto d’asilo, a fronte di un fenomeno divenuto nel frattempo transnazionale.

Dal canto suo l’Italia non si è mai dotata di una normativa organica sul tema, affrontandolo piuttosto con provvedimenti d’urgenza a partire dalla cosiddetta “legge Martelli”2 del 1990. Si è trovata così ad agire con strumenti inadeguati e risposte d’emergenza fin dai primi arrivi in massa di rifugiati. Emblematica, da questo punto di vista, la vicenda dello sbarco l’8 agosto 1991 dalla nave Vlora di quasi ventimila albanesi in fuga dalla disgregazione della dittatura. Nella totale impreparazione, le autorità italiane li rinchiusero per una settimana nello stadio di Bari, rimpatriandoli poi tutti a forza (salvo quanti si erano nel frattempo dileguati).3 Dopo di allora si cominciarono ad approntare strutture emergenziali, in gran parte ex caserme o colonie, per accogliere i profughi prima dall’Albania e poi dalla ex Jugoslavia. E qui è entrato in gioco anche l’Alto Adige/Sudtirolo che, disponendo di numerosi edifici militari dismessi, ha ospitato alcuni centri di accoglienza in val Venosta e val Pusteria.

Superate le emergenze balcaniche, il flusso di richiedenti asilo si è stabilizzato senza però arrestarsi, segno di una dinamica ormai strutturale alimentata dall’instabilità mediorientale, dalle guerre in Iraq e Afghanistan, e dalle diverse crisi africane. L’Italia, come Spagna, Portogallo e negli ultimi anni Grecia, per la sua posizione geografica al centro del Mediterraneo e prossima al sud est europeo, ha continuato ad essere terra di primo ingresso e via di transito dei migranti verso Francia, Germania e nord Europa. La gestione del fenomeno si è basata a lungo sul tacito sottinteso per cui non si offrivano percorsi di integrazione nel nostro paese, e in cambio non si ostacolava il passaggio oltre le Alpi. Chi comunque faceva domanda di asilo nel nostro paese, si trovava davanti un iter complesso e lungo, scarsi servizi di supporto durante l’attesa e il sostanziale abbandono, in termini di diritti e accesso ai servizi sul territorio, anche a fronte di un esito positivo della richiesta.

Alcuni enti locali, su impulso di associazioni e gruppi della società civile, hanno cominciato a strutturare tentativi di risposta più organica alla domanda di asilo creando, in connessione con il Ministero degli Interni e l’UNHCR (Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati), delle esperienze pilota di accoglienza diffusa. Tali esperienze, pur restando minoritarie, si sono viste riconosciute nel Programma Nazionale Asilo, poi sfociato nel 2002 nella costituzione dello SPRAR (Sistema di protezione richiedenti asilo e rifugiati) (ICS 2005). Gli elementi che lo identificano sono la diffusione sul territorio delle persone in attesa di valutazione della domanda di asilo, tramite micro-strutture o singoli appartamenti, e la ricerca per loro di forti percorsi di integrazione tramite il coinvolgimento delle comunità locali ospitanti.

Ma al di là di queste lodevoli eccezioni, la risposta istituzionale generale è rimasta largamente caratterizzata dall’emergenza e dalla scarsa programmazione, influenzata anche da campagne mediatiche decisamente anti-migranti, e dalle istanze del movimento leghista andato al governo con le elezioni politiche del 2001 (Dal Lago 2004). È comparso così il reato di immigrazione clandestina, e sono sorti nel tempo grandi centri di raccolta, i Centri di Permanenza Temporanea (CPT) – poi Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE) – ed i Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo (CARA). Luoghi di concentrazione per centinaia se non migliaia di persone, a volte ammassati in tendopoli o container, figli di una logica securitaria e reclusiva in gran parte opposta a quella che cercava di manifestarsi nello SPRAR. Pur nella loro diversità di fini e di prassi operative, infatti,

“sia i CIE che i CARA hanno un’estetica ipervisibile e ipermediatizzabile, ma sono difficilmente accessibili a giornalisti, parlamentari e rappresentanti ONU. Per questo sono divenuti, agli occhi di una consistente parte dell’opinione pubblica, l’emblema, la somma fisica e concettuale della negazione della libertà del migrante e del richiedente asilo in Italia. La realtà dei centri, così come la conosciamo, realizza l’istanza del controllo sulle popolazioni secondo il modello della ‘società disciplinata’ descritta da Michel Foucault” (Calloni et al. 2012, 83-83).

In particolare i CIE, istituiti con la legge Turco-Napolitano del 1998,4 hanno inaugurato in Italia il dispositivo di detenzione per violazioni di tipo amministrativo anziché penale, come il mancato possesso del permesso di soggiorno, e sono stati spesso criticati per le condizioni giuridiche e materiali degradanti in cui vi si tengono le persone (Rivera 2009; Vassallo Paleologo 2009).

Paradigma di una logica non programmata e centralista si è dimostrata anche la gestione della cosiddetta emergenza Nordafrica, ossia dell’afflusso massiccio di persone in fuga dalla sponda sud del Mediterraneo a seguito dei rivolgimenti avviati nel 2011 con le primavere arabe. Il governo italiano ha deciso di varare un canale ad hoc di accoglienza, diverso da quello ordinario, attraverso le strutture della Protezione Civile. Sono state allestite decine di centri collettivi in ogni regione, utilizzando edifici pubblici dismessi o prendendone in affitto da privati. In molti di questi le persone sono rimaste letteralmente parcheggiate per circa due anni, con una gestione incerta, centralistica e rigida (Paradisi 2013), salvo sperimentare un vero e proprio abbandono in strada a seguito della brusca decisione di chiuderle con il primo gennaio 2013.

Esaurita la gestione straordinaria dell’emergenza Nordafrica, gli sbarchi successivi, cominciati verso la metà del 2014, hanno visto la medesima impreparazione da parte del nostro paese, poco supportato dal resto dell’Unione Europea nonostante l’adozione della “Agenda europea sulle migrazioni” (cfr. Associazione Asilo in Europa 2015; ASGI – Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione 2015). A ottobre 2016 delle 165 mila persone richiedenti asilo presenti in Italia, 14 mila sono sistemate nelle strutture statali di prima accoglienza variamente denominate (CDA, CARA, CPSA, Hub, Hotspot), 23 mila nel sistema SPRAR gestito dagli enti locali, e ben 128 mila – oltre tre quarti – in strutture temporanee reperite in via emergenziale, i cosiddetti CAS (Centri di accoglienza straordinaria) (fonte: ANCI et al. 2016, 11).

Venticinque anni dopo la nave Vlora, il nostro paese fatica ancora a gestire con politiche ordinarie un fenomeno strutturale come quello dei migranti e dei rifugiati.

2. I richiedenti asilo in Alto Adige/Sudtirolo

Le prime esperienze di accoglienza per persone richiedenti asilo e rifugiate in Alto Adige, come accennato, risalgono alla fine del secolo scorso a seguito delle crisi balcaniche. Varie furono le caserme dismesse rese disponibili per i profughi, a Malles, San Candido, Monguelfo ed in altre località della provincia. Terminate quelle emergenze, come nel resto d’Italia, il fenomeno dei richiedenti asilo è divenuto strutturale, pur mantenendo a lungo numeri limitati e stabili, che per il nostro territorio significavano in media un centinaio di nuove domande all’anno. La gestione ordinaria è stata organizzata sulla base di alcune linee di indirizzo precise: responsabilità in capo alla Provincia autonoma di Bolzano in collegamento con il Commissariato di Governo; mantenimento dei richiedenti asilo in due sole strutture centralizzate, nel capoluogo, senza alcuna diffusione sul territorio; scelta di non aderire al programma nazionale SPRAR, per mantenere la propria autonomia gestionale.

Di fronte all’emergenza Nordafrica del 2011 l’approccio non è sostanzialmente cambiato, anche se sono state aperte temporaneamente tre ulteriori strutture d’accoglienza, una a Bolzano, una a Merano ed un’unica periferica nel Comune di Vandoies con venti posti letto. In più sono stati aggiunti dei container a fianco della struttura principale – la caserma ex-Gorio nel quartiere Piani di Bolzano – raddoppiandone man mano la capienza fino a renderla capace di contenere oltre cento persone. Da considerare che nello stesso periodo e nella stessa zona veniva spostato il Centro Emergenza Freddo (CEF), nato per accogliere, sempre in container, le persone senza dimora durante i mesi invernali e usato in emergenza anche per quei rifugiati che non trovavano posto nelle strutture dedicate. Facile immaginare come ciò abbia contribuito a rafforzare nell’opinione pubblica il parallelo tra richiedenti asilo ed emarginazione, oltre a rendere più difficoltoso il percorso di integrazione e perpetuare l’approccio emergenziale al fenomeno.

Con l’inizio della successiva crisi degli sbarchi, a partire dall’estate 2014, l’Alto Adige/Sudtirolo è stato gradualmente interessato da due fenomeni: anzitutto l’aumento delle presenze di richiedenti asilo accolti sul territorio, per la decisione del governo nazionale di redistribuire in tutto il paese quanti approdano sulle coste del meridione. Tra il 2012 e il 2014 il numero di nuove domande d’asilo presentate sul territorio provinciale è rimasto sostanzialmente stabile, attestandosi su una media annua di 170-175. Si è poi impennato nel 2015 con circa 500 nuove richieste, trend sostanzialmente mantenuto anche nel 2016 pur mancando ancora i dati al riguardo.

Il secondo fenomeno emerso dopo il 2014 è il massiccio passaggio di migranti lungo l’asse del Brennero, molti con tutta probabilità potenziali richiedenti asilo, che si fermano in provincia solo per poche ore o qualche giorno cercando di oltrepassare la frontiera. Dopo una prima fase in cui entrare in Austria risultava relativamente semplice, l’infittirsi dei controlli ha fatto aumentare il numero dei respinti o per lo meno allungato il tempo di attesa delle persone. A disincentivare la loro permanenza in loco c’era, fino alla metà del 2015, il fatto che venisse chiesto un domicilio stabile e continuativo sul territorio per poter avviare le pratiche d’asilo a Bolzano. Probabilmente, molti di coloro che non sono riusciti a varcare il Brennero hanno presentato perciò la domanda di protezione internazionale in altre regioni italiane, dove i requisiti richiesti erano meno rigidi. Col tempo però, nonostante la normativa non imponga vincoli sul luogo in cui presentare domanda, le altre questure hanno iniziato a considerare solo quella di Bolzano competente per questi casi, spingendo i migranti respinti alla frontiera a fermarsi in Alto Adige.

3. Il sistema di accoglienza in Alto Adige

Il ricollocamento dei migranti sbarcati sulle coste italiane è deciso dal governo centrale sulla base di quote prestabilite, nel nostro caso lo 0.9 per cento sul totale degli arrivi. Inizialmente la Provincia ha cercato di assorbire i contingenti inviati da Roma all’interno delle strutture esistenti, nel frattempo svuotate dalla chiusura piuttosto frettolosa della cosiddetta emergenza Nordafrica. Fino al dicembre 2014 i luoghi destinati all’accoglienza sono rimasti pertanto l’ex caserma Gorio, di cui si è detto, e Casa Arnica a Merano con una sessantina di posti letto. Ad essi vanno aggiunti una parte della Casa Conte Forni in zona Piani a Bolzano, con venti posti riservati però a quanti hanno raggiunto l’Alto Adige al di fuori dei trasferimenti statali, e una struttura per Minori stranieri non accompagnati, sempre a Bolzano, con dodici posti.

Di fronte al crescere dei trasferimenti dal sud Italia e nella sostanziale impreparazione del territorio, abituato fino ad allora a considerarlo un problema solo del capoluogo, è dovuta iniziare la ricerca affannosa di sistemazioni d’emergenza. Nel biennio 2015-16 sono state così mano a mano aperte venti nuove strutture per richiedenti asilo e profughi, passando dalle 198 persone ospitate nel dicembre 2014 alle 1.284 di metà dicembre 2016, con la previsione di raggiungere a breve la quota di 1.500 ospiti. A fine 2016 le ventitre strutture di accoglienza complessive sono così distribuite sul territorio provinciale: nove a Bolzano – dove sono accolti il 57 per cento degli ospiti totali – due a Merano e una ciascuno ad Appiano, Ortisei, Rifiano, Castelrotto, Vandoies, Brunico, Val di Vizze, Bressanone, Tesimo, Malles, Funes, Vadena (Ufficio stampa Provincia autonoma di Bolzano 2016c). Sempre a seguito dei numeri crescenti, a Bolzano è stato aperto un ulteriore servizio per sedici minori non accompagnati.

Tutte le strutture di accoglienza sono di responsabilità diretta della Provincia in accordo con il Commissariato del Governo, che ha lasciato ampia discrezionalità alla prima nelle scelte operative sul territorio. In mancanza di una normativa specifica tanto sul piano nazionale quanto su quello locale, è stato elaborato un Protocollo di accoglienza nel 2013, aggiornato poi al febbraio 2015.5 Il sistema che delinea è incentrato su un ufficio informativo – il Servizio di consulenza profughi gestito dalla Caritas Diocesi Bolzano-Bressanone – e più strutture di accoglienza. Queste sono deputate ad ospitare le persone dal momento in cui formulano l’intenzione di presentare domanda di protezione internazionale fino ad un massimo, in caso di risposta positiva, di sei mesi o trenta giorni dopo il suo ottenimento, a seconda del livello di protezione ottenuta, oppure fino alla conclusione del primo grado di ricorso in caso di esito negativo.

La gestione delle strutture è delegata a due organizzazioni del privato sociale: la stessa Caritas e l’Associazione Volontarius con la collegata Cooperativa River Equipe, tutte molto sollecitate nell’affrontare con i propri operatori e volontari un ampliamento così rilevante dei servizi da garantire. In un caso solo, per un edificio destinato all’accoglienza serale dei cosiddetti “fuori quota”, vi è stato un affidamento congiunto a Croce Rossa, Croce Bianca e Volontarius.

Le strutture del sistema provinciale rientrano nella tipologia dei Centri di accoglienza straordinaria, confermando quindi la scelta dell’istituzione locale di mantenersi autonoma dai piani nazionali ordinari e in particolare dal sistema SPRAR (Saltarelli/Weissensteiner 2016). Si tratta di spazi di proprietà pubblica oppure presi in affitto a trattativa privata, tranne due edifici messi a disposizione gratuitamente – rispettivamente l’ex Hotel Alpi dall’immobiliarista Renè Benko e Maso Zeiler dall’imprenditore Hellmuth Frasnelli. La ricerca di nuove strutture è rivolta a edifici che possano offrire da 15 a 60 posti letto (Provincia autonoma di Bolzano 2016), e alcune soluzioni superano anche tale numero, indicando la preferenza per una sistemazione concentrata dei richiedenti asilo all’interno di strutture collettive.

Emblematico al riguardo il dibattito apertosi nel corso del 2016 tra la Provincia ed i cinque Comuni della Val Badia, con la prima intenzionata ad ospitare venticinque profughi in un’unica pensione a La Villa, ed i secondi – o almeno una parte consistente – a chiedere di dividerli in cinque appartamenti, uno per località (Alto Adige 2016). A prescindere dall’esito ancora incerto, tale dibattito ha reso palese come il modello di accoglienza scelto dalle strutture provinciali sia stato per lungo tempo quello dei centri collettivi, orientati a dare un tetto ed un pasto ai richiedenti asilo, ma oggettivamente limitanti per un loro reale processo di integrazione sociale sul territorio.

Secondo il manuale di accoglienza del Sistema SPRAR “essi, infatti, in genere non garantiscono ampi spazi di autonomia e hanno un’organizzazione logistica e gestionale complessa che solitamente rende più difficile la partecipazione attiva da parte di tutti i beneficiari” (Servizio centrale del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati 2015, 30). Al contrario l’inserimento in appartamenti o micro-strutture diffuse permette

“una graduale auto-organizzazione dei beneficiari e [...] un conseguente intervento esterno degli operatori, i quali affidano in gran parte la gestione quotidiana della casa agli stessi beneficiari. La scelta di questa tipologia di struttura permette di bilanciare l’esigenza di garantire misure di assistenza e di protezione della singola persona con quella di favorirne contestualmente il percorso verso la (ri)conquista della propria autonomia” (SPRAR 2015, 30).

Solo a fine 2016, dopo ripetute pressioni da parte di organizzazioni e volontari, la Provincia sembra aprire ufficialmente alla possibilità per i singoli Comuni di aderire al sistema nazionale dello SPRAR, ammettendo quindi anche altre forme di accoglienza. Spetterà però ad essi – a differenza del Trentino dove l’amministrazione provinciale è capofila dell’accoglienza diffusa – attivarsi in prima battuta, e sono tutte da definire le modalità pratiche e la regia complessiva di un sistema potenzialmente a due teste.

Inoltre, nel 2017, si dovrà fare i conti con la conclusione dei procedimenti di richiesta asilo per molti degli attuali ospiti nelle strutture, e diversi osservatori prevedono un consistente numero di rifiuti da parte della Commissione preposta e nei successivi ricorsi al Tribunale. Le persone che non avranno ottenuto alcun tipo di protezione dovranno a quel punto abbandonare le strutture di accoglienza, con il rischio concreto di non aver acquisito sufficienti competenze per vivere in autonomia, e allo stesso tempo con scarse prospettive di rientro in patria. L’effetto pertanto sarà di far crescere un popolo di “irregolari”, vittime tra le altre cose anche della passività in cui sono stati tenuti dal sistema di accoglienza provinciale.

4. Il fenomeno dei cosiddetti “fuori-quota”

L’arrivo in Alto Adige/Sudtirolo di persone su invio del governo centrale si è sommato al flusso ordinario di quanti presentano richiesta di protezione internazionale a Bolzano, creando un sistema duale di accoglienza “ordinaria”, coperta da fondi provinciali, e “straordinaria” coperta con fondi statali. Il numero di arrivi autonomi è andato crescendo col tempo, aumentato anche da quei richiedenti asilo che, pur assegnati ad altre regioni, muovono verso il Brennero cercando di passare il confine. Ulteriori arrivi provengono dai paesi del nord Europa che, sulla base degli Accordi di Dublino, rimandano in Italia chi è stato registrato qui per la prima volta. Così non rientrando nella quota statale, ed esauriti presto i posti disponibili in quella provinciale, nel corso dei mesi si sono trovate di fatto per strada fino a 350-400 persone.

Il problema dei cosiddetti “fuori quota” è stato sollevato pubblicamente dalle organizzazioni di volontariato e da varie iniziative della società civile, come i volontari di Binario1, il coordinamento Bozen accoglie e il gruppo di monitoraggio Antenne migranti, sostenuto dalla Fondazione Alexander Langer Stiftung di Bolzano e dall’OEW (Organizzazione per un mondo solidale) di Bressanone (cfr. Weissensteiner 2015b)6. Ciò ha contribuito a spingere la Provincia verso l’adozione di soluzioni temporanee, con l’apertura di alcune strutture d’emergenza almeno per il ricovero notturno nella zona industriale di Bolzano.

Forti sono state tuttavia le polemiche per i tempi di attivazione e per l’offerta ridotta di servizi al loro interno. Per parte sua la Provincia si è giustificata affermando che

“Problematica è in particolare la creazione di offerte di accoglienza per queste persone. In assenza di una distribuzione nazionale, si creano infatti effetti di attrazione che portano ancora più persone a spostarsi verso le Regioni colpite. Questo è il motivo per cui la Provincia di ­Bolzano è sempre stata molto prudente nel creare offerte di accoglienza per queste persone, nonostante le critiche per questo ricevute da alcune organizzazioni” (Ufficio stampa Provincia autonoma di Bolzano 2016a).

A fine settembre 2016 la stessa Provincia ha emesso una circolare per restringere l’accesso ai servizi dei soggetti vulnerabili, ossia di coloro che, pur non inseriti nel sistema di accoglienza, hanno diritto ad una sistemazione provvisoria in pensioni o alberghi in ragione della propria condizione personale: donne con minori o in gravidanza, anziani, persone con problemi di salute, ecc. In una prima versione la direttiva – nota come “circolare Critelli” dal Direttore di Ripartizione che l’ha firmata – escludeva addirittura i minori oltre i quattordici anni dalla categoria dei vulnerabili. Numerose le reazioni contrarie registrate, compresa quella della Caritas che per protesta ha deciso di sospendere il suo servizio di consulenza profughi.

Infine, con un accordo definito il 7 ottobre tra il Ministro degli Interni Alfano ed il Presidente Kompatscher, l’accoglienza dei cosiddetti “fuori-quota” presenti a quella data è stata fatta rientrare nei numeri della ripartizione complessiva spettante all’Alto Adige/Sudtirolo. Almeno per i servizi minimi il problema delle molte persone lasciate in strada sembrerebbe così destinato a soluzione, sebbene occorra valutarne l’attuazione nel corso del 2017.

5. Le persone in transito lungo la rotta del Brennero

In parallelo all’aumento di persone accolte stabilmente sul territorio altoatesino per chiedere protezione internazionale, dall’estate 2014 è emerso prepotente il fenomeno dei profughi in transito lungo la direttrice del Brennero, che non intendono fare richiesta di asilo in Italia, ma cercano di passare la frontiera e proseguire verso il nord Europa. Migliaia di persone volutamente fuori dal sistema di accoglienza statale, dato che per gli Accordi di Dublino entrarvi significa registrare l’Italia come primo paese d’asilo e dovervi restare per tutto l’iter della pratica, cioè nella migliore delle ipotesi almeno un paio d’anni. Queste persone tentano di varcare il confine in treno o su automezzi, spesso con l’ausilio di “passatori”, per poi proseguire verso le loro mete.

La risposta di Germania e Austria è stata di appellarsi al capitolo II del Trattato di Schengen, reintroducendo i controlli alle frontiere interne dell’Unione Europea. Il primo passo è stato il rafforzamento delle pattuglie trilaterali lungo la linea ferroviaria: istituite nel 2001 per rendere evidente la collaborazione transfrontaliera nel controllo dei passeggeri ordinari (Bagnoli/Riva 2015), a partire dal mese di novembre del 2014

“sono state ‘riconcettualizzate’ [...] salgono a Trento sui treni inter­nazionali diretti a Monaco e fanno scendere già nella stazione di ­Bolzano le persone che, con il biglietto del treno pagato, viaggiano privi di documenti validi in Italia o con permessi non validi per l’espatrio. [...] In pratica, si tratta di controlli sistematici e in un certo senso di controlli di confine. Il confine, appunto, è mobile e si moltiplica” (Weissensteiner 2015a).

A seguito di ulteriori ingressi di richiedenti asilo, specie dal confine con la Slovenia, e sull’onda di una crescente pressione mediatico-popolare connessa anche alla lunga corsa per la presidenza del paese, il governo austriaco ha annunciato ad inizio 2016 ulteriori misure straordinarie, tra cui il ripristino di una barriera al Brennero con punti di controllo ed identificazione. Il fatto ha mosso numerose polemiche nell’opinione pubblica regionale e nazionale, sfociate anche in alcune manifestazioni di protesta lungo il confine. A colpire sono state sia la simbolicità di una eventuale frontiera ripristinata nel mezzo dell’Unione Europea, sia le ricadute sugli scambi transfrontalieri e sui legami all’interno dell’Euregio. Nei fatti poi la barriera fisica non è mai stata costruita, ma l’irrigidimento del confine ha reso ancora più pericolosa e impervia la scelta dei migranti forzati di percorrere la rotta del Brennero, fino al punto di registrare alcuni incidenti mortali (Bleggi/De Checchi 2016).

Il fenomeno delle persone in transito è risultato particolarmente evidente dentro e fuori le stazioni ferroviarie di Bolzano, Bressanone e Brennero, con una media fino a dicembre 2015 di 150 persone al giorno in attesa dei treni per il nord (Provincia autonoma di Bolzano/Alto Adige, Ripartizione Politiche sociali/EURAC, Istituto sui diritti delle minoranze 2015). Nel 2016 il flusso è calato numericamente, attestandosi sulle 350-400 persone al mese, cresciute in estate fino a 600.

Dopo un periodo iniziale di sorpresa, quando per portare un minimo di conforto alle persone in transito si sono attivati organizzazioni di volontariato e singoli cittadini, la Provincia di Bolzano ha aperto due punti di assistenza umanitaria nelle stazioni di Bolzano e Brennero, affidandoli in gestione all’Associazione Volontarius. Altri volontari poi continuano spontaneamente ad aiutare le persone in transito, eventualmente orientandole verso i servizi di accoglienza sul territorio. Servizi che però, come già detto sopra, si sono mostrati a lungo piuttosto frenati nei confronti di quanti raggiungono l’Alto Adige in forma autonoma, o qui vengono fermati dall’apparato di controllo istituito lungo l’asse del Brennero.

A partire dal 2015 si è verificato infine un nuovo flusso di transiti sul percorso inverso, ossia di persone rimandate in Italia con riammissioni passive, a seguito dell’irrigidirsi dei criteri di accoglienza in altri paesi europei (IDOS/Com Nuovi Tempi/confronti/UNAR/Dip. Pari Opportunità – Presid. Consiglio dei Ministri 2016).

6. Considerazioni finali

Il fenomeno dei richiedenti asilo e rifugiati è stato forse l’evento sociale più impattante degli ultimi anni per l’intera Europa, provocando un ampio dibattito tra gli attori politici e nell’opinione pubblica. In Alto Adige, al di là di alcune voci nelle destre nazionalistiche, non è mai stato messo in discussione in modo radicale il dovere generale di accoglienza. I toni nelle dichiarazioni di gruppi politici come i Freiheitlichen o la Lega Nord, pure a volte forti, sono sembrati abbastanza rituali, e non hanno mosso resistenze effettive né manifestazioni esplicite di dissenso diffuso. Ciò ha permesso alla realtà altoatesina di agire in modo responsabile nei confronti del resto del paese, a differenza di altri territori come il Veneto, dove gran parte delle istituzioni locali si è rifiutata di collaborare su questo tema con i Prefetti. La Provincia, avocando a sé il compito di gestire il fenomeno sul territorio, ha difeso il principio generale del dovere di accoglienza, anche quando da certe comunità locali sono stati sollevati dubbi. E va dato atto all’assessora provinciale alla Salute e alle Politiche sociali, Martha Stocker, di essersi spesa in prima persona nelle assemblee con i cittadini sull’accoglienza dei migranti assegnati dallo Stato, tema non certo destinato a portarle consenso.

D’altro canto la Provincia si è mostrata piuttosto rigida nella gestione dei cosiddetti “fuori quota”, esprimendo più volte apertamente la volontà di non rendersi polo attrattivo nei confronti dei richiedenti protezione internazionale. Ciò ha significato una gestione “morbida” dei passaggi alle frontiere, ma al contempo un’estrema rigidità nell’avvio delle procedure in loco per il riconoscimento dello status di rifugiato, e nell’accesso alle misure d’accoglienza.

Ugualmente rigida si è mostrata la scelta del tipo di accoglienza da offrire ai richiedenti asilo, con il dibattito pubblico incentrato quasi unicamente sul numero di posti letto e sulla loro distribuzione territoriale, senza interesse al livello ed alla qualità dei servizi erogati. Il modello fondato sui centri collettivi, gestiti centralmente con un coinvolgimento marginale delle realtà locali, è stato a lungo l’unico preso in considerazione dalle istituzioni, e generalmente accettato anche dall’opinione pubblica. Si basa sul presupposto che l’Alto Adige non sia la destinazione finale dei richiedenti asilo, ma solo un transito temporaneo in attesa delle pratiche burocratiche. È orientato dunque più alla gestione emergenziale del fenomeno, che ad una concreta integrazione delle persone sul lungo periodo. Dovendo operare in strutture dai numeri medio-alti, risulta debole la possibilità degli operatori di seguire adeguatamente gli ospiti sia nel complesso iter per la domanda d’asilo, sia nel loro percorso di conoscenza delle lingue, del territorio e delle opportunità d’impiego.

La stessa Caritas ha sollevato il tema, rifiutando da fine 2015 nuove strutture in gestione dalla Provincia e dichiarando che

“intende concentrarsi sulla qualità del lavoro per l’accoglienza e per l’integrazione, nell’ottica del bene degli ospiti e delle comunità che accolgono, piuttosto che sulla semplice gestione di strutture. [... È ] importante il coinvolgimento di altri soggetti, oltre a Caritas e Volontarius, nella gestione dei centri profughi, in modo da realizzare un coinvolgimento maggiormente plurale del terzo settore altoatesino. [...] Ritiene [inoltre] che si debba uscire dalla logica dell’emergenza e che Provincia e Comprensori debbano cominciare a strutturarsi in modo da prevedere forme di accoglienza di persone richiedenti asilo nella prospettiva delle attività ordinarie” (Servizio Informazione Religiosa 2016).

Scarse però le reazioni pubbliche sul punto, mentre alcune delle strutture aperte più di recente, specie per affrontare il fenomeno dei cosiddetti “fuori quota”, mostrano evidenti limiti di vivibilità interna.

Rispetto poi alla qualità complessiva dei servizi offerti, stupisce che ad agosto 2016, con numerose persone accolte in Alto Adige già da uno o due anni, il direttore della Ripartizione lavoro della Provincia Helmuth Sinn riconoscesse come ancora manchi uno screening complessivo sulle loro competenze professionali (Ufficio stampa Provincia autonoma di Bolzano 2016b). E più in generale appare ancora da costruire la piena integrazione fra le strutture di accoglienza e gli altri servizi del territorio – sanità, formazione professionale, lavoro ecc. – anche osservando come manchino percorsi formativi strutturati per accompagnare i diversi operatori ad affrontare questa nuova tipologia di utenti. Difficile ad esempio l’accesso, pur con lodevoli eccezioni, ai servizi psichiatrici, di cui alcuni richiedenti asilo avrebbero bisogno per i traumi vissuti in patria e durante la fuga (Cittalia/SPRAR 2010). Si fatica infatti a trovare personale nei distretti sanitari in grado di farsene carico, non solo per problemi linguistici ma anche per impreparazione specifica rispetto al tema.

Il limite dello scarso collegamento fra le politiche di accoglienza e gli altri servizi del territorio rimanda ad un’ultima perplessità sulla gestione politico-istituzionale del fenomeno, che la Provincia ha affidato alla Ripartizione affari sociali senza coinvolgere il Servizio coordinamento per l’integrazione. Si tratta di un Servizio, al momento sotto la responsabilità dell’assessore Philipp Achammer, creato dalla legge provinciale n. 12/2011 “Integrazione delle cittadine e dei cittadini stranieri”, destinato a coordinare tutti gli attori e le politiche rivolti ai cittadini stranieri presenti in Alto Adige, inclusi richiedenti asilo e rifugiati. Pur al momento molto sottodimensionato per organico e disponibilità finanziaria, esisterebbe dunque all’interno dell’amministrazione provinciale uno strumento adatto a superare la logica emergenziale ed assistenziale, che tratta il tema dei richiedenti asilo alla stregua di una marginalità sociale presente solo temporaneamente sul nostro territorio. Per adottare invece l’ottica delle politiche ordinarie sui diritti di cittadinanza, riconoscendo come sia un fenomeno strutturale di lungo periodo, per affrontare il quale è necessario coinvolgere al massimo i comuni e le comunità locali, e ricercare la maggiore qualità possibile nel sistema di accoglienza.

Sarà il 2017 l’anno buono per andare oltre l’emergenza?

Note

1 Così chiamati perché il primo, emanato nel 2003, andava a sostituire una precedente Convenzione firmata a Dublino nel 1990.

2 Legge n. 39 del 28 febbraio 1990 “Norme urgenti in materia di asilo politico, ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e apolidi già presenti nello stato”.

3 L’episodio è ben ricostruito nel documentario “La nave dolce” di Daniele Vicari, prodotto nel 2012.

4 Legge n. 40 del 6 marzo 1998 “Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”.

5 Protocollo “Accoglienza profughi in Alto Adige”, in vigore dal 02.04.2013, ultima versione 04.02.2015.

6 In ordine cronologico, la documentazione relativa alle iniziative citate è rinvenibile sul web, ai seguenti indirizzi: 1. März 2015 1° Marzo Brenner(o) www.alexanderlanger.org/files/FlyerA4de.pdf (flyer in tedesco), www.alexanderlanger.org/files/FlyerA4it.pdf (flyer in italiano); “Rispondete all’appello” https://www.salto.bz/it/article/19112015/rispondete-allappello; A Bolzano 240 richiedenti asilo fuori accoglienza. Iniziativa e lettera di denuncia di Bozen Accoglie www.meltingpot.org/stampa20221.html; Bozen accoglie: invito e documentazione della manifestazione www.alexanderlanger.org/it/915/3869; Lettera alle istituzioni - Bolzano: diritti negati, autonomia nella disumanità e irresponsabilità http://www.alexanderlanger.org/it/0/3960

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