Elisabeth Alber

Il referendum confermativo del maggio 2022 in Alto Adige

Un’analisi alla luce degli istituti di democrazia diretta
e partecipativa nella normativa altoatesina

The May 2022 confirmative referendum in South Tyrol.

An analysis in light of the instruments of direct and participatory ­democracy in South Tyrolean legislation.

Abstract In the May 2022 referendum, the “no” vote clearly prevailed: the instruments of ­direct and participatory democracy as regulated in provincial law n. 22/2018 remain in force. This article focuses its analysis on the confirmative referendum and on the citizens’ assembly. On the one hand, the article sheds light on different aspects of the confirmative referendum. It points to the doubts of its constitutional legitimacy and analyzes the outcome of the ­referendum on the referendum held on May 29, 2022. On the other hand, the article examines the instrument of the citizens’ assembly. This instrument is provided for in South Tyrolean ­legislation and, at the provincial level, has not yet been implemented. Citizens’ assemblies have however taken place at the local and euroregional levels of government. The argument of the article is that referendums find it difficult to foster effective participation in decision-­making and that the complementary use of democratic innovations such as citizens’ assemblies can be useful to reinvigorate democratic participation.

1. Introduzione

Nel referendum tenutosi il 29 maggio del 2022 ha prevalso chiaramente il “no” con il 76 per cento degli appena 94.680 voti (Provincia autonoma di Bolzano 2022).1 Data la vittoria dei “no” al referendum, la riforma della disciplina della democrazia diretta e partecipativa non entra in vigore. Le modifiche sono dunque state bocciate dalle elettrici e dagli elettori. La legge provinciale n. 22 del 3 dicembre 2018, la quale ha espressamente abrogato la normativa previgente del 2005 (i.e. legge provin­ciale n. 11/2005), rimane in vigore. Essa “mira ad ampliare, rafforzare e rendere accessibili le possibilità e le forme di espressione delle decisioni democratiche”, come previsto dall’art. 1 della stessa. Il primissimo articolo sottolinea, inoltre, che “la democrazia diretta e quella partecipativa sono, insieme alla democrazia rappresentativa, espressione della volontà dei cittadini e vengono riconosciute come parte della vita democratica dell’Alto Adige”.

Il presente articolo si concentra sugli istituti di democrazia diretta e partecipa­tiva nella Provincia autonoma di Bolzano per trarre una valutazione su funzione ed efficacia degli strumenti previsti dalla normativa altoatesina. L’articolo incentra la sua analisi sugli istituti del referendum confermativo e del Consiglio delle cittadine e dei cittadini. Da un lato, l’articolo fa luce su aspetti legati all’istituto del referendum confermativo, tra cui la discussione sui dubbi della sua legittimità costituzio­nale e l’analisi dell’esito del referendum sul referendum tenutosi il 29 maggio 2022. Dall’altro lato, l’articolo analizza lo strumento del Consiglio delle cittadine e dei cittadini. Tale strumento è previsto dalla normativa altoatesina e, a livello provinciale, non ha ancora trovato applicazione. Purché in modo estemporaneo, lo strumento del Consiglio delle cittadine e dei cittadini ha invece trovato applicazione ai livelli di governo locale ed euroregionale.

L’articolo parte dalla tesi che l’istituto giuridico del referendum, specialmente a causa della strumentalizzazione dei partiti e del continuo calo dell’affluenza alle urne, abbia perso la sua funzione ed il suo potenziale di interesse come strumento che favorisce una partecipazione efficace alla vita politica. Nel caso specifico del referendum confermativo del 29 maggio 2022, l’affluenza alle urne è stata appena del 22,2 per cento degli aventi diritto. Per questo motivo l’articolo propone delle riflessioni sull’istituto di democrazia partecipativa del Consiglio delle cittadine e dei cittadini come previsto dalla legge n. 22/2018. Istituti come il Consiglio delle cittadine e dei cittadini fanno parte delle cosiddette innovazioni democratiche (democratic innovations, Smith 2010) e si prospettano come un valido strumento rispetto alla crisi delle strutture e degli assetti istituzionali della democrazia rappresentativa. Va sottolineato che le innovazioni democratiche non sono da intendersi come nuove forme di co-decisione che stanno in contrapposizione con gli istituti referendari della democrazia diretta, e neanche con i meccanismi tradizionali della democrazia rappresentativa. Sono invece complementari ad esse, e da intendersi come strumenti che arginano la crisi della regola di maggioranza come meccanismo tradizionale della democrazia rappresentativa (vedasi paragrafo 2).

2. Dal government alla governance (multilivello)

Con innovazioni democratiche si intendono processi e forme organizzative che ristrutturano la partecipazione sia alla politica, sia all’elaborazione di politiche in funzione di una partecipazione piena e consapevole delle cittadine e dei cittadini alla cosa pubblica (Elstub/Escobar 2019, 11):

Democratic innovations are processes or institutions that are new to a policy issue, policy role, or level of governance, and developed to ­reimagine and deepen the role of citizens in governance processes by increasing opportunities for participation, deliberation and influence.

Le innovazioni democratiche mirano ad aumentare la qualità della democrazia e l’inclusività di processi decisionali, aumentando perciò non solo la logica partecipativa, ma anche il potere decisionale delle cittadine e dei cittadini stessi. Al di là delle tante definizioni che ne sono state date, innovazioni democratiche oggigiorno sono una necessità sociale, un tentativo di risposta al deficit della regola della maggioranza che costituisce al tempo stesso causa ed effetto della crisi della rappresentanza. Infatti, la regola della maggioranza non prende necessariamente in considerazione, ex ante, una ricerca della soluzione basata sul compromesso e sul consenso, ed essa è anche troppo poco trasparente nella sua attuale forma parlamentare (cfr. Palermo 2015).

Una ricerca della soluzione basata sul compromesso e sul consenso è però indispensabile per poter al meglio affrontare e gestire le complessità legate alle attuali sfide, che siano esse immediate (e.g. il management della pandemia da SARS-CoV-2) o incrementali (e.g. il cambiamento climatico ed i flussi migratori). La sperimen­tazione e l’istituzionalizzazione di innovazioni democratiche, quindi, significa porre l’enfasi sulla governance delle sfide delle democrazie odierne, anche a detrimento delle azioni di government, e quindi sulla riflessione circa le forme di ristrutturazione istituzionale della partecipazione politica e dei processi decisionali “dal basso” ­(Alber/Zwilling 2021). Fanno parte della famiglia delle innovazioni democratiche (talvolta con qualche forzatura, a dire il vero) esperienze fra loro molto diversificate: bilanci partecipativi (Ryan 2021), leggi sulla partecipazione (Brunazzo 2017), lo strumento del dibattito pubblico (Trettel/Cittadino 2020) e mini-publics (Smith/Setäla 2018).

I mini-pubblici comprendono tante diverse forme di partecipazione politica. Due esempi sono i Consigli delle cittadine e dei cittadini, e le consulte. Mentre un Consiglio delle cittadine e dei cittadini può essere uno strumento istituito ad hoc con l’obiettivo di raccogliere suggerimenti ed opinioni su diversissime tematiche, le consulte di regola sono organi affiancati a processi decisionali con l’obiettivo di rappresentare interessi specifici (si pensi per esempio alle consulte per l’integrazione e la migrazione; Alber/Wisthaler 2020, 245-249). Quello che accomuna questi due strumenti di democrazia partecipativa, istituiti e/o svolti a diversi livelli di governo, è il fatto che il loro contributo a processi decisionali (multilivello) si basa sulla ricerca di una soluzione consensuale.

In realtà, proprio la ricchezza di innovazioni democratiche dimostra il valore scientifico delle stesse e, soprattutto, la loro necessità sociale. Se ben istituzionalizzate ed innestate in processi decisionali tradizionali, le innovazioni democratiche possono offrire procedure chiare e trasparenti per una ricerca consensuale della decisione e quindi essere delle forme complementari di governance che, purché mediate, rappresentano il pluralismo del territorio. Al contrario di referenda, esse si basano su un processo dialogico-dibattimentale che tramite la ricerca del compromesso porta ad una decisione consensuale rispetto all’elaborazione di una certa politica o di un aspetto di essa, e non su un voto a riguardo di una certa politica o di un aspetto di essa con ‘vincitori’ e ‘vinti’.

Va rilevato che le istituzioni, il government, possono essere d’impulso o d’ostacolo per l’istituzionalizzazione di innovazioni democratiche, perché esse sono allo stesso tempo sia gli organi ricettori dei processi di riforma sia gli enti chiave dei processi di cambiamento volti alla ristrutturazione della partecipazione alla politica e all’elaborazione partecipata di politiche. Nella loro organizzazione strutturale, le istituzioni sono chiamate a venire incontro alle richieste da parte delle cittadine e dei cittadini di processi decisionali maggiormente inclusivi, in quanto esse diven­tano enti chiave in relazione all’istituzionalizzazione e l’accompagnamento di processi dialogici-dibattimentali nell’organizzazione della politica in senso funzionale, la governance (multilivello).

3. Gli istituti di democrazia diretta e partecipativa in
Provincia di Bolzano

3.1 La democrazia diretta: i referenda e l’iniziativa popolare

Con la riforma degli statuti speciali avvenuta con la legge di revisione costituzionale n. 2 del 2001, la competenza a disciplinare l’esercizio e l’utilizzo degli istituti di democrazia diretta nelle Province autonome di Bolzano e Trento è passata ai rispettivi legislatori provinciali. Ai sensi dell’art. 47 dello statuto autonomo (St. TAA), così come modificato nel 2001, le Province autonome disciplinano attraverso una legge rinforzata, adottata con procedimento aggravato (art. 47 c. 2 St. TAA), l’esercizio del diritto di iniziativa popolare delle leggi provinciali e dei referenda a livello provinciale.

Quattro sono le tipologie di referenda previste dalla normativa altoatesina ex art. 2 della legge provinciale n. 22 del 2018:

il referendum consultivo, il quale avendo una funzione appunto meramente consultativa non è vincolante per le istituzioni politiche ma acconsente alle cittadine e ai cittadini di esprimere un proprio parere su proposte legislative di competenza del Consiglio o della Giunta provinciali;

il referendum abrogativo, che dà alle cittadine e ai cittadini la possibilità di abrogare una legge provinciale attualmente in vigore ed è vincolante per le istituzioni politiche;

il referendum propositivo, sempre con esito vincolante per le istituzioni politiche, che dà alle cittadine e ai cittadini la possibilità di votare una legge che loro stessi hanno elaborato;

il referendum confermativo (vedasi paragrafo 4), che dà alle cittadine e ai cittadini la possibilità di determinare la sospensione delle leggi provinciali per le quali è promosso, impedendone l’entrata in vigore fino all’eventuale pronuncia popolare favorevole.

A completare il quadro normativo altoatesino in materia di istituti di democrazia diretta vi è la possibilità dell’iniziativa popolare classica (Capo III della legge provinciale n. 22/2018), con cui le cittadine e i cittadini possono elaborare un disegno di legge e sottoporlo al Consiglio provinciale, il quale potrà approvarlo invariato o con modifiche, respingerlo oppure elaborarne uno proprio.

3.2 La democrazia partecipativa: il Consiglio delle cittadine e dei cittadini

Accanto alla previsione dei quattro tipi di referenda previsti dalla normativa alto­atesina, la legge provinciale n. 22/2018 prevede anche l’istituzione di un Consiglio delle cittadine e dei cittadini (Capo IV artt. 17-23) e di un Ufficio per la formazione politica e la partecipazione (art. 24). Il Consiglio delle cittadine e dei cittadini fa parte delle innovazioni democratiche il cui impiego si è diffuso molto rapidamente negli ultimi anni in Europa (cfr. Alber/Zwilling 2021) e non solo (cfr. Youngs/­Godfrey 2022;). L’Italia (Alber 2021; Trettel 2023), la regione alpina (Trettel et al. 2017) e l’Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino (Gamper/Bußjäger 2015) non fanno eccezione: le innovazioni democratiche si diffondono anche qui, a diversi livelli di governo (Alber 2015; Alber/Woelk 2018).

Nel caso specifico del Consiglio delle cittadine e dei cittadini, come previsto dalla legge n. 22/2018 (Capo IV artt. 17-23), esso è un processo partecipativo che ha come obiettivo il coinvolgimento nel processo politico della popolazione e delle sue competenze e conoscenze su questioni che riguardano la collettività e la gestione dei beni comuni. I partecipanti ad un tale consiglio esprimono suggerimenti e raccomandazioni riguardanti la legislazione o l’amministrazione provinciale e vengono considerati parte complementare a processi decisionali.

In particolare, ex art. 18 della legge provinciale n. 22/2018 lo svolgimento del Consiglio delle cittadine e dei cittadini – su richiesta di 300 cittadine e cittadini – si articola in tre fasi che sono pianificate dall’Ufficio per la formazione politica e la partecipazione e co-gestiti da professionisti di processi di partecipazione:

1) Il Consiglio delle cittadine e dei cittadini ha una durata di 1,5 giorni ed è composto da almeno 12 persone iscritte nell’apposita lista che devono aver compiuto il sedicesimo anno di età e partecipano su base volontaria. La procedura di selezione avviene mediante campionamento stratificato secondo gruppo linguistico, genere ed età.

2) L’evento pubblico, nel quale vengono presentati ed esposti i risultati del Consiglio delle cittadine e dei cittadini, si tiene entro tre settimane dallo svolgimento dello stesso. L’esito dell’evento pubblico viene riassunto in un rapporto che insieme al rapporto del Consiglio delle cittadine e dei cittadini viene inoltrato ai responsabili delle decisioni.

3) L’inoltro dei risultati (i.e. della relazione del Consiglio delle cittadine e dei cittadini come espressione dei rapporti sul Consiglio delle cittadine e dei cittadini e sull’evento pubblico) da parte dell’Ufficio per la formazione politica e la partecipazione all’Ufficio di presidenza del Consiglio provinciale che a sua volta inoltra la relazione ai responsabili delle decisioni (i.e. la Giunta provinciale o il Consiglio provinciale a seconda della competenza).

Dopo che i risultati di un Consiglio delle cittadine e dei cittadini sono stati presentati e trasmessi ai responsabili delle decisioni, il Consiglio delle cittadine e dei cittadini si scioglie. Per il coinvolgimento della cittadinanza alla discussione di nuove tematiche e quesiti è necessario convocare nuovi Consigli delle cittadine e dei cittadini. Va rilevato che finora lo strumento del Consiglio delle cittadine e dei cittadini a livello provinciale non ha trovato applicazione. L’impiego di Consigli delle cittadine e dei cittadini a livello locale, negli ultimi anni, si è però diffuso: esempi recenti sono il free space Merano 2022 (blufink 2023) e Schenna. Weiter. Denken: 40 obiettivi per Scena (Eurac Research 2022).

Nell’arco alpino, il Land Vorarlberg ha svolto un ruolo pioneristico con l’istituzionalizzazione del Consiglio delle cittadine e dei cittadini. In conformità con l’art. 1 c. 4 della costituzione del Land austriaco Vorarlberg (Vorarlberger Landesver­fas­sung 2023), che accanto ad istituti di democrazia diretta prevede altre forme di democrazia partecipativa,2 il governo del Vorarlberg ha stabilito dei criteri per il Consiglio delle cittadine e dei cittadini (Richtlinie der Vorarlberger Landesregierung zur Einberufung und Durchführung von Bürgerräten). Questa linea guida è una guida vincolante per l’organizzazione di un Consiglio delle cittadine e dei citta­dini in Vorarlberg. Tuttavia, si tratta solo di un atto amministrativo (decreto) internamente vincolante, attraverso il quale l’ente sovraordinato (in questo caso il governo del Vorarlberg) emana linee guida generali ad organi amministrativi che dipendono dal governo del Vorarlberg e, nel caso specifico, all’Ufficio per il volontariato e la partecipazione (Büro für Freiwilliges Engagement und Beteiligung) che accompagna l’organizzazione di Consigli delle cittadine e dei cittadini a livello del Land Vorarlberg su richiesta di 1.000 cittadine e cittadini da ormai oltre dieci anni. Va ricordato che l’istituzionalizzazione del Consiglio delle cittadine e dei cittadini in Vorarlberg si basa sull’esperienza dell’organizzazione di Consigli delle cittadine e dei cittadini organizzati a livello locale dal 2006.

Per l’Alto Adige va ricordato che un Consiglio delle cittadine e dei cittadini a livello provinciale non ha ancora trovato applicazione, e che le domande da chiarire dal punto di vista organizzativo sono tante. Le disposizioni attuative devono ancora essere emanate dall’Ufficio di presidenza del Consiglio provinciale. Lo svolgimento di un Consiglio delle cittadine e dei cittadini è anche strettamente connesso al funzionamento dell’Ufficio per la formazione politica e la partecipazione che tra gli altri compiti ha quello dell’organizzazione dei Consigli delle cittadine e dei cittadini (art. 24 c. 2 lett. d). L’assetto ed il funzionamento dell’Ufficio sono anche stati ­oggetto del referendum confermativo tenutosi il 29 maggio 2022 (Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano 2022, 8, 10-11).

Excursus: A livello euroregionale l’ufficio dell’Euroregione Tirolo-Alto Adige-­Trentino (Euregio) nel 2022 ha svolto un Consiglio delle cittadine e dei cittadini. Dalle 173 manifestazioni di interesse nei tre comuni interessati dal progetto – Hall in Tirolo, Bressanone in Sudtirolo e Arco in Trentino – a seguito dell’estrazione delle candi­date e dei candidati (10 per comune) i partecipanti si sono trovati ad Arco l’1 ed il 2 ottobre del 2022 per elaborare dei suggerimenti che potessero rendere l’Euregio più visibile e più tangibile all’interno dei comuni e della sua intera area. Va rilevato che i risultati in alcuni punti sono congruenti con quelli del progetto “Governance transfrontaliera e vicinanza ai cittadini: Il ruolo dei comuni di confine nell’Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino” (Alber et al. 2019) che ha visto coinvolti consigli comunali ai confini interni dell’Euregio. Questo sottolinea il potenziale dei processi di partecipazione delle cittadine e dei cittadini nella governance.

L’istituzione del Consiglio delle cittadine e dei cittadini dell’Euregio (Capo III art. 9 dello statuto del Gruppo Europeo di Cooperazione Territoriale Euregio Tirolo-Alto Adige-Trentino, GECT) è avvenuta sulla base della riforma degli statuti istitutivi dell’Euregio. La modifica della Convenzione e dello Statuto del GECT è stata adottata all’unanimità durante l’assemblea del GECT il 28 gennaio 2021. Durante la prima metà del 2021, gli atti costitutivi sono stati esaminati da parte di Roma e Innsbruck e successivamente la firma del nuovo Statuto e della nuova Convenzione è avvenuta durante la Giornata del Tirolo 2021 al ­Forum europeo di Alpbach 2021. L’obiettivo di questa riforma era quello di rafforzare la partecipazione democratica nella regione europea Tirolo-Alto Adige-­Trentino, e quindi rendere l’Euregio più conosciuta e radicata tra la popolazione (Euregio 2023; Engl/Alber 2021).

4. Il referendum confermativo

4.1 Il quadro normativo

Il referendum confermativo è stato introdotto ex novo con la legge n. 22/2018 ed ha rischiato l’abrogazione ancor prima di essere stato utilizzato per la prima volta. Esso si propone come istituto significativamente innovativo (Ferrara 2020), giacché ­determina la sospensione delle leggi provinciali per le quali è promosso, impedendone l’entrata in vigore fino all’eventuale pronuncia popolare favorevole. Si dà quindi alle cittadine ed ai cittadini la possibilità di decidere se una legge che non è stata approvata con maggioranza qualificata – e che di fatto, quindi, non è frutto di un accordo tra maggioranza e minoranza nel Consiglio provinciale – debba entrare in vigore o meno.

Possono essere oggetto di referendum confermativo tutte le leggi provinciali che non siano state approvate con la maggioranza dei due terzi e che rispettino i limiti sui contenuti di cui all’art. 4 legge provinciale n. 22/2018, quelli validi per tutti i tipi di referenda:

Il quesito referendario non deve avere ad oggetto leggi tributarie e di bilancio, la disciplina degli emolumenti spettanti al personale ed agli organi della Provincia così come gli argomenti e le norme che garantiscono i diritti dei gruppi linguistici, delle minoranze etniche e sociali. Sempre a tutela dei gruppi linguistici, viene fatta salva la possibilità per la maggioranza dei componenti del Consiglio provinciale appartenenti a un gruppo linguistico di intervenire e di dichiarare, con atto motivato, che la proposta di legge per il referendum o una semplice proposta, diversamente da quanto in origine dichiarato, riguarda la parità e la tutela dei gruppi linguistici oppure è considerata sensibile sotto il profilo etnico-culturale. Una tale dichiarazione comporta la necessità di sottoporre la questione alla ­Commissione per i procedimenti referendari, che dovrà decidere sulla ammissibilità della richiesta, motivando anch’essa le ragioni della propria decisione. In aggiunta, e come ulteriore conferma del ruolo centrale della tutela delle minoranze linguistiche nella normativa, affinché l’esito in questi casi sia valido, è necessaria oltre alla maggioranza semplice della totalità dei votanti anche la maggioranza dei voti nei Comuni in cui il gruppo linguistico che ha sollevato la questione rappresenta la maggio­ranza della popolazione.

La richiesta di referendum confermativo (art. 12 legge provinciale n. 22/2018) va presentata all’ufficio di presidenza del Consiglio provinciale entro 20 giorni dall’approvazione della legge in Consiglio. La richiesta deve recare il titolo della legge provinciale e la data della sua approvazione in Consiglio provinciale. Se la richiesta viene fatta dalle elettrici e dagli elettori, deve essere presentata da almeno 300 promotrici/promotori. Nella richiesta devono essere riportati nome, cognome e residenza delle singole promotrici/dei singoli promotori e congiuntamente alla richiesta è necessario presentare il certificato comprovante l’iscrizione delle promotrici/dei promotori nelle liste elettorali di un comune dell’Alto Adige. L’Ufficio di presidenza del Consiglio provinciale verifica entro due giorni lavorativi la validità delle 300 firme. Se sono valide, la richiesta viene inoltrata immediatamente alla Commissione per i procedimenti referendari, che procede alla verifica entro ulteriori 10 giorni. Se la Commissione, che data la sua composizione – un giudice ordinario, uno amministrativo e uno contabile – prende anche il nome di Commissione dei giudici, accerta la validità della richiesta, allora viene fatta immediatamente comunicazione alla/al presidente della Provincia, che sottoscrive il decreto per la sospensione della legge provinciale. Da quel momento decorrono i 6 mesi per la raccolta delle 13.000 firme necessarie affinché si svolga il referendum.

Per tutti i quattro tipi di referenda nella normativa altoatesina, la legge richiede un numero minimo di 13.000 firme di cittadine/cittadini iscritte/i nelle liste elettorali di un Comune della provincia autonoma di Bolzano e che abbiano diritto di voto per l’elezione del Consiglio provinciale. Per mettere questi numeri in prospettiva: nel 2018 gli aventi diritto al voto erano 417.968. Quando nel 2020 si è cercato di apportare modifiche alla legislazione vigente, sia il numero di firme necessarie che le modalità per poter validamente firmare i referenda – nello specifico la possibilità di firmare elettronicamente tramite il Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID) – sono state oggetto di discussione durante i lavori preparatori però gli emendamenti proposti non sono stati approvati. Resta pertanto preclusa la possibilità di apporre una “firma digitale”, come invece è stato reso possibile a livello nazionale per i referenda previsti dagli artt. 75, 132 e 138 della Costituzione nonché per i progetti di legge previsti dall’art. 71 cost., dalla legge n. 108/2021 del 29 luglio (legge di conversione del decreto-­legge 31 maggio 2021 n. 77, c.d. decreto semplificazioni)3 e il numero di firme necessarie (13.000) rimane invariato dal 2005.

4.2 Dubbi di legittimità costituzionale

Dalla dottrina, ma anche dalla stessa maggioranza politica che aveva promulgata la legge provinciale n. 22/2018 che successivamente ha cercato di modificare senza successo, sono stati evidenziati vari punti critici e di dubbia legittimità costituzionale (Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano 2022). Va rilevato innanzitutto che la competenza a disciplinare l’esercizio del diritto di iniziativa popolare delle leggi provinciali e del referendum provinciale abrogativo, propositivo e consultivo è stato attribuito alle Province autonome soltanto con la legge costituzionale n. 2 del 2001 (art. 4), che ha modificato l’art. 47 St. TAA. Lo statuto speciale, nella versione aggiornata, parla esclusivamente di referenda provinciali abrogativi, propositivi e consultivi e non menziona espressamente la possibilità di prevedere un referendum confermativo. Perciò si pone il problema di capire se l’elenco sia da considerare meramente esemplificativo oppure se sia invece tassativo.

Inoltre, bisogna evidenziare come analoghi tipi di referenda – come quello previsto dall’art. 123 c.3 Cost. per le regioni ordinarie o lo stesso art. 47 St. TAA – prevedano un tale strumento di carattere confermativo soltanto in casi tassativamente previsti e di straordinario rilievo istituzionale. La previsione, invece, di una generale ed incondizionata possibilità di sottoporre a referendum confermativo – o di bloccare almeno in un primo momento l’entrata in vigore di qualsiasi legge provinciale non espressamente esclusa dalla normativa – da un numero oggettivamente basso di trecento promotrici/promotori4 lascia dubitare della sua legittimità costituzionale alla luce dei principi di proporzionalità e ragionevolezza (Cartabia 2013). È necessario tener conto anche delle possibili conseguenze istituzionali e finanziarie nel caso in cui questo strumento dovesse essere utilizzato impropriamente come mezzo di (mero) ostruzionismo politico (Ferrara 2020). Infine, va aggiunto come ultimo punto problematico anche il fatto che la richiesta debba essere presentata entro 20 giorni dall’approvazione della legge in Consiglio – eventualmente prima ancora quindi della pubblicazione nel Bollettino Ufficiale della regione – presupponendo quindi la piena conoscenza dell’atto legislativo che potrebbe non esserci (ibid).

Nonostante questo, il Governo ha deciso di non impugnare la legge provinciale in questione in via principale nel termine perentorio di 30 giorni5 dalla data di pubblicazione della stessa per cui una pronuncia di incostituzionalità si potrà avere soltanto in caso di un giudizio in via incidentale e nel caso in cui la legge non venga modificata prima eventualmente in accordo con le opposizioni.

5. Il referendum sul referendum

Come accennato più volte in precedenza, l’entrata in vigore della legge che avrebbe modificato profondamente la legge provinciale n. 22/2018 è stata sospesa in quanto il testo della legge modificativa è stato sottoposto al referendum confermativo ex art. 47 St. TAA. Tale norma prevede che per delle specifiche categorie di leggi di straordinario rilievo istituzionale queste vengano sottoposte a referendum provinciale, la cui disciplina è prevista da apposita legge di ciascuna provincia (legge n. 10/2002 per la Provincia autonoma di Bolzano), qualora entro tre mesi dalla loro pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori o un quinto dei componenti del Consiglio provinciale.

Nel caso di specie una tale richiesta è pervenuta sia da un numero sufficiente di Consiglieri provinciali (14 su 35, quindi più di un terzo), sia da un numero sufficiente di elettori (16.365, quasi il doppio del numero richiesto), in seguito alla raccolta firme organizzata dalla “Iniziativa per più democrazia”. Anche se la richiesta di referendum successiva alla raccolta firme è stata respinta dalla Commissione per i procedimenti referendari in quanto l’autocertificazione dei promotori che attesta l’iscrizione nelle liste elettorali in questo caso non sarebbe lecita,6 il referendum ha avuto luogo, comunque, grazie all’iniziativa dei quattordici Consiglieri provinciali.

Richiesta di referendum presentata in data 15 settembre 2021 dai seguenti 14 Consiglieri provinciali e dichiarata procedibile:
Atz Tammerle Miriam, Dello Sbarba Riccardo, Foppa Brigitte, Knoll Sven, Köllensperger Paul, Leiter Reber Andreas, Mair Ulli, Nicolini Diego, Ploner Alex, Ploner Franz, Repetto Sandro, Rieder Maria Elisabeth, ­Staffler Hanspeter, Urzì Alessandro (Fonte: Provincia autonoma di ­Bolzano 2022)

Inizialmente fissato per il 30 gennaio 2022, il referendum è stato posticipato a causa della situazione pandemica prima di 60 giorni7 e poi al 29 maggio 20228. Complessivamente erano 426.980 cittadine e cittadini che potevano prendere parte alla consultazione popolare: 387.176 erano gli aventi diritto in provincia e 39.804 gli aventi diritto al voto per corrispondenza (Provincia di Bolzano 2022). Il testo del quesito è stato il seguente:

Approvate il testo della legge concernente “Modifiche alla legge provinciale 3 dicembre 2018, n. 22, ‘Democrazia diretta, partecipazione e formazione politica’ e alla legge provinciale 8 febbraio 2010, n. 4, ‘Istituzione e disciplina del Consiglio dei Comuni’”, approvata dal Consiglio Provinciale il 11 giugno 2021 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione n. 27 del 8 luglio 2021?

L’11 giugno 2021 il Consiglio provinciale di Bolzano ha approvato, con i voti favorevoli della maggioranza Südtiroler Volkspartei-Lega-Forza Italia, la legge modificativa appena menzionata. Alcuni degli effetti più rilevanti della riforma sarebbero stati: l’introduzione di una nuova disciplina dell’informazione sui referendum, l’abolizione della “sensibilità per un gruppo linguistico” in materia di referendum (se una tematica è considerata “sensibile” per un gruppo linguistico, il “sì” al referendum deve vincere non solo nella provincia in generale, ma anche in tutti i comuni dove è presente quella minoranza) e l’abolizione del referendum provinciale confermativo. Torna utile a questo punto ricordare che la normativa previgente del 2005 non prevedeva un sistema di tutela rafforzato dei singoli gruppi linguistici, in quanto non considerava minimamente il potenziale impatto delle decisioni democratico-dirette sui rapporti tra gruppi linguistici. Per tale motivo poteva essere definita “etnicamente neutrale” (Alber/Palermo 2010, 226). A questo meccanismo di controllo – nel caso di specie sicuramente per certi aspetti macchinoso – il legislatore provinciale avrebbe voluto rinunciare solo due anni dopo apportando modifiche alla legge provinciale n. 22/2018, prevedendo semplicemente la generale inammissibilità di tutte quelle richieste di referenda che hanno ad oggetto “disposizioni attinenti ai diritti e alla tutela dei gruppi linguistici”9 – modifica che però non ha mai avuto luogo in quanto le modifiche sono state bocciate con il referendum del maggio 2022.

La domenica del 29 maggio 2022 i seggi sono rimasti aperti dalle ore 7:00 alle ore 21:00. Come anticipato nell’introduzione, l’affluenza alle urne è stata appena del 22,2 per cento degli aventi diritto: 94.680 votanti su 426.980 elettrici ed elettori. I voti validi erano 93.230 (98,5 per cento), mentre quelli invalidi erano 1.450 di cui 818 schede bianche e 632 schede nulle. Il risultato del “no” (76 per cento) è comunque valido in quanto non è previsto un quorum per il referendum confermativo ex art. 47 dello statuto autonomo (St. TAA). Va rilevato che i votanti per corrispondenza (6.743 votanti su 39.804 aventi diritto al voto) si sono espressi in maggioranza a favore: il 57,4 per cento ha votato per l’approvazione del testo della legge modificativa.

La Val Venosta è stato il comprensorio dove si è registrata l’affluenza più alta alle urne con una percentuale pari al 26,7 per cento, mentre nel comprensorio di Bolzano si è toccata la percentuale più bassa di votanti con il 16,4 per cento. Tra i comuni principali, Brunico è stato il comune con il dato sull’affluenza più alto (25,4 per cento), seguito da Bressanone dove si sono recati alle urne il 24,3 per cento degli aventi diritto al voto. A Merano il 19,3 per cento si sono recati alle urne, mentre a Laives ha votato solamente il 14,2 per cento degli aventi diritto. Tra tutti i comuni, l’affluenza è stata più alta a Proves con una percentuale del 45,9 per cento, quasi un elettore su due. Corvara è stato il comune che ha fatto registrare l’affluenza più bassa con l’11,1 per cento.

Tra le forze politiche presenti nel Consiglio provinciale, la Südtiroler Volks­partei, la Lega e Forza Italia si sono espressi a favore del “sì”, mentre Team K, Verdi–Grüne–Vërc, Die Freiheitlichen, Süd-Tiroler Freiheit, Partito Democratico, Movimento 5 Stelle, Fratelli d’Italia, Enzian e Perspektiven für Südtirol a favore del “no” (Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano 2022).

6. Considerazioni conclusive

La legge provinciale n. 22/2018 è stata oggetto di proposte modificative, in particolare anche della Giunta provinciale e nel 2021 è stata approvata, in base al disegno di legge 69/2020,10 una legge di modifica.11 Tale legge, da inquadrare come una delle c.d. leggi statutarie ex art. 47 St. TAA, è infatti stata sottoposta, nel maggio 2022, a referendum in base all’art. 2 della legge provinciale n. 10 del 200212 la quale contiene la disciplina dettagliata circa lo svolgimento del referendum previsto dallo Statuto per specifiche categorie di leggi di straordinario rilievo istituzionale elencate al secondo comma dell’art. 47 St. TAA. Non avendo superato il vaglio delle elettrici e degli elettori, la legge provinciale n. 22/2018 continua ad essere quella attualmente in vigore, e i dubbi costituzionali di legittimità del referendum confermativo come previsto dalla legge n. 22/2018 permangono.

Al di là delle considerazioni sull’istituto del referendum confermativo e sull’analisi dell’esito del referendum del 29 maggio 2022, questo articolo ha fatto luce sull’innovazione democratica del Consiglio delle cittadine e dei cittadini, uno strumento della democrazia partecipativa che, come previsto dalla legge provinciale n. 22/2018, non ha ancora trovato applicazione.

Le innovazioni democratiche sono strumenti di co-decisione che a fronte del calo dell’affluenza alle urne cercano di superare il deficit della regola della maggioranza con la ricerca di una soluzione basata sul compromesso e sul consenso. Lo fanno tramite processi di partecipazione che raccolgono i saperi diffusi affinché il pluralismo del territorio – purché mediato – sia rappresentato in processi decisionali. Tuttavia, la loro istituzionalizzazione non è compito facile, ed il loro funzionamento altrettanto necessita di una cultura di partecipazione. Questa cultura di partecipazione si contraddistingue per la ricerca di una soluzione consensuale in processi partecipativi dialogici-dibattimentali con cittadine e cittadini, e non per il voto. Insomma, innovazioni democratiche come il Consiglio delle cittadine e dei cittadini cercano di superare il deficit della regola della maggioranza che determina le crisi delle strutture e degli assetti istituzionali della democrazia rappresentativa e sono, quanto lo è un certo grado di democrazia diretta, un fattore complementare ma essenziale a processi decisionali tradizionali. In fondo un solo elemento non fa mai sistema.