Martin Kobl

Die Macht der Entscheidung.

Grenzen deliberativer Demokratie am ­Beispiel des
Flughafens Bozen

1. Zwischen Exekution und Legitimation von Entscheidungen

Was heute Minderheitsposition ist, kann morgen Mehrheitsposition werden […]. Was in einer bestimmten Position die richtige und was die falsche Politik ist, muss der politische Mandatsträger oder die politische Mandatsträgerin entscheiden. (Merkel 2010)

Die sozialen und politischen Auswirkungen der Globalisierung stellen angestammte Ordnungsprinzipien und Entscheidungsstrukturen weltweit auf eine ernste Probe. In der totalen Vernetzung von Wirtschafts- und Finanzkreisläufen, in welcher nationale Entscheidungen globale Dimensionen erfahren und schneller Entscheidungsprozesse bedürfen, wirkt vor allem die parlamentarische Demokratie behäbig und langsam. Während in Europa wichtige Entscheidungen nur mehr auf demokratiedefizitärer nicht parlamentarischer Ebene gefällt werden, stehen diese Entscheidungen zudem häufig konträr zur Meinung der Bevölkerung. Das neue „Primat der Politik“ (Merkel 2010), wie es die deutsche Bundeskanzlerin beschreibt, über alle Zweifel der Bevölkerung erhaben zu entscheiden, unterminiert jedoch Grundprinzipien demokratischer Legitimation und wirkt dabei anmaßend aristokratisch. In eben jenem Widerstreit zwischen den Forderungen nach verwaltungsmäßiger Effizienz und demokratischer Offenheit spiegelt sich das Kernproblem demokratisch organisierter Gesellschaften wider: der Rückzug des zōon politikôn ins Private und Apolitische, als bislang einzige Antwort auf intransparente politische Strukturen und fehlende Bürgerbeteiligung an Entscheidungsprozessen.

Die Gefahr einer Entpolitisierung der Gesellschaft zugunsten von unpopulären, aber vermeintlich richtigen Entscheidungen und zulasten demokratischer Legiti­mation und Bürgerbeteiligung ist evident, zumal eine Politik der schnellen Entscheidungen vor allem eines nicht leisten kann: einen breiten gesellschaftlichen Konsens als Grundlage allen Handelns zu schaffen, wobei schwierige politisch-administrative Entscheidungslagen oftmals nicht mit klassischen Bearbeitungsroutinen zu bewältigen sind. Beispiele hierfür sind umstrittene Großvorhaben, wie Eisenbahn- oder Autobahntrassen, der Bau von Kraftwerken oder der Ausbau von Flughäfen (vgl. Beck/Fisch 2005, 1). Gerade bei Projekten, die den umweltpolitischen Bereich betreffen, ist der Autoritätsverlust des politischen Systems und seiner Institutionen besonders groß, denn hier können unpopuläre Entscheidungen die Grundrechte auf Leben und Gesundheit generationenübergreifend beeinträchtigen (vgl. Zilleßen 1993, 18). Der erneute Kurswechsel der deutschen Bundesregierung in der Atompolitik auf Druck der Öffentlichkeit hat zudem gezeigt, dass die Entscheidungskompetenzen der politischen Führungsriege oft auch zu Recht in Frage gestellt werden müssen.1 Auf der anderen Seite ist gerade im umweltpolitischen Bereich eine Entscheidungsfindung ohne die Einbeziehung der Bevölkerung, wie im Fall der Endlagersuche für radioaktiven Müll in Deutschland, kaum möglich. Hier zwingt die „Blockademacht“ der Betroffenen die staatlichen Entscheidungsträger dazu, Kooperations- und Vermittlungsfunktionen einzugehen (vgl. Barbian/Zilleßen 1993, 12–13). Aufgrund jener Ohnmacht, angesichts eines steigenden Missmuts in der Bevölkerung gegenüber schnellen und weitreichenden Entscheidungen, scheint jedoch ein grundsätzlicher Paradigmenwechsel in der Politik hin zu mehr Bürgerbeteiligung möglich. Als signifikant hierfür könnte die Diskussion um weitere Hilfszusagen für angeschlagene „Eurostaaten“ gesehen werden, in welcher nicht nur der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer einen Volksentscheid über weitere Milliardenzahlungen ins Gespräch gebracht hat. Während sich zudem vermehrt Bürgerinitiativen für direktdemokratische Politikinstrumente einsetzen, steigen Parteien, welche mehr direkte Demokratie fordern, zugleich in der Wählergunst. Dieser Trend, sollte er anhalten und erfolgreich sein, ist freilich aus theoretischer Perspektive wünschenswert, birgt jedoch auch, wie bereits angesprochen wurde, einige ganz praktische Risiken in sich, möchte man eine relative Handlungseffizienz bei Entscheidungsprozessen bewahren. Gerade in diesem Spannungsfeld reifen seit Längerem neue Theorien und Konzepte heran, welche die Kluft zwischen Exekution und Legitimation politischer Entscheidungen zu verringern suchen. Einer der bekanntesten Ansätze in der politischen Philosophie ist dabei Habermas’ Modell einer deliberativen Demokratie. In ihm beschreibt Habermas eine Politikform, in welcher die Exekutivgewalt zwar in Händen der politischen Führung bleibt, in der jedoch auch die Bürger in verschiedenster Weise in Entscheidungsprozesse eingebunden werden können. Neue Formen der Kommunikation sollen darin eine „mehr oder weniger rationale Meinungs- und Willensbildung über gesamtgesellschaftlich relevante Themen und regelungsbedürftige Materien“ (Habermas 1992, 23) ermöglichen, um „eine weitergehende Demokratisierung der Gesellschaft“ (Habermas 1992, 11) voranzutreiben. Im Mittelpunkt von Habermas’ Diskurs steht dabei der Staatsbürger, dem als Ursprung der demokratischen, politischen Macht mehr Mitspracherechte im objektivrechtlichen Raum eingeräumt werden soll (vgl. Habermas 1992, 14–15). Durch eine Neuordnung der politischen Machtverhältnisse zugunsten der Staatsbürger soll zukünftig ein gemeinsamer Wille nicht mehr auf dem Wege der ethischen Selbstverständigung gebildet werden, sondern „durch Interessenausgleich und Kompromi[ss], durch zweckrationale Mittelwahl, moralische Begründung und rechtliche Kohärenzprüfung“ (Habermas 1992, 19). In dem so entstehenden, normativ starken Demokratiemodell sollen neue Formen der Meinungs- und Willensbildung rechtsstaatlich verwirklicht sein. Für den politischen Entscheidungsprozess bedeutet dies gleichwohl, dass die Staatsbürger auf der einen Seite besser in administrative Prozesse eingebunden werden, zugleich jedoch auch eine starke ethische Autonomie gegenüber dem Staat wahren. Ein Konzept, das nicht nur auf die „sozialintegrative Gewalt der Solidarität“ (Habermas 1992, 23) als bildendes Instrument einer unabhängigen Staatsbürgergesellschaft setzt, sondern in gleichem Maße die Legislative fordert, rechtliche Grundlagen zu schaffen, in deren Rahmen eine neue politische Kultur der Verständigung und des Konsenses gedeihen kann. Um den Weg aus der Legitimitätskrise moderner Massendemokratien erfolgreich beschreiten zu können, müssen die von Habermas angedachten neuen Kommunikationsformen als zentrales Politikinstrument seines Ansatzes selbst ethische Normen und Handlungsweisen widerspiegeln. Dabei werden von der auf Habermas rekurrierenden Forschung folgende Verfahrensstandards als zentral erachtet: „(1) Inklusion und Partizipation aller potentiell Betroffenen; (2) ausführliche Begründungen mit einem Fokus auf das Gemeinwohl und gemeinsame Werte; (3) Reflexivität im Sinne, dass Argumenten und Positionen mit Respekt begegnet wird sowie die Bereitschaft, sich vom besseren Argument überzeugen zu lassen, so dass ursprüngliche Präferenzen transformiert werden; (4) konstruktive Politik, wobei es das Ziel ist, echte Vermittlungsvorschläge in die Debatte einzubringen, damit Konsens ermöglicht wird; und (5) Wahrhaftigkeit, was bedeutet, dass Diskursteilnehmer das sagen sollen, was sie wirklich meinen“ (Bächtiger et al. 2010, 193–194). Ohne einen vernünftigen Dialog und einen respektvollen Umgang untereinander, wie er in diesen fünf Standards zum Ausdruck kommt, kann es nach Ansicht von Experten in modernen und pluralistischen Gesellschaften ohne gemeinsamen religiösen oder moralischen Referenzrahmen zu keinen legitimen Entscheidungen kommen (vgl. Chambers 1995, 244; Benhabib 1996; Habermas 2005, 384–392). Darüber hinaus erwarten Deliberationstheore­tiker auch, „dass deliberative Politikprozesse die Qualität öffentlicher Politiken verbessern und gleichzeitig die politischen Präferenzen der Diskursteilnehmer in Richtung Gemeinwohl bewegen …“ (Bächtiger et al. 2010, 193).

Während die hier präsentierten ethischen Prämissen der Kommunikation subjektiv von den am Dialog teilnehmenden Personen abhängen, ist die Frage nach der Institutionalisierung neuer Kommunikationsformen (bzw. Kommunikationsforen) eine objektiv rechtliche. Ohne gesetzliche Verankerung neuer Formen des Austausches zwischen administrativer politischer Gewalt und Staatsbürgertum kann in Habermas’ Sinn nicht von einer deliberativen Demokratie gesprochen werden. Dennoch kann, auch unter Berücksichtigung des Prozesscharakters der Theorie von Habermas, bereits an einzelnen gesellschaftlichen Streitthemen eine zunehmende Tendenz zu deliberativen Politikverfahren erkannt werden, ohne dass diese institutionell etabliert wären. Ein besonderer Stellenwert gilt darin der Diskussion um den Ausbau von Flughäfen, in dessen multidimensionalem Konfliktfeld zwischen einer Vielzahl von Interessengruppen vermittelt werden muss. Die dabei zum Einsatz kommenden neuen Kommunikationsformen reichen von simplen Bürgerbefragungen über die Einrichtung von Runden Tischen bis hin zu professionellen Mediationsverfahren.

Es soll nun versucht werden, im Kontext des Interessenkonfliktes um den geplanten Ausbau des Flughafens Bozen eine Bewertung der Entscheidungsfindung in diesem speziellen Fall vorzunehmen, welche bis heute andauert. Dabei soll zunächst das Konfliktfeld in seiner ganzen Komplexität dargestellt werden. Dadurch erlangen die Ereignisse rund um die Flughafenplanungen in Bozen eine neue, weit über die kleine Region Südtirol hinausgehende Bedeutung. Davon ausgehend kann schließlich eine Bewertung des Entscheidungsprozesses und der im Prozess zum Einsatz gekommenen deliberativen Kommunikationsformen stattfinden. Dabei soll aufgezeigt werden, welche Kommunikationsformen zwischen administrativer Gewalt und Staatsbürgertum zum Einsatz gekommen sind und welchen Erfolg diese erzielten. Dadurch kann nicht nur der Politikprozess in unserem Beispielfall beurteilt werden, sondern auch der Diskurstheorie von Habermas eine Erfolgsprognose für deren praktische Umsetzung ausgestellt werden.

2. Eine Entscheidung für oder gegen das Volk?
Die Brisanz von Flughafenplanungen

Umweltrelevante Großprojekte, wie etwa Flughafenplanungen, besitzen in der Diskussion um den Vertrauensverlust im demokratischen System eine besondere Brisanz. Nicht nur deren technische Planung, sondern vor allem ihre politisch-administrative Durchsetzung steht dabei „in einem Spannungsfeld zwischen gesamtgesellschaftlicher, zum Teil sogar nur einzelbetrieblicher Bedarfsstellung und Nachfrage einerseits und ihrer Akzeptanz oder besser Ablehnung durch Betroffene oder Berührte wegen ihres konkreten räumlichen ‚Niederschlags‘ bzw. wegen ihrer unmittelbaren Umweltwirkung andererseits.“ Als „causes celebres“ (Adam/Strubelt 1993, 135) moderner Industriestaaten reflektieren sie sowohl den Entwicklungsstand der Gesellschaft und des politisch-administrativen Systems hinsichtlich der Entscheidungseffizienz der etablierten Institutionen als auch im Hinblick auf Rechtsstaatlichkeit und demokratisch-politischer Kultur des Entscheidungsprozesses. Wo früher Entscheidungen oft eindimensional begründet oder gar exekutiert wurden, treten heute vor allem bei Flughafenplanungen neue Verfahrenstechniken in den Vordergrund, die eine Kompromisslösung für alle Beteiligten zur Folge haben sollen (vgl. Adam/Strubelt 1993, 135–136). Flughafenplanungen sind darüber hinaus in ein multidimensionales Interessen- und Konfliktfeld eingebettet, das aufgrund seiner Vielfältigkeit und Brisanz der Entscheidungen eine hervorragende Grundlage für die wissenschaftliche Diskussion über deliberative Verfahrenstechniken bildet. Dabei gilt es, sowohl die Spezifika aller möglicher Interessengruppen (1), wirtschafts- und umweltrelevante Folgen eines Flughafenausbaus (2) sowie die strukturellen Zusammenhänge eines geplanten Ausbaus (3) zu berücksichtigen. Das Feld der Interessengruppen stellt sich dabei wie folgt dar: Flughafenbetreiber, Investoren sowie politisch-administrative Verwaltungseinheiten, zu deren Hauptaufgaben sowohl eine wirtschaftliche als auch eine ökonomische Prüfung des Projektes zählen, können unter dem Begriff der „räumlich und technisch festlegenden Planer“ zur ersten Interessengruppe zusammengefasst werden. Diesen gegenüber bilden die „Nachfrager des Flugverkehrs“, deren Grundeinstellung gegenüber Flughäfen aufgrund eigener Nutzenrelationen nahezu ausschließlich positiv ist, die zweite Gruppe. Während dieser Personenkreis meist in Wohngebieten außerhalb von Flugschneisen lebt, sind andere von Lärm und Luftverschmutzung direkt betroffen. Neben den direkt Betroffenen werden zudem auch von einer „freischwebenden Protestbewegung“ Interessen gegen oder für eine Erweiterung oder den Neubau von Flughäfen artikuliert. In dieser letzten Gruppe sind dabei alle Interessengruppen vertreten, die sich in irgendeiner Form als Verein, Verband, Partei oder lose Gruppierung hinsichtlich des thematisierten Konfliktfeldes engagieren (vgl. Adam/Strubelt 1993, 137–138).

Im Widerstreit der vielschichtigen, doch meist subjektiven Interessen finden gesamtgesellschaftliche Folgen eines Flughafen(-aus-)baus jedoch nur wenig Berücksichtigung. Dieser Umstand ist dabei vor allem auf das besonders in etablierten Demokratien anzutreffende Phänomen der „schweigenden Mehrheit“ zurückzuführen, was sich im Rückgang der Wahlbeteiligung und nicht zuletzt an der fehlenden Teilnahme der Bürger an der politischen Diskussion an sich äußert. Dies ist umso erstaunlicher, da eine Erhöhung des Flugverkehrs nicht nur konkrete Auswirkungen auf Umwelt und Natur, sondern auch auf die Gesellschaft und das soziale Leben aller Bürgerinnen und Bürger hat. Neben dem mittlerweile wissenschaftlich anerkannten starken Umwelteinfluss von Flugzeugemissionen in den oberen labilen Schichten der Atmosphäre zählen dabei vor allem die kumulierenden Effekte, die durch eine zunehmende weltweite Vernetzung entstehen, zu den Hauptrisiken des Flugverkehrs. Ubiquitäre Erreichbarkeit und die damit einhergehende Erschließung von neuen, vor allem landschaftlich reizvolleren Gebieten für eine breite Masse, birgt für die betroffenen Gebiete die konkrete Gefahr, wertvolle Kultur- und Naturlandschaften im Zuge einer ökologischen sowie sozialen Verschmutzung zu verlieren. Die Wirkung eines Flughafens besitzt folglich nicht nur wirtschaftliche oder lokale Bedeutung, sondern ist zu einem hohen Maß in weltweite Umwelt- und Gesellschaftskreisläufe eingebunden (vgl. Adam/Strubelt 1993, 138). In der Hoffnung auf schnellen wirtschaftlichen Aufschwung werden die Risiken einer zunehmenden infrastrukturellen Vernetzung leider häufig genug verkannt. Denn neben den positiven Effekten auf den heimischen Arbeitsmarkt, die Industrie und das handelnde Gewerbe ist nicht ausgeschlossen, dass durch einen eigenen leistungsfähigeren Flughafen die Abhängigkeit von größeren Industrieregionen eher zunimmt, als dass sie zu mehr Eigenständigkeit beiträgt (vgl. Adam/Strubelt 1993, 138–139). Ein weiterer und nicht zu unterschätzender Punkt in dieser Diskussion ist der Einfluss und die Gefahr eines breiten Massentourismus auf die Umwelt- und vor allem auch auf die Sozialsysteme. Luftverkehr wird, solange die Flugpreise erschwinglich bleiben, auch in Zukunft eine im wörtlichen Sinn zu verstehende massenhafte Bedrohung von angestammten und bewährten sozialen und ökologischen Konstellationen bleiben. Die hier in aller Kürze aufgezeigten Chancen und Risiken des Luftverkehrs machen zudem deutlich, „da[ss] der räumliche Niederschlag von Flughäfen, deren wirtschaftliche Entwicklung und Umwelteinflüsse, nicht nur ein sehr pragmatisch und technisch messender und zu gestaltender ist, sondern er kann auch als Symbol der weltweiten Komplexität […] unserer Weltgesellschaft angesehen werden.“ (Adam/Strubelt 1993, 139)

Diese weltweiten Zusammenhänge sollen an dieser Stelle jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass der konkreteste und am stärksten zu spürende und eben auch zu messende Effekt von Flughafenplanungen im Regionalen und Lokalen stattfindet. Dies ist insofern bedeutend, als sich nicht nur die Protest- und Streitkultur bei Flughafenplanungen zunächst im lokalen Bereich der direkt Betroffenen herausbildet, sondern, wie bereits erläutert wurde, eben genau diese Personengruppe eine gewisse Blockademacht gegenüber den politischen Entscheidungsträgern ausüben kann. Der lokale und regionale Bereich wird somit zu einem ersten Ort der politischen Diskussion dieses Themas und sollte deshalb besonders stark in politische Entscheidungsprozesse mit eingebunden werden. An diesem Punkt stellt sich vor allem die Frage, ob deliberative Entscheidungsverfahren dazu beitragen können, Kompromisse zwischen lokalen und gesamtgesellschaftlichen Interessen zu vermitteln, die nicht nur durch technische und wirtschaftliche Sachzwänge determiniert sind (Adam/Strubelt 1993, 140). Eine darstellende Analyse der Protestkultur und der Interessengruppen am Beispiel des geplanten Flughafenausbaus Bozen soll nun dazu beitragen, die gemachten Aussagen zu spezifizieren sowie zu verifizieren, um ein Gesamtbild der Ereignisse um den Flughafen Bozen zu erhalten. Von diesen Ergebnissen ausgehend, kann dann die eigentliche Forschungsfrage nach dem Erfolg deliberativer Politikinstrumente beantwortet werden.

3. Der Flughafen Bozen – Entwicklung mit Hindernissen

Die neuere Diskussion um den Flughafen Bozen beginnt in etwa um das Jahr 1957, als ein eigens dafür eingesetztes Konsortium den Beschluss zur Errichtung des neuen Flughafens durch eine Erweiterung der alten militärischen Strukturen fasste. Begleitet von einer reichen Protest- und Diskussionskultur vor allem ab den 1980er-Jahren entstand in der Folgezeit ein Teil der Landebahn von 1.040 Metern (1964), welche nach einem Beschluss von 1999 auf nunmehr 1.400 Meter erhöht wurde.2 Der 1992 begründete Airport Bolzano-Bozen, aus welchem später der Airport Bozen Dolomiten (ABD) hervorging, blickt jedoch bereits auf eine längere, ja fast 100-jährige Geschichte zurück. Als offizieller Startpunkt kann dabei wohl der Vertrag der Gemeinde Bozen mit der italienischen Militärverwaltung über die Verpachtung des Flughafenareals vom 12. Dezember 1919 gesehen werden. Aus dem 1925 in das Transportsystem integrierten Flughafen wurde zunächst ein Anflughafen mit nationalen und internationalen Flügen, der jedoch bereits 1929 zu einem reinen Militärflughafen umgewandelt wurde. Erst über 30 Jahre später sollte der Flughafen mit der Erweiterung der Landebahn wieder für den zivilen Luftverkehr interessant gemacht werden (vgl. Aschbacher 2006, 29). Die Einführung von Düsenverkehrsflugzeugen und die allgemeine Zunahme der zivilen Luftfahrt in den 1950er-Jahren stellten dabei vor allem kleine Regionalflughäfen mit ihrer begrenzten Möglichkeit zur Raumnutzung vor große Probleme (vgl. Adam/Strubelt 1993, 145). Die Lage des Flughafens Bozen inmitten der Berge musste also zusätzlich zu Schwierigkeiten bei der Ausbauplanung führen und diese verzögern. Zudem wurde gleichzeitig das erhöhte Konfliktpotenzial eines Flughafens in einem traditionell urban beziehungsweise agrarisch geprägten Umfeld vonseiten der Politik etwas verkannt.3 Umso erstaunlicher erscheint es deshalb, dass die Proteste gegen den Flughafenausbau zunächst vereinzelt und wenig organisiert blieben. Ein Umstand, der zum einen auf eine fehlende Diskussions- und Protestkultur nach 1945 zurück­zuführen ist, in dessen posttotalitärem Umfeld viele Entscheidungen noch institu­tionell-autoritativ getroffen wurden (vgl. Adam/Strubelt 1993, 139). Zum anderen wurden diese Entscheidungen aber von einem von Fortschritts- und Modernisierungsglauben dominierten Weltbild der Nachkriegsgesellschaften bestimmt, zu dessen „Goldenem Kalb“ alsbald die Flughäfen emporgehoben wurden freilich ohne die langfristigen Gefahren und Risiken zu thematisieren. Einen höheren Stellenwert im tagespolitischen Geschehen Südtirols erreichte der Flughafen Bozen schließlich erst wieder in den 1980er-Jahren, als sich im Zuge der zweiten Umweltbewegung in Deutschland auch in Südtirol ein postmaterialistischer Wertewandel spürbar machte.4 Die Aufnahme weiterer Ausbaupläne in den Koalitionsvertrag der Südtiroler Landesregierung von 1984 rief alsdann nicht nur prompt Protest vonseiten der Umweltbewegung hervor, sondern führte auch im Regierungslager der Südtiroler Volkspartei zu einem innerparteilichen Streit und in der Folge zu einer gesamtgesellschaftlichen Problematisierung des neu ins Gedächtnis gerufenen Themas.

Die Entwicklung des Flughafens Bozen in den letzten knapp drei Jahrzehnten seit 1984 soll nun entlang der Interessengruppen nachgezeichnet werden, um sowohl einen Überblick über den Entscheidungsprozess als auch über die multiperspektivische Interessenkultur, die sich rund um das Ausbauthema formiert hat, zu geben. Für den weiteren Verlauf dieser Untersuchung wurden hierzu verstärkt Primär­quellen vornehmlich der Streitparteien in Form von Landtagsbeschlüssen, Beschlussanträgen und Pressemitteilungen hinzugezogen sowie Zeitschriften- und Onlineartikel ausgewertet.

4. Im Widerstreit der Interessen

Ging die Erweiterung der Landebahn auf 1.040 Meter 1964 noch ohne großen Widerstand der Bevölkerung über die politische Bühne, so sahen sich die Entscheidungsträger aus SVP und Regierung bereits 1984 einer gewachsenen und selbst­bewussteren Zivilgesellschaft gegenüber. Dabei sah eine „freischwebende Protestbewegung“ unter dem Eindruck eines aufkommenden Ökologie- und Umweltschutzbewusstseins der Gesellschaft in erster Linie die Gefahr vor neuen, zu hohen Belastungen für Mensch und Natur durch die Ausbaupläne der Koalitionsregierung.5 Argumentativ konnte sich der Protest, der sich besonders stark über den Dachverband für Natur- und Umweltschutz (DVNU) artikulierte, dabei auf die Richtlinie des Europäischen Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bei bestimmten öffentlichen und privaten Geschäften stützen (vgl. Europäischer Rat 1985). Ein jahrelanger Rechtsstreit über die Auslegung der UVP, der selbst durch ein Urteil des europäischen Gerichtshofs nicht beizulegen war, bewirkte in der Folge immer wieder eine Verzögerung der Ausbaupläne bis hin zum temporären Ausbaustopp.6 Die nun entstandene Planungsunsicherheit verschaffte aber vor allem den direkt Betroffenen als weitere Interessengruppe ausreichend Zeit sich zu organisieren. Aus dem zunächst vertikalen (d. h. an eine höhere Instanz gerichteten) Protest einiger weniger entwickelte sich schrittweise eine horizontale, breitere Bevölkerungsschichten umfassende Streitkultur, die von den staatlichen Entscheidungsinstanzen nicht mehr so einfach übergangen werden konnte. Das erstmals Anfang des Jahres 1989 zusammengetretene „Aktionskomitee gegen Fluglärm und Luftverschmutzung“ stellte hierbei den ersten Versuch dar, den betroffenen Bürgern und Bürgerinnen Südtirols mehr Gehör in der Diskussion um die Zukunft des Bozner Flughafens zu verschaffen. In Ausschusssitzungen wurden hier zusammen mit Vertretern der Gemeinden und der SVP verschiedene Kompromissvorschläge ausgearbeitet. Vermehrt reihten sich in der Folgezeit nun auch betroffene Gemeinden durch Resolutionen oder Gemeinderatsbeschlüsse in den Kreis der Flughafengegner ein.7 Der anhaltende Protest einer nunmehr organisierten Öffentlichkeit konnte schlussendlich zwar eine erneute Aufnahme der Ausbaupläne in den Koalitionsvertrag der neu gewählten Südtiroler Landesregierung 1989 nicht verhindern8, doch führte vor allem der Protest gegen die hohen Lärmbelastungen nun auch innerhalb der SVP zu einem ersten Umdenken.9 Ungeachtet einiger kleinerer Vermittlungserfolge führte jedoch ein zunehmendes Misstrauen gegenüber den lokalen Entscheidungsträgern besonders in der 1990er-Jahren zu einer verstärkten Internationalisierung des Konfliktes, welche im Zusammenschluss österreichischer, Schweizer und Südtiroler Flughafengegner in der „Internationalen Plattform gegen Flugemission“ 1996 ihren Ausdruck fand – organisiert vom Dachverband für Natur- und Umweltschutz in Bozen.10 Vorangegangen waren in Südtirol sowohl gegensätzliche Entscheidungen der gewählten Interessenvertreter als auch ungehaltene Versprechungen der Politik gegenüber den Ausbaugegnern.11 Neben den entschiedenen Flughafengegnern komplementieren die Befürworter – vornehmlich bestehend aus breiten Kreisen der Wirtschaft – das reiche Interessenspektrum rund um die Diskussion um den Flughafenausbau. Diese sehen dabei vornehmlich die Notwendigkeit des Flughafens hinsichtlich einer zeitgemäßen Entwicklung der Südtiroler Gesellschaft, betonen aber auch die Bedeutung für den Tourismus, den Handel und die Wirtschaft, wenngleich sie in der öffentlichen Diskussion seltener in Erscheinung treten als die Ausbaugegner. Über Jahrzehnte hinweg ist somit eine pluralistische Diskussionskultur um den Flughafen Bozen erwachsen, in der sich nicht nur die Meinungen der einzelnen Interessengruppen widerspiegeln, sondern welche über die Jahre hinweg eine dem Diskursgegenstand gerecht werdende gesamtgesellschaftliche Dimension erreicht hat. Zwar wurde die Diskussion immer wieder von umweltpolitischen Themen dominiert – artikuliert sowohl von einer „freischwebenden Protestbewegung“ als auch von direkt betroffenen Gemeinden und BürgerInnen –, aber es traten in den letzten Jahren doch vermehrt wirtschaftliche Themen, nach der Rentabilität des Flughafens oder nach der Erreichbarkeit Südtirols, in den Vordergrund. Führende Wirtschaftsverbände versuchen hier vor allem mit dem Thema der Erreichbarkeit im Kampf für einen Flughafenausbau in Bozen zu punkten, wohingegen die Ausbaugegner immer wieder das „Verlustgeschäft Regionalflughafen“ ins Feld führen. Als Resultat dieser angesprochenen Vergesellschaftung des Flughafenstreites können wir schließlich sowohl die Volksbefragung im Oktober 200912 als auch eine Vielzahl von Meinungsumfragen in der Südtiroler Bevölkerung zu einem breiten Themenkreis rund um den geplanten Flughafenausbau gerade in den letzten Jahren sehen.13

5. Die Deliberativstimme des Volkes – Einfluss von Protest
auf die Entscheidungsfindung

Allein ein Für und Wider der Meinungen in einer breiten gesellschaftlichen Diskussion macht ein pluralistisches System jedoch nicht erfolgreich, solange die Politik die Meinungen und Wünsche der Bevölkerung nicht in ihre Entscheidungen integriert. Dabei sollte die Politik vor allem eines tun: als Vermittler zwischen den Streitparteien auftreten, um einen von beiden Seiten akzeptierbaren Kompromiss zu ermöglichen. Die Schwierigkeiten, die sich für eine Lösung des seit knapp 30 Jahren andauernden Streites hierbei ergeben, werden nicht zuletzt bereits in der Dauer des Konfliktes deutlich. Auf der einen Seite ist dies ein Ausdruck dafür, dass herkömmliche Entscheidungsverfahren in multidimensionalen Konfliktfeldern wenig zielführend sind. Auf der anderen Seite aber bereitete genau diese Schwäche der alten Strukturen den Weg zur Implementierung neuer, deliberativer Verfahren, selbst wenn diese als solche nicht bewusst wahrgenommen wurden. Interessant wird nun zu untersuchen, inwieweit dies für die Entscheidungsfindung rund um die Flughafenplanungen in Bozen zutrifft, welche Kommunikationsformen zwischen administrativer Gewalt und Staatsbürgertum dabei zum Einsatz gekommen sind und welchen Erfolg diese erzielten. Hierzu soll nun zunächst der Entscheidungsprozess nach 1984 ganz allgemein bewertet werden, ohne dabei auf ein konkretes deliberatives Verfahren einzugehen. Bereits hierbei wird eine Abwendung vom klassischen Stil einer parlamentarischen Entscheidungsoktroyierung durch gewählte Volksvertreter deutlich. Wieso aber ließen sich die Entscheidungsträger, nachdem ein weiterer Ausbau bereits als beschlossen galt, überhaupt auf eine Diskussion mit den Ausbaugegnern ein? Erstaunlich – auch weil die Gegnerschaft in den ersten Jahren des Protestes noch bei Weitem nicht so stark organisiert war und solch breite Kreise der Bevölkerung umfasste, wie dies später der Fall war. Ein möglicher Grund kann hierfür in einem zu dieser Zeit bestehenden relativen Desinteresse an einem weiteren Ausbau in den Reihen der Entscheidungsträger gesehen werden. Wenngleich man die Pläne auch auf keinen Fall gänzlich aufgeben wollte, wie der Koalitionsvertrag von 1989 zeigt, so bewirkte dieser erste, relativ offene Umgang mit der sich entwickelnden Protestbewegung zumindest eine Verzögerung des Ausbaus. Getroffene Entscheidungen bzw. gemachte Versprechungen vonseiten der Politik kamen dabei vor allem den Ausbaugegnern zugute, die sich im Nachhinein argumentativ darauf stützen konnten und deren Position dadurch eine Stärkung erfuhr.14 Während in den Folgejahren eine definitive Entscheidung der Politik (ungeachtet der Tatsache, dass der Ausbau trotz der Proteste weitergeführt wurde, wenngleich dies sehr zögerlich geschah) jedoch weiter auf sich warten ließ, schien Anfang des Jahres 1997 erneut Bewegung in die Sache zu kommen. In einer Stellungnahme am 19. Januar 1997 bestätigte Landeshauptmann Durnwalder eine Konkretisierung der Ausbaupläne, welche schließlich im Beschluss Nr. 1230 der Landesregierung umgesetzt wurden – eine Einvernehmenserklärung des Landeshauptmanns folgte wenig später am 11. April. Gegen den erneut aufflammenden Protest (u. a. kam es zu einer Unterschriftenaktion, in der sich etwa 35.000 betroffene BürgerInnen im Raum Bozen-Überetsch-Unterland gegen die Ausbaupläne der Regierung aussprachen) musste die Landesregierung schließlich auch im Hinblick auf die Landtagswahl 1998 einlenken. Mit „Der Flughafen – Zehn Gründe zum Überlegen“, einer Infobroschüre, die im Mai mit einer Auflage von 80.000 Stück den Südtiroler Tageszeitungen beigelegt wurde, reichte die Landesregierung nun faktisch ihren Kompromissvorschlag bei der Südtiroler Bevölkerung ein. Ein Vorschlag, der dabei auch der „demokratische[n] Reife und ehrliche[n] Sorge um das Schicksal des eigenen Landes“ der Südiroler BürgerInnen zu verdanken war – so die Landesregierung (Südtiroler Landesregierung 1997). Versprochen wurde ein Spagat zwischen den Interessengruppen. Größerer volkswirtschaftlicher Nutzen (durch Ausgestaltung des bestehenden Areals) und Rentabilität (gewährleistet durch 3,3 Starts und Landungen pro Tag) auf der einen Seite – keine großen Flugzeuge (bis zu 50 Passagiere), eine begrenzte Anzahl an Flugbewegungen (nicht mehr als fünf Linienflüge pro Tag und vier Charterflüge pro Woche), nur Tagesflüge sowie eine Verringerung der Lärm- und Umweltbelastung auf der anderen Seite (vgl. Südtiroler Landesregierung 1997; FF, 28.07.2005). An diesem „Kompromissvorschlag“15, der zu diesem Zeitpunkt durchaus als Erfolg gelten kann, lässt sich der Erfolg von Bürgerbeteiligung als Entscheidungsinput auch ohne Institutionalisierung spezieller Verfahren ablesen. Sowohl die Interessen der Flughafenbefürworter als auch die der Gegner sind hier ganz offensichtlich mit in die Entscheidungen der Landesregierung eingeflossen. Auch in den Jahren davor zeigte sich bereits in den Verzögerungen des Ausbaus der Einfluss der öffentlichen Meinung auf die Entscheidungsfindung. Dennoch aber – so müssen wir konsternieren – können nicht-institutionalisierte Verfahren sowie ein bloßer öffentlicher Dialog eines nicht: die nötige Rechtssicherheit geben, die in diesem Fall sowohl für die wirtschaftliche Planung als auch für die Betroffenen von entscheidender Bedeutung wäre. Ein mögliches Resultat kann schließlich sein, dass sich politische Entscheidungsträger nicht verpflichtet fühlen, früher gegebene Zusagen und Versprechen einzuhalten, was unweigerlich zu mehr Politikverdrossenheit in der Gesellschaft führen muss, anstatt ihr entgegenzuwirken.

6. Die Mediation – Mit deliberativen Verfahren zum Erfolg?

Der Flughafen Bozen stand nicht nur in der Vergangenheit mehrmals im Mittelpunkt politischer Richtungswechsel. Einige Jahre nach diesem Kompromiss machte die Einsicht der Entscheidungsträger, der Flughafen müsse, um ihn rentabel zu machen, trotzdem ausgebaut werden, alle Bemühungen und Hoffnungen der Ausbaugegner erneut zunichte. Der „Kompromiss“ wurde im folgenden „Masterplan“ der Landesregierung zur politischen Farce und führte in der Folge zu einem gesteigerten Unmut der Südtiroler Bevölkerung gegenüber ihren gewählten Volksvertretern sowie zum Aufkommen einer erneut starken Protestbewegung.16 Erneut zeigte diese – ohne hier nochmals auf die Details des Protestes eingehen zu wollen – Wirkung und veranlasste die Landesregierung zur Durchführung einer Mediation17 in der Streitsache. Dabei einigte man sich im Vorfeld bereits darauf, während des Mediationsverfahrens keinerlei Arbeiten am Flughafen durchzuführen, „alle Quellen von Umweltverschmutzung und Lärmbelastung in das Verfahren einzubeziehen“ sowie zu ermöglichen, dass „alle Interessengruppen die Möglichkeit haben, im Verfahren Gehör zu finden”18. Da das Einhalten gewisser Verfahrensgrundlagen19 und ethischer Normen Grundvoraussetzungen für ein erfolgreiches Mediationsverfahren sind, kann auch im Falle der Flughafen-Mediation in Bozen in Bezug auf Habermas’ Theorie nun von einem deliberativen Politikinstrument gesprochen werden. Auch wenn kritische Beobachter vor überzogenen Erwartungen an das Instrument warnen, da dies zunächst nicht mehr als eine Sozialtechnik bereitstelle und nicht etwa gleichbedeutend mit einem Zugewinn an Demokratie verstanden werden dürfe (vgl. Saretzki 1997, 35–37), ist in ihr dennoch die Bürgerbeteiligung als eine Art Urform des demokratischen Prinzips institutionalisiert. Durch Mediation vorbereitete Entscheidungen besitzen alsdann auch eine größere Legitimität und Rationalität als Entscheidungen, die im politischen „Routine-Modus“ getroffen wurden (vgl. Geis 2003, 8), was durchaus auch auf einen gestiegenen rechtlichen Rahmen der Mediation im Vergleich zum vorangegangenen Entscheidungsprozess zurückgeführt werden kann. Wenngleich die Mediation die Beteiligten nicht in einem rechtlich-justiziellen Sinne, sondern „lediglich“ in einem rechtlich-moralischen Sinn an die Einhaltung der Mediationsergebnisse verpflichtet, übt dabei gerade der gemeinsame Kompromiss, der in einem institutionellen Umfeld erarbeitet wurde, einen rechtlich-bindenden Effekt aus – unabhängig davon, ob dieser nun justizieller oder moralischer Natur ist.

In der Flughafen-Mediation, die von November 2006 bis Juli 2007 im Auftrag der Landesregierung durchgeführt wurde, kamen die über 50 beteiligten Parteien schließlich überein, den Status quo weitgehend zu erhalten.20 Entgegen einiger Kritik – unter anderem stand der Vorwurf der Befangenheit des leitenden Mediators Dr. Gerhard Falk im Raum21 – muss dem Verfahren aber durchaus Erfolg bescheinigt werden. Der Kompromiss, der dabei vorsah, die bisherige Pistenlänge beizubehalten und somit die intendierte Verlängerung der Landebahn nicht zu verwirklichen, konnte dabei vor allem vonseiten der Ausbaugegner mit Erleichterung aufgenommen werden. Durch größere, aber lärmärmere Flugzeuge (70 Sitze) sollte zudem die Wirtschaftlichkeit erhöht werden, um damit den Interessen der Wirtschaft Rechnung zu tragen, ohne aber dabei größere Schadstoffemissionen zu verursachen (vgl. Falk et al. 2007, 192). Gerade bei Flughafenplanungen hat sich die Mediation als Streitbeilegungsverfahren und Kommunikationsforum als besonders effektiv erwiesen, wie ähnliche Verfahren in Wien oder in Frankfurt gezeigt haben (vgl. Geis 2003). Auch die Flughafenmediation in Bozen beeindruckt nicht nur durch den Kompromiss zwischen diametralen Interessen, sondern vor allem auch durch die relativ kurze Zeit, die angesichts dieses komplexen Interessenumfeldes dafür benötigt wurde.

Dennoch konnte auch die Mediation nur zu einer vorübergehenden Klärung der Streitfragen beitragen, als sich am „neuen Masterplan“ nicht nur neuer Protest entzündete22, sondern sogar zur Einberufung eines Runden Tisches zur Diskussion des Masterplanes führte.23 Erneut sollten also deliberative Verfahren zu einer Lösung beitragen. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2011 stimmte die Landesregierung dem Masterplan schließlich zu, der unter anderem eine Verlängerung der Start- und Landepiste auf eine nutzbare24 Länge von 1.431 Metern vorsieht. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung bietet es sich nun an, die Frage nach der Effizienz und dem Mehrwert deliberativer Verfahren für den Gesamtentscheidungsprozess zu stellen, um damit die Forschungsfrage zu beantworten. Wo liegen die Grenzen deliberativer Verfahren?

7. Macht der Entscheidung – Grenzen deliberativer Verfahren

Es hat sich gezeigt, dass deliberative Strukturen25 und Verfahren (Mediation, Runder Tisch) gut geeignet sind, um die Entscheidungsfindung bei komplexen Sachlagen zu unterstützen. Der politische Input, der durch die Diskussion mit der Bevölkerung entsteht, bereichert dabei nicht nur die politische Kultur, sondern ist Ausdruck eines offenen demokratischen Systems, indem der Pluralismus an Meinungen auch in Entscheidungen miteinfließt. Obwohl die gefundenen Kompromisse nun den Erfolg von deliberativen Verfahren widerspiegeln, zeigte sich leider, dass Kompromisse ohne rechtliche Bindung dauerhaft nicht von Bestand sind. Der positive Effekt einer Politisierung der Gesellschaft, der von deliberativen Verfahren ausgeht, kann sich bei Nicht-Einhalten gerade von gemeinsam erarbeiteten Kompromissen dabei ins Gegenteil verkehren. Die Folge sind eine Zunahme der Politikverdrossenheit in der Bevölkerung und ein Rückzug des Bürgers ins Private. Doch allein ein verfassungsrechtlich verankertes Regelwerk zur Durchführung deliberativer Verfahren und zur Einhaltung ihrer Beschlüsse macht die deliberative Demokratie noch lange nicht salonfähig. Zunächst müssten auch neue deliberative Verfahren entwickelt und schon bestehende optimiert werden, um die doch relativ lange Zeit für den Entscheidungsprozess zu verkürzen. Dabei könnten in Zukunft vor allem das Internet und soziale Netzwerke eine bedeutende Rolle spielen. Dennoch können allein deliberative Verfahren nicht den Weg aus der Legitimitätskrise moderner Massendemokratien weisen. Vor allem der Wille zum Kompromiss sowie der respektvolle Umgang untereinander wird in Habermas’ Entwurf bereits als zentral erachtet. Eine Voraussetzung, die sich nur schlecht institutionalisieren lässt. Doch welche Alternative bleibt für die Entscheidungsfindung, wenn auch direktdemokratische Mittel nicht zur Lösung des Problems beitragen können, wie dies die am Quorum gescheiterte Volksabstimmung in Bozen 2009 zeigte? Dies gilt sowohl für die geringe Entscheidungsgeschwindigkeit von Volksabstimmungen als auch für die erforderliche hohe Bürgerbeteiligung, welche dem Instrument erst die nötige Legitimität verleiht. Die deliberative, aber auch die direkte Demokratie stellen Mittel zur Bürgerbeteiligung bereit, die, sollten sie von der demokratischen Gesellschaft und ihren gewählten Interessenvertretern akzeptiert und in der Gesellschaft etabliert sein, in gewissen Konfliktfeldern durchaus Erfolg versprechend sind. Diese Verfahren können aber auch nur dort Anwendung finden, wo ein gesellschaftlicher Kompromiss wichtiger erscheint als schnelle Entscheidungen. Vor allem im umweltpolitischen Bereich besteht aufgrund der oftmals örtlich beschränkten Konfliktsituation – denkt man zum Beispiel an Windkraftanlagen – ein großes Potenzial für deliberative Verfahren.

Auf gesamtstaatlicher oder gar europäischer Ebene sind deliberative Politik­instrumente dagegen mit Blick auf die Entscheidungsgeschwindigkeit, aber auch auf die ethischen Prämissen, die hinter dem Anspruch stehen, alle Betroffenen an der Entscheidungsfindung teilhaben zu lassen, nur schwer vorstellbar. In vielen Bereichen­ ist und bleibt das parlamentarische Entscheidungsverfahren alternativlos und sollte vor allem mit Blick auf die Europäische Union stetig weiterentwickelt werden. Ergänzend dazu könnten deliberative Verfahren zur Bürgerbeteiligung ­implementiert werden, welche die StaatsbürgerInnen zu einer stärkeren Teilhabe am politischen Willensbildungsprozess auffordern. Was fehlt, scheint einzig der Wille der politischen MandatsträgerInnen, sich für verbindliche deliberative Verfahren zu entscheiden und diese für bestimmte Konfliktfelder, wie den Umweltschutz, verfassungsrechtlich zu institutionalisieren. Bis zu diesem Punkt bleibt es aber weiterhin der Kunst der Entscheidungsträger vorbehalten, bei politisch-administrativen Entscheidungslagen im Sinne einer good governance eine Balance zwischen sachbezogenen, sozialen und politischen Aspekten zu finden (vgl. Beck/Fisch 2005, IV). Das Beispiel des Entscheidungsprozesses rund um den Flughafen Bozen hat gezeigt, dass durch Bürgerbeteiligung und deliberative Verfahren im bearbeiteten Fall nur eine temporäre qualitative Verbesserung der Politik zu erreichen war, die schlussendlich immer wieder an den darauf folgenden Entscheidungen scheiterte. An dem Punkt, an welchem die Politik nicht bereit dazu ist, die Macht zu entscheiden in die Hände eines gesellschaftlichen Diskurses über bestimmte Streitfragen zu legen, befinden sich bereits die Grenzen der deliberativen Demokratie. Solange es zudem an der Bereitschaft mangelt, gefundene Kompromisse oder gemachte Versprechungen einzuhalten, können auch Verfahren, die selbst hohen ethischen wie moralischen Ansprüchen genügen, nicht zum Erfolg führen.

Anmerkungen

1 Hier ist die Laufzeitverlängerung für deutsche Atomkraftwerke gemeint, welche gegen die Meinung der Mehrheit der deutschen Bevölkerung beschlossen und nach der Reaktorkatastrophe von Fukushima­ auf Druck der Öffentlichkeit wieder revidiert wurde.

2 Nach den offiziellen Angaben der Betreibergesellschaft „ABD Airport AG“ besitzt die Lande- und Startbahn derzeit eine Länge von 1.275 Metern; dies entspricht der Länge, die nach Abzug der nötigen Sicherheitsstreifen tatsächlich nutzbar ist (vgl. ABD Airport AG 2012).

3 In Südtirol sind nur sechs Prozent des Landes als baulich nutzbare Talsohle vorhanden. In der Region um den Flughafen leben etwa 100.000 Menschen, außerdem befindet sich dort ein ausgedehntes Obst- und Weinanbaugebiet (vgl. Falk et al. 2007, 190).

4 Im Zeitraum von 1978–1988 formierte sich die Grüne Liste mit dem Schwerpunkt Ökologie in Süd­tirol (vgl. Atz 2007, 43), 1982 wurde der Dachverband für Natur- und Umweltschutz gegründet (vgl. Dachverband für Natur- und Umweltschutz, 2012) sowie 1989 das Ökoinstitut Südtirol (vgl. Ökoinstitut Südtirol 2012).

5 Bestehend aus SVP, Democrazia Cristiana (DC) und Partito Socialista Italiano (PSI).

6 Offiziell eingeführt wurde die UVP am 7. Juli 1992 durch das Landesgesetz Nr. 27, das u. a. durch eine Verordnung vom 18.07.1994 abgeändert wurde. Ein positiver Umweltverträglichkeitsbericht wurde im Juni 1996 veröffentlicht. Auf dieser Grundlage wurde das Projekt durch einen Beschluss der Landesregierung der Autonomen Provinz Bozen vom 27. März 1997 und durch ein Schreiben des Landeshauptmanns vom 11. April 1997 genehmigt. Ein durch das Verwaltungsgericht am 29. Juli 1997 bestätigter Aussetzungsantrag der Baumaßnahmen wurde von der Provinz Bozen zurückgewiesen, woraufhin die Gegner erneut beim Verwaltungsgericht Klage einreichten. Das Verwaltungsgericht leitet die Streitsache zur Klärung einiger Fragen bezüglich der UVP Richtlinie an den Europäischen Gerichtshof weiter (vgl. Europäischer Gerichtshof 1997). Auf Basis des Urteils des Europäischen Gerichtshofes am 16. September 1999 bestätigt das Verwaltungsgericht (12. Januar 2000) schließlich erneut den Aussetzungsantrag, da die durchgeführte UVP nicht ausreichend umfangreich war. Dieser Aussetzungsantrag wird mit Schreiben des Landeshauptmanns (Prot. Nr. 61.02.41) unter der Begründung, die Arbeiten „sind bereits vollständig abgeschlossen“, erneut zurückgewiesen.

7 So beschließt die Gemeinde Margreid am 21.11.1990 eine „Resolution zur geplanten Flugplatzerweiterung in St. Jakob/Bozen“. Der Gemeinderat Bozen fordert am 28. April 1992 eine Kosten-Nutzen-Analyse sowie die Durchführung einer UVP. Zudem folgen 1997 weitere Gemeinderatsbeschlüsse gegen einen Ausbau, u. a. von den Gemeinden Eppan und Terlan.

8 Das im März 1989 zwischen SVP, DC und PSI beschlossene Koalitionsprogramm sah den Ausbau zu einem Flughafen der Kategorie III vor, verwies jedoch auch darauf, dass der Umweltschutz eine fundamentale Zukunftsaufgabe sei und forderte eine Eindämmung der Lärmbelastung im Zuge des Flughafenausbaus.

9 So forderten der SVP-Abgeordnete Hubert Frasnelli und seine Fraktion am 8. September 1989 in einem Beschlussantrag, die Ausbaupläne wegen den zu hohen Lärmbelastungen für die Anwohner vorerst zu unterlassen. Dem Antrag wurde am 11. Oktober des gleichen Jahres stattgegeben. In dieser Zeit spricht sich die „Neue Mitte“ der SVP auch für eine ersatzlose Schließung des Flughafens aus.

10 Am 7. Mai 1996 wird von der Plattform (bestehend aus etwa 170 Einzelorganisationen) ein „Manifest für einen menschen- und umweltgerechten Flugverkehr herausgegeben (vgl. Internationale Plattform gegen Flugemission 1996).

11 Trotz Koalitionsprogramm beteuert das Flughafenkonsortium `87, dass an einen Ausbau nicht gedacht werde. Dennoch werden technische Verbesserungen wie z. B. das Aufstellen einer Funkleitzentrale (1987) vorgenommen. 1989 wird wiederum der Ausbau beschlossen, wohingegen sich die Landesleitung der SVP gegen eine Erweiterung ausspricht. Am 15. Juli 1992 beschließt der Südtiroler Landtag sich mit 200 Millionen Lire an der Flugplatzgesellschaft zu beteiligen. Der Ausbau geht ungeachtet der gesellschaftlichen Diskussion voran, weitere Ausbaubeschlüsse folgen.

12 Hierin Frage Nr. 5: „Landesgesetz zur Verminderung des Flugverkehrs“; Die Volksbefragung scheiterte knapp (38,3 Prozent) am 40-Prozent-Quorum (vgl. Provinz Bozen 2009).

13 Dezember 1995: „Einstellungen der Bevölkerung Südtirols zum Ausbau des Flughafens Bozen“ (Apollis); etwa April 2002: Umfrage für die „Dolomiten“ zum Thema Flughafen (Gallup Institut); November 2007: Zett/Dolomitenumfrage; November 2010: „Verkehrsinfrastrukturen in Südtirol“ (Wifo); November 2011–Februar 2012: „Verkehr, Wirtschaft, Umweltschutz. Die Meinung von Bevölkerung und Wirtschaftstreibenden zu aktuellen Fragen der Südtiroler Mobilitäts- und Infrastrukturpolitik“ (Apollis).

14 Als Reaktion auf die Proteste erklärt das Flughafenkonsortium bereits 1987, dass an einen Ausbau nicht gedacht werde. Außerdem wird einem Beschlussantrag mit der Forderung, die Ausbaupläne wegen den zu hohen Lärmbelastungen für die Anwohner vorerst zu unterlassen, 1989 stattgegeben. Zudem spricht sich die Landesleitung der SVP in diesem Jahr gegen eine Erweiterung aus, „um die seit 20 Jahren anhaltenden Streitereien zu beenden und den Lärm zu reduzieren.“

15 Auch wenn die Informationsbroschüre der Landesregierung nicht explizit als Kompromissvorschlag gedacht war, so kann sie doch aufgrund des Inhaltes als ein solcher angesehen werden.

16 Ein Rohentwurf des Masterplanes lag bereits im Juli 2004 vor. Ab diesem Zeitpunkt war der Masterplan bis heute immer wieder Mittelpunkt kontroverser Diskussionen. Den Entscheidungsträgern wurde dabei vor allem Wortbruch in Bezug auf den „Kompromiss“ von 1997 vorgeworfen.

17 „Unter Mediationsverfahren werden Verhandlungsverfahren zur Regelung von Konflikten verstanden, an denen zwei oder mehrere Streitparteien freiwillig teilnehmen mit dem Ziel, in einem fairen und direkten (face-to-face) Kommunikationsprozess Differenzen gemeinsam zu erkunden, Handlungsspielräume auszuloten und zu einer von allen Teilnehmern entwickelten und getragenen Lösung in Form einer Vereinbarung zu kommen. Hierbei werden sie von einer neutralen Person, dem Mediator oder der Mediatorin, unterstützt, deren Hauptaufgabe in der Gestaltung und Betreuung des Verfahrensablaufs liegt“ (Fietkau/Weidner 1998, 15–16).

18 So Landeshauptmann Durnwalder im Anschluss an ein Treffen mit Landesmobilitätsrat Widmann und Mediator Falk am 15. Dezember 2006 (vgl. Landesregierung 2006).

19 So muss z. B. eine Teilnahme möglichst aller betroffenen Parteien auf freiwilliger Basis gewährleistet sein. Zudem sollte das von einem Dritten vermittelte Verfahren konsensorientiert und ergebnisoffen sowie durch ein selbstbestimmtes Verhandeln der Parteien geprägt sein (vgl. Geis 2003, 7).

20 Zwei der größten Ausbaugegner, der DVNU und die Partei Grüne-Verdi-Vërc, blieben der Mediation fern (vgl. Falk et al. 2007, 189–193).

21 Mit Verweis auf die Tätigkeit (Mediatoren-Seminare) von Falk für die Handelskammer Bozen, die als eine der Hauptbefürworter eines Flughafenausbaus gilt.

22 Ausbaugegner warfen der Landesregierung vor allem vor, entgegen den Versprechungen der Landesregierung und den Beschlüssen der Mediation eine Verlängerung der Start- und Landebahn voranzutreiben.

23 Insgesamt wurden vier Runde Tische im Zeitraum zwischen 15.4.2011 und 24.11.2011 durchgeführt. Als Ziel galt zusammen mit verschiedenen Interessenvertretern auf „Konsenssuche“ zu gehen und entlang der Leitlinien des Mediationspapiers zu entscheiden (vgl. Südtiroler Landesregierung 2011).

24 Die nutzbare Länge wird bislang von den Betreibern des Flughafens mit 1.275 Metern angegeben, da ein Teil der Piste als Sicherheitsstreifen genutzt werden muss. Für einen Ausbau auf eine nutzbare Länge von 1.431 Metern bedarf es also sowohl einer Verlängerung der asphaltierten Piste als auch der Sicherheitsstreifen.

25 Gemeint sind hier Protestaktionen und Umfragen, durch die ein klares Meinungs- bzw. Stimmungsbild der Bevölkerung transportiert wird (vgl. „Die Deliberativstimme des Volkes – Einfluss von Protest auf die Entscheidungsfindung“) und welche dadurch Einfluss auf eine mögliche Entscheidung ausüben.

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Il potere decisionale. Limiti della ­democrazia deliberativa. L’esempio dell’aeroporto di Bolzano.

Basandosi sulla definizione di Habermas del concetto di democrazia deliberativa, questo testo è incentrato sulla questione se i processi decisionali deliberativi abbiano successo nella loro applicazione pratica. A questo proposito il testo analizza una serie di processi deliberativi che hanno avuto luogo negli ultimi decenni nell’ambito della discussione in merito all’ampliamento dell’aeroporto di Bolzano. Dato che le progettazioni riguardanti l’aeroporto sono inserite in un ambito multidimensionale di interessi e di contrapposizioni, esse riflettono il livello di sviluppo di una società e di un sistema politico-amministrativo in relazione all’efficienza decisionale delle istituzioni preposte. Inoltre, attraverso l’analisi di determinati avvenimenti che accompagnano questi processi decisionali, ci si può imbattere in affermazioni riguardanti la cultura politico-democratica della regione interessata. I risultati di questo studio dimostrano a tale proposito che i processi deliberativi possono arricchire la cultura democratica di una provincia o di una regione, ma la loro influenza sulla decisione politica è comunque molto limitata a causa della loro forte dipendenza dalla disponibilità al compromesso da parte del potere esecutivo.

Le podëi dezijional. Limić dla democrazia deliberativa. L’ejëmpl dl aeroport da Balsan.

Basè sön la definiziun de Habermas de na democrazia deliberativa, se conzentrëia chësc tema sön la domanda, sce le prozedimënt dezijional deliberatif à suzès te süa aplicaziun pratica. Porchësc analisëia le tema n gröm de prozesc deliberatifs, fać ti ultims dezenns tla discusciun sön l’ampliamënt dl aeroport da Balsan. Porvia che i proieć por l’aeroport é ponüs te n ćiamp d’interès y de conflit multidimenjional, respidlëii le livel de svilup de na sozieté y de n sistem politich-aministratif en relaziun al’efiziënza dezijionala dles istituziuns etablades. Implü pon fà tres l’analisa de cer’ avenimënć che acompagnëia chisc prozesc dezijionai osservaziuns sön la cultura politich-democratica dl raiun interessè. I resultać de chësc stüde mostra bëgn che i prozesc deliberatifs po arichì la cultura democratica de na provinzia o de na regiun, mo che süa influënza sön la dezijiun politica depënn dassënn dala desponibilité al compromis da pert dl podëi esecutif.

The Power of Decisions:
Limits of deliberative democracy on
the example of Bolzano Airport.

Based on Habermas’ concept of deliberative democracy this essay deals with the question of whether deliberative decision pro­cedures represent a successful strategy in practice. The essay thus analyses a variety of deliberative processes that have occurred in recent decades within the context of the discussion about the expan­sion of Bolzano Airport. Since airport plans are embedded in multi-dimensional interests and conflict fields, they reflect the level of the society’s development and its political and administrative system in terms of efficiency of established institutions. In addition, the events and incidents surrounding such planning ­processes provide the ground for general statements about the democratic political culture of decision-making in the respective region. The results of this scientific research prove that even while deliberative procedures may enrich the democratic culture of a country or region, their influence on political decisions is, due to their strong dependency on the willingness to compromise within the executive, very limited.