1. Editorial

Vorwort

Südtirols Autonomie wird gerne als Vorzeigemodell für andere soziale Realitäten präsentiert, in denen sprachliche Minderheiten leben, weil es als ein äußerst erfolgreiches Konfliktlösungsmodell angesehen wird. Die Anwendung personaler Gewalt wurde weitgehend vermieden, ein negativer Frieden verwirklicht, die Konfliktregelung verrechtlicht und international verankert.

Die Verrechtlichung des Konflikts hatte dazu geführt, dass in der Vergangenheit die Autonomie Südtirols vor allem unter juristischen, aber auch unter historischen Gesichtspunkten analysiert wurde. Neben den geschichtlichen Rahmenbedingungen und Entwicklungsschüben wurden vor allem völker- und verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen, die Weiterentwicklung der Autonomie auch gerne unter quantitativen Aspekten betrachtet, wenn die (neu hinzugewonnen) Kompetenzen aufgelistet und als politischer Erfolg im Spannungsverhältnis mit dem Zentralstaat präsentiert wurden (und werden).

In dieser Ausgabe des Jahrbuches 2012 wird das Zweite Autonomiestatut im Vergleich zum Ersten in erster Linie sozialwissenschaftlich untersucht. Dabei geht es nicht um normative Ansätze, wie etwas sein soll, sondern um die Analyse der sozialen Wirklichkeit, wie etwas ist.

Das Jahr 1972 bildete eine politische Zäsur, den Übergang von einer Regional- zu einer Landesautonomie. Das Spannungsverhältnis zwischen Zentrum und Peripherie, zwischen Bozen und Rom (aber auch Trient), wurde schrittweise durch das Spannungsverhältnis innerhalb der Autonomie, die Außenpolitik durch die Innenpolitik ergänzt.

Innerhalb dieser 40 Jahre seit dem Inkrafttreten des Zweiten Autonomiestatuts haben sich gewaltige soziale und politische Umbrüche vollzogen. Um nur zwei zu nennen: das Ende des Kalten Krieges und somit des Ost-West-Konfliktes und der europäische Erweiterungs- und Integrationsprozess, verbunden mit dem Schengener-Abkommen und der Einführung der gemeinsamen europäischen Währung. Allein diese beiden historischen Einschnitte haben das Leben in Europa radikal geändert und damit auch Auswirkungen auf Südtirols Autonomie gehabt.

Mit der Streitbeilegung im Jahre 1992 hat die Entwicklung der Autonomie keinen Abschluss gefunden, sondern sie bildete den Ausgangspunkt für die dynamische Autonomie. Das Ende des Ost-West-Konflikts hat der Forderung nach Sezession neuen Auftrieb gegeben, den Slowenischen Weg auch in Bozen attraktiv gemacht. Die Neugründung von Staaten auf dem Balkan im Zuge der Implosion Jugoslawiens, begleitet von blutigen Kriegen, gibt der Bewegung für die Selbstbestimmung im Sinne der Sezession, der Rückkehr zu Österreich oder im Sinne eines nicht näher definierten Freistaates neuen Antrieb. Als Reaktion auf die schwer vorstellbare Forderung nach äußerer Selbstbestimmung wird die Forderung nach Vollautonomie im Sinne der inneren Selbstbestimmung erhoben. Dabei wird gerne übersehen, dass das politische Zepter heute längst nicht mehr in den Händen der Nationalstaaten liegt, sondern in jenen der Europäischen Union, die vom Grundsatz ausgeht, dass Grenzen innerhalb der Union nicht verschoben oder neu errichtet, sondern, wenn schon, beseitigt werden.

Neben diesen äußeren Entwicklungen haben die internen Entwicklungen im Lande selbst an Bedeutung immer mehr zugenommen, haben Autonomie-intern tiefgreifende Transformationsprozesse stattgefunden, hat die Implementierung der Autonomie neue soziale Realitäten geschaffen. Dies betrifft den informellen Sektor wie etwa das Zusammenleben der Sprachgruppen genauso wie den formellen Sektor, ausgedrückt etwa im Regieren mittels Inklusion aller im Statut vorgesehenen Sprachgruppen. Dass vor 40 Jahren Nicht-EU-BürgerInnen in die Logik der Inklusion nicht mit einbezogen worden sind, weist bereits auf solch eine tiefgreifende Änderung unter vielen anderen hin, die es im Laufe der letzten Jahrzehnte gegeben hat und die von außen gekommen sind. Umgekehrt haben Wertewandel, die gestiegene Mobilität der Personen, das höhere Bildungsniveau und die neuen Kommunikationssysteme und Kommunikationsmittel eine lange Reihe von zusätzlichen Änderungen herbeigeführt, die von innen gekommen sind.

Die AutorInnen, die sich in diesem Jahrbuch mit Südtirols Zweitem Autonomiestatut auseinandersetzen, beschäftigen sich mit institutionellen Fragen, mit Fragen des politischen Systems und der politischen Akteure, mit der Entwicklung innerhalb und zwischen den Sprachgruppen, mit einigen Säulen des Autonomiestatuts, mit Wirtschaft und Wirtschaftspolitik sowie mit Fragen des Kommunikationssystems. Der Vergleich mit dem Beginn der Autonomiereise vor 40 Jahren bringt wertvolle Erkenntnisse und betrifft die Ordnung und somit den Handlungsrahmen der Politik (polity), die Gestaltung und damit die inhaltliche Dimension der Politik (policy) sowie die Durchsetzung und somit den Prozess des Politikgestaltens (politics).

Beispielhaft soll auf drei solcher Änderungen hingewiesen werden, die das soziale und politische Leben in Südtirol wesentlich geprägt haben. So ist die einst dominierte Minderheit zu einer dominanten geworden und hat die Machtverhältnisse unter den Sprachgruppen auf den Kopf gestellt. Die personelle Autonomie für die autochthonen Minderheiten in Südtirol ist zu einer territorialen Autonomie ausgeweitet worden. Das war die Autonomie im Kern bereits bei der Verabschiedung des Ersten Autonomiestatuts im Jahre 1948, aber die politische Wahrnehmung und politische Akzeptanz dieser neuen sozialen Realität, die alle vom Statut anerkannten Sprachgruppen im Lande (zumindest formal) auf gleiche Augenhöhe brachte, setzte erst mit der Umsetzung des Zweiten Autonomiestatuts ein. Und schließlich: Von den Parteien, die sich 1972 bei der Verabschiedung des Zweiten Autonomiestatuts in der politischen Arena bewegten, hat nur eine die letzten 40 Jahre überlebt.

Wenn heute Südtirols Autonomie gern als Vorzeigemodell für andere soziale Realitäten präsentiert wird, in denen ethnische Konflikte herrschen, dann lässt sich wahrscheinlich weniger das institutionelle Modell als vielmehr der Prozess exportieren, der zu dieser Autonomie geführt hat. Dieser Prozess war (im Wesentlichen) gewaltlos, hat den Weg der Legalität nie verlassen, beruhte auf dem Prinzip der maximalen Inklusion aller betroffenen Akteure und der Verhandlungsdemokratie und maß dem Faktor Zeit eine wichtige Funktion zu, um nur die wichtigsten Kernpunkte des Konfliktlösungsprozesses aufzulisten. Auch wenn der politische Prozess vom politischen Inhalt nicht losgelöst betrachtet werden kann, auch wenn die äußeren Rahmenbedingungen (z. B. UNO, europäischer Integrationsprozess) eine wichtige Rolle gespielt haben, so liegt der innovative Charakter der Autonomie und damit des Zweiten Autonomiestatuts in seiner Vorbildfunktion für andere soziale Realitäten gerade in der Politikgestaltung, die als politischer Prozess zwar immer mit Konflikt verbunden ist, aber einen gemeinsamen, von allen im Lande lebenden Sprachgruppen und darüber hinaus involvierten Akteuren akzeptierten Grundkonsens gefunden hat, der auf den Prinzipien der Demokratie beruht.

Günther Pallaver

Präsident der Südtiroler Gesellschaft für Politikwissenschaft

Prefazione

L’autonomia dell’Alto Adige viene spesso presentata come esempio per altre realtà sociali in cui vivono minoranze linguistiche, perché considerata un modello estremamente efficace nella risoluzione dei conflitti etnici. L’uso della forza individuale venne quasi del tutto evitato, una condizione di “pace negativa” venne messa in pratica, il regolamento del conflitto venne corredato da tutele giuridiche e ancorato internazionalmente.

La giuridicizzazione del conflitto ha fatto sì che in passato l’autonomia dell’Alto Adige venisse analizzata soprattutto in chiave giuridica o storica. Accanto alle condizioni storiche e alle spinte dello sviluppo vennero avanzate soprattutto questioni etniche e costituzionali; l’ulteriore sviluppo dell’autonomia venne considerato di buon grado sotto aspetti quantitativi, ad esempio quando le (nuove) competenze venivano (e vengono) elencate e presentate come successo politico nella tensione con lo Stato centrale.

In questa edizione dell’annuario 2012 il secondo Statuto di autonomia viene analizzato in relazione al primo, innanzitutto in chiave politologica. Il confronto, tuttavia, non è impostato sugli aspetti normativi, come “qualcosa dovrebbe essere”, ma sull’analisi della realtà sociale.

Il 1972 costituì una cesura politica, il passaggio da un’autonomia regionale a un’autonomia provinciale. Alla tensione tra Bolzano e Roma (ma anche Trento) si aggiunse gradualmente la tensione interna all’autonomia; la “politica estera” venne integrata dalla “politica interna”.

In questi quarant’anni dall’entrata in vigore del secondo Statuto di autonomia si sono verificati significanti capovolgimenti sociali e politici. Per citarne solo due: la fine della Guerra Fredda e quindi del conflitto Est-Ovest e il processo di allargamento e di integrazione europea legato all’Accordo di Schengen e all’introduzione della moneta unica europea. Queste svolte storiche hanno modificato radicalmente la vita in Europa e, di riflesso, hanno avuto effetti sull’autonomia altoatesina.

Con la quietanza liberatoria del 1992 lo sviluppo dell’autonomia non ha però incontrato la sua conclusione; il rilascio della quietanza ha rappresentato semmai il punto di partenza per una nuova “autonomia dinamica”. La fine del conflitto Est-Ovest ha dato nuovo impulso alla richiesta di secessione, rendendo attrattiva anche a Bolzano la “via slovena”. La fondazione di nuovi Stati nei Balcani a seguito dell’implosione della Jugoslavia, accompagnata da guerre sanguinose, ha dato nuovo slancio al movimento per l’autodeterminazione nel senso di una secessione o di un ritorno all’Austria, oppure nel senso di uno Stato libero, anche se non precisamente definito. Come reazione a richieste difficilmente realizzabili di una “autodeterminazione esterna” è stata avanzata la richiesta di una “auto­nomia piena”, nel senso di una “autodeterminazione interna”. Contemporaneamente si è imposta la considerazione che lo scettro politico non sia più da tempo nelle mani degli Stati nazionali, ma in quelle dell’Unione Europa, il cui principio base sta nel ritenere che i confini interni non saranno spostati o ricostruiti bensì rimossi.

Accanto a questi sviluppi “esterni” sono cresciuti di importanza quelli “interni” alla Provincia stessa; hanno avuto luogo profondi processi di trasformazione interni all’autonomia, la sua implementazione ha dato vita a nuove realtà sociali. Questa evoluzione ha riguardato il settore informale, come la convivenza dei gruppi linguistici, così come il settore formale, ad esempio l’amministrare in virtù dell’inclusione di tutti i gruppi linguistici previsti dallo Statuto. Il fatto che, quarant’anni fa, cittadini non UE non siano stati compresi nella logica dell’inclusione, è già indice di un profondo cambiamento tra i tanti, giunti dall’esterno, che si sono verificati nel corso degli ultimi decenni. Viceversa, il cambiamento dei valori e la crescente mobilità delle persone, il maggiore livello di istruzione, i nuovi sistemi e mezzi di comunicazione hanno dato vita a una lunga serie di cambiamenti aggiuntivi, questa volta provenienti dall’interno.

Gli autori e le autrici che in questo annuario si confrontano con il secondo Statuto di autonomia, si occupano di questioni istituzionali, di questioni legate ai sistemi e ai personaggi politici, dello sviluppo tra e all’interno dei gruppi linguistici, di alcuni pilastri dello Statuto di autonomia, di economia e politica economica così come del sistema di comunicazione. Il confronto con l’inizio del viaggio dell’autonomia quarant’anni fa apporta conoscenze preziose e coinvolge l’ordinamento, quindi il problema del potere e delle istituzioni (politics), la politica nella società (policy) ed il problema della comunità politica organizzata (polity).

A titolo di esempio vanno segnalati tre di questi cambiamenti che hanno forgiato considerevolmente la vita sociale e politica in Alto Adige. La minoranza un tempo “dominata” è diventata quella “dominante” e ha capovolto i rapporti di potere tra i gruppi linguistici. L’autonomia personale delle minoranze autoctone si è trasformata in un’autonomia territoriale. Quest’ultima costituiva il cuore dell’autonomia già al tempo del varo del primo Statuto nel 1948, ma la percezione e la disponibilità politica verso questa nuova realtà sociale, che ha portato tutti i gruppi linguistici della Provincia (almeno formalmente) allo stesso livello, si è insediata solo con il secondo Statuto di autonomia. E infine: tra i partiti che nel 1972, al tempo del secondo Statuto di autonomia, si muovevano nell’arena politica solo uno è sopravvissuto negli ultimi 40 anni.

Se oggi l’autonomia dell’Alto Adige viene spesso presentata come modello per altre realtà sociali in cui sono presenti conflitti etnici, è probabile che sia il processo stesso che ha portato all’autonomia, più che il modello istituzionale, a presentarsi come idea da esportare. Questo processo è stato (essenzialmente) non violento, non ha mai abbandonato la via della legalità, si è basato sul principio della massima inclusione di tutti i protagonisti coinvolti e della democrazia consociativa e ha attribuito al fattore tempo una funzione importante per elencare soltanto i punti fondamentali del processo di risoluzione del conflitto. Anche se il processo politico non può essere considerato separatamente dal contenuto politico, anche se le condizioni esterne (ad esempio l’ONU, il processo di integrazione europea) hanno giocato un ruolo importante, il carattere innovativo dell’autonomia, e quindi del secondo Statuto di autonomia, sta nella sua funzione di modello per altre realtà sociali proprio quanto a formulazione della politica. Una formulazione che, come processo politico, comporta sempre un conflitto, ma che ha trovato un consenso generale, approvato da tutti i gruppi linguistici residenti in provincia e che poggia sui principi della democrazia.

Günther Pallaver

Presidente della Società di Scienza Politica dell’Alto Adige

Parores danfora

L’autonomia de Südtirol vëgn ion presentada sciöche model d’ejëmpl por d’atres realtês soziales olach’al vir mendranzes linguistiches, deache ara vëgn odüda sciöche n model de suzès por la soluziun de conflić. L’utilisaziun dl forza personala cuntra d’atri é gnüda en buna pert evitada, al é gnü realisé na pêsc zënza veres o revoluziuns, la regolaziun di conflić é gnüda definida iuridicamënter y ancorada a livel internazional.

La definiziun por lege dl conflit à portè pro che l’autonomia de Südtirol gniss tl tëmp passè analisada dantadöt dal punt d’odüda iuridich, mo inće da punć d’odüda dla storia. Dlungia les condiziuns de cornisc y svilups storics él dantadöt gnü sciuré sö chestiuns che à da nen fà cun i dërć di popui y cun le dërt costituzional, le svilup inant dl’autonomia é inće gnü conscidré ion dal punt d’odüda dla cuantité, canche les competënzes (che é gnüdes laprò) gnô (y vëgn) compedades sö y presentades sciöche suzès politich tl raport de tenjiun cun le Stat zentral.

Te chësta ediziun dl anuar 2012 vëgnel analisé le Secundo Statut d’autonomia en confrunt cun le Pröm, dantadöt dal punt d’odüda sozial-scientifich. Chilò nen vara nia de chestiuns normatives, sciöche „valch dess ester“, mo dl’analisa dla realté soziala, „sciöche valch é“.

L’ann 1972 à formè na zesöra politica, le passaje da n’autonomia regionala a n’autonomia provinziala. Le raport de tenjiun danter zënter y periferia, danter Balsan y Roma (mo inće Trënt) é vare por vare gnü integré col raport de tenjiun al intern dl’autonomia, la „politica estera“ cun la „politica interna“.

Te chisc 40 agn dala jüda en forza dl Secundo Statut d’autonomia él gnü atuè mudamënć soziai y politics enorms. Ma da nen nominé dui: la fin dla „Vera Frëida“ y insciö dl conflit danter ost y vest, le prozès de ampliamënt y de integraziun europeich, lié cun l’Acordanza de Schengen, y l’introduziun de na valüta sóra por l’Europa. Bele ma chisc dui intervënć storics à mudé radicalmënter la vita tl’Europa y à porchël inće albü efeć sön l’autonomia de Südtirol.

Cun la Detlaraziun de stlüta dl strit danter l’Austria y la Talia dl 1992 ne s’à le svilup dl’autonomia nia rové; ara é stada le punt inizial por l’„autonomia dinamica“. La fin dl conflit danter ost y vest ti à indô dè forza nöia ala ghiranza de na sezesciun, ara à fat deventè atratif le „tru dla Slovenia“ inće a Balsan. La fondaziun nöia de stać ti Balcans tres l’implojiun dla Iugoslavia, acompagnada da veres insangonades, ti da n impuls sterch al movimënt por l’autodeterminanziun tl significat de sezesciun, de jì zoruch sot al’Austria o tl significat de n stat lëde nia definì plü avisa. Sciöche reaziun ala ghiranza de na „autodeterminaziun defora“ (dal Stat talian), che é ria da podëi s’imaginé, vëgnel ghiré na „autonomia plëna“ tl significat de na „autodeterminaziun daìte“ (dal Stat talian). Cun chësc suravëigon ion, che la bachëta n’é bele dî nia plü tles mans di stać nazionai, mo te chëres dl’Uniun Europeica, che pëia ia dal prinzip che i confins interns dla Uniun ne vëgn nia spostà o metüs sö danü, mo scinacajo tuć demez.

A pêr chisc svilups „esterns“ à i svilups „interns“ ciafè tres plü importanza tla provinzia, tl’autonomia él gnü a s’al dè prozesc de trasformaziun che va a funz. L’implementaziun dl’autonomia à cherié realtês soziales nöies. Chësc reverda le setur informal, sciöche la conviënza di grups linguistics, avisa tanco le setur formal, manifestè tres l’intlujiun tl govern de düć i grups linguistics preodüs tl Statut. Le fat ch’al n’é dan da 40 agn nia gnü tignì cunt de zitadins extra-europeics pro la logica dl’intlujiun, indichëia bele öna na mudaziun danter tröpes che va a funz, che é gnüdes a s’al dè ti ultimi dezenns y che é gnüdes da defora. Dl ater vers à le mudamënt di valurs, l’aumënt dla mobilité dles porsones, le livel de formaziun plü alt y i sistems y i mesi nüs de comunicaziun portè pormez na ligna de mudaziuns che é gnüdes da daìte.

I auturs y les auturies che s’ocupëia te chësc anuar dl Secundo Statut d’autonomia de Südtirol, se da jö cun chestiuns istituzionales, cun chestiuns che à da nen fà cun le sistem politich y i aturs politics, cun le svilup ti y danter i grups linguistics, cun n valgönes colones dl Statut d’autonomia, cun economia y politica economica, sciöche inće cun chestiuns che reverda le sistem de comunicaziun. Le confrunt cun le scomenćiamënt dl „iade dl’autonomia“ dan da 40 agn porta conoscënzes de valüta y reverda l’ordinamënt, y porchël le cheder d’aziun dla politica (polity), la composiziun y insciö la dimenjiun di contignüs dla politica (policy), porchël inće le prozès dl’organisaziun politica (politics).

Sciöche ejëmpl déssel gnì mostrè sö trëi de chëstes mudaziuns, che à influenzè dassënn la vita soziala y politica te Südtirol. Insciö é la mendranza che ê n iade „dominada“ deventada „dominanta“ y à sciuré sotissura i raporć dl podëi danter i grups linguistics. L’autonomia „personala“ por les mendranzes autoctones te Südtirol é gnüda slariada fora, deventan n’autonomia „teritoriala“. Tla sostanza ê chësta bele l’autonomia do l’aprovaziun dl Pröm Statut d’autonomia dl 1948, mo la perzeziun politica y l’azetanza politica de chësta realté soziala nöia, che metô düć i grups linguistics reconesciüs tl Statut (almanco formalmënter) al medemo livel, à impormò branćé cun l’atuaziun dl Secundo Statut d’autonomia. Y ala fin: di partis che ê atifs tl ćiamp politich canch’al é gnü aprovè le Secundo Statut d’autonomia, nen n’él ma stè un su che à suravit i ultims 40 agn.

Sce l’autonomia de Südtirol vëgn incö presentada ion sciöche model d’ejëmpl por d’atres realtês soziales, olach’al vëgn dant conflić etnics, spo él bunamënter plü ri da „esportè“ le model istituzional, co plütosc le prozès, che à portè a chësta autonomia. Chësc prozès é stè (en sostanza) zënza violënza, al n’à mai arbandonè le tru dla legalité, al s’à dagnora basè sön le prinzip dla mascima intlujiun de düć i aturs interessà y dla democrazia dla tratativa y ti à inće atribuì al fatur tëmp na funziun importanta, ma por compedè sö i punć zentrai plü importanć dl prozès de soluziun di conflić. Inće sce le prozès politich ne po nia gnì conscidré demez dal contignü politich, inće sce les condiziuns de cornisc esternes (p.ej. UNO, prozès d’integraziun europeica) à albü na pert importanta, é le carater inovatif dl’autonomia y insciö dl Secundo Statut d’autonomia da ciafè, te süa funziun de model por d’atres realtês soziales, avisa tl’organisaziun politica, che é sciöche prozès politich dagnora liada cun conflić, mo che à ciafè n consens coletif, che vëgn azetada da düć i grups linguistics che vir tla provinzia y da düć i aturs interessà inće defora dai confins, che se basëia sön i prinzips dla democrazia.

Günther Pallaver

Presidënt dla Sozieté de sciënza politica de Südtirol