1. Einleitung

2019 geht in die Geschichtsbücher als jenes Jahr ein, in welchem die Wahlbeteiligung zur bereits 9ten Wahl des Europäischen Parlamentes erstmals keinen Rückgang erfuhr. Ganz im Gegenteil – sie konnte auf 50,67 Prozent erhöht werden und feierte ein Hoch seit der Wahl von 1994, zu welcher 56,67 Prozent der EU-Bürger/-innen zu den Wahlen schritten 1 (Europäisches Parlament 2019a). Aber warum ist dies von Bedeutung? Da bei den vorherigen acht Wahlen zum Europäischen Parlament stets Wahlbeteiligungsreduktionen erfolgten, die 2014 mit dem negativen Allzeitrekord von 42,6 Prozent einen Höhepunkt fanden, stellten sich demokratietheoretisch berechtigterweise Zweifel an der Legitimation (Eijk et al. 2010; Gasser 2015) der Europäischen Union. Es liegt somit ganz im Interesse der Euro­päischen Institutionen, dass eben jene Stellschraube der Partizipation der EU-Bevölkerung näher beleuchtet wird und sich nicht zu sehr in die negative Richtung verändert – was 2019 erstmals erfolgreich geschah.

Dieser Beitrag unternimmt den Versuch, die Wahlbeteiligungsentwicklung der letzten Wahlzyklen bis hin zur EU-Wahl 2019 näher zu durchleuchten und etwaige Gründe für dessen Verlauf zu skizzieren. Obgleich die erste Wahlbeteiligungs­zunahme ein positives Zeichen darstellt, bleibt die Frage, warum es noch weitreichende Abweichungen zu nationalen Parlaments- und Präsidentschaftswahlen hinsichtlich der Partizipation gibt. Sind diese Abweichungen struktureller Natur oder nur partiell vorhanden? Worauf lassen sich diese zurückführen und welche Entwicklungen erfuhr die Wahlbeteiligung beispielsweise in Südtirol? Zusätzlich werden die Wahlbeteiligungsentwicklungen mit jenen der amerikanischen Präsidentschafts- und Mid-Term-Wahlen verglichen, um etwaige Verhaltensmuster und Parallelen aufzuzeigen und zu analysieren, ob man auch nach der EU-Wahl 2019 von einer strukturellen Second-Order-Election sprechen kann.

Dieser Beitrag schließt mit einem Resümee über die EU-Wahl 2019 und mit einem Ausblick, welche Entwicklungen für die nächste Legislaturperiode bis hin zur nächsten ordentlich geplanten EU-Wahl 2024 zentral sein könnten, damit die Partizipationserhöhung von 2019 nicht ein einmaliger Ausreißer einer sonst bisher stets sinkenden Entwicklung darstellt.

2. Europawahlen als Second Order Elections

2.1 Second Order Election-These

Reif und Schmitt (1980) beschrieben die Durchführung der ersten Direktwahl des EU-Parlaments 1979 als eine nationale Nebenwahl (sprich eine Second-Order-­Election), da sie bereits geringere Wahlbeteiligungsquoten als nationale Haupt­wahlen vorwies. Dies sei so, da die Wählerschaft der EU-Wahl nicht dieselbe ­Relevanz zurechnete wie lokalen oder nationalen Hauptwahlen. Zusätzlich zeigten sich auch erhöhte ungültige Stimmabgaben und die Unterstützung von kleineren und neuen Parteien, da man keine strategischen Wahlbeeinflussungen unternahm und sich eher durch Parteiidentifikationen bei seinem Wahlverhalten beeinflussen lies. Dabei klassifizierten Reif und Schmitt (1980) die Thematik in folgende 6 Dimensionen, um die Auswirkung auf die Wahlbeteiligung zu opera­tionalisieren:

In der für die Autoren zentralsten Dimension „less-at-stake“ wird die Verschiedenheit von antizipierter Wichtigkeit von unterschiedlichen Wahlen beleuchtet. Dabei werden „first-order-elections“ von „second-order-elections“ unterschieden. Bei ersteren wird besagten Wahlen eine höhere Wichtigkeit für die Gestaltung des eigenen Lebens bzw. eine größere Auswirkung auf das eigene Leben zugesprochen, während bei zweiteren für die Individuen gefühlt weniger auf dem Spiel, also „less-at-stake“ steht 2.

In der „specific-arena-dimension“ werden die unterschiedlichen Akteure der unterschiedlichen Wahlgänge untersucht. Nehmen zum Beispiel dieselben Parteien bei unterschiedlichen Wahlen im selben Gebiet teil? Sind dieselben Parteien an der Macht bzw. repräsentativ ähnlich gewählt oder gibt es hier maßgebliche Unterschiede in der Machtverteilung? Bilden sich ähnliche Koalitionen? All diese Fragen haben das Potential die Wahlpartizipation zu beeinflussen.

In der „campaign dimension“ wird das spezifische Verhalten der Parteien während des Wahlkampfes betrachtet. Dabei wird genau analysiert, welche Aufwendungen betrieben werden, um bei einer Wahl erfolgreich zu sein und mit anderen Wahlen verglichen. Um Aufschluss über die zu Grunde liegenden Ziele und Intentionen zu erfahren, werden auch die Pluralität der zentralen Wahlkampfthemen der Par­teien näher durchleuchtet.

Eine weitere Dimension beschäftigt sich mit den Differenzen der jeweiligen Wahlsysteme und -modi von unterschiedlichen Wahlen. Dabei spielt neben dem Umstand, wie und wie viele Kandidat/-innen aufgestellt werden, auch die Frage, ob ein Verhältnis- oder Mehrheitswahlsystem vorherrscht eine Rolle. Je nach Ausgestaltung dieser „institutional-procedural dimension“ kann sich dies positiv oder negativ auf die Partizipationsfreudigkeit auswirken.

Neben der institutionellen Vorgehensweise spielt auch die „social and cultural change dimension“ eine beachtliche Rolle bei der Wahlpartizipationsentscheidung. Dabei wird die Varianz hinsichtlich sozialer Eigenschaften, wie z. B. sozialer Gerechtigkeit, innerhalb einer wahlberechtigten Kohorte betrachtet. Beispielsweise können in gewissen Ländern der Welt Menschen gar nicht an einer Wahl partizipieren, da sie die anfallenden Kosten (monetärer oder zeitlicher Natur) nicht tragen können. Zusätzlich können kulturelle Unterschiede, oder ob man sich bereits einen Habitus 3 angewöhnt hat, Auswirkungen auf das Wahlverhalten ausüben.

Zu guter Letzt spielt auch die jeweilige Veränderung der politischen Situation eine Rolle. In der „main-arena political change dimension“ werden aktuelle reale politische Umschwünge in der Gesellschaft miteinbezogen. Dabei müssen konsekutive Wahlen mit unterschiedlichen Abständen voneinander miteinbezogen werden.

Unter der Berücksichtigung dieser sechs Dimensionen umfasst die Second-­Order-­Election-Theorie folgende vier Hauptthesen (Reif/Schmitt 1980):

Die Wahlbeteiligung fällt bei Second-Order-Elections geringer aus als bei Wahlen, die der ersten Ordnung zugerechnet werden (z. B. nationale Primärwahlen)

Parteien, die in nationalen Regierungsverantwortungen stehen, werden bei Wahlen zweiter Ordnung meist abgestraft

Aufgrund der weniger wichtig erscheinenden Wahl wird ein höherer Anteil von ungültigen Stimmzetteln erwartet

Kleinere und neuere Parteien können mit höherer Wahrscheinlichkeit bessere Ergebnisse erzielen als bei Wahlen erster Ordnung

Reif & Schmitt (1980) postulierten, dass die Wahlen zum Europäischen Parlament eine Wahl zweiter Ordnung darstellen, da die Ergebnisse nicht die parteiische Zusammensetzung der Regierungsparteien der politischen Arena erster Ordnung bestimmen werden.

2.2 Implikationen der Second-Order-Election-These und weitere potentielle Nichtwahlgründe bei der Wahl zum Europäischen Parlament

Hix & Marsh (2007) konnten beispielsweise nachweisen, dass der zeitliche Unterschied der Durchführung zwischen einem EU-Wahlgang und nationaler Wahl eine wesentliche Auswirkung darauf hat, ob Regierungsparteien bei EU-Wahlen schlechter abschneiden als bei nationalen Primärwahlen – dies wird vor allem auch noch durch die relative Stärke des Ergebnisses auf nationaler Ebene beeinflusst. Sprich, desto besser eine Partei im nationalen Vergleich abschneidet, umso höher sind die Verluste bei der darauffolgenden EU-Wahl, vor allem, wenn eine große Zeitspanne zwischen den zwei Wahlgängen liegt, sodass nicht der Honeymoon-Effekt 4 diesen Effekt abschwächt. Zusätzlich konnte postuliert werden, dass die EU-Wahlergebnisse keinen direkten Einfluss auf die darauffolgende nationale Primärwahl ausübt, sodass die EU-Wahl eher als ein Stimmungsbarometer, anstatt eine zentrale Wahl darstellt (Hix/Marsh 2007).

Laut Westle (2019) und Niedermayer (2009) ist eine sinkende Wahlbeteiligung bei den EU-Wahlen nicht per se als eine Ablehnung gegenüber der EU zu verstehen, sondern viel mehr als EU-Indifferenz. Dies ist das Ergebnis eines Dreiecks des ­Desinteresses, das sich durch Wechselwirkungen mit dem Umgang mit den EU-Wahlen zwischen Medien, Wählerschaft und Parteien/Fraktionen verstärkt. Demnach unternehmen Parteien geringere Anstrengungen im Wahlkampf, was dazu führt, dass der Parteienwettbewerb schwach, die Programme wenig aussagekräftig und häufig EU-unspezifisch sind. In weiterer Folge führt dies zu keinen längerfristigen Anreizen, in der Medienberichterstattung über EU-Wahlkampf-relevante Themen zu berichten. Häufig herrscht im Wahlkampf eine nationale Perspektive von Europa vor, statt eine ausreichende Personalisierung, Polarisierung und Auseinandersetzung mit relevanten Themen aufzubereiten. Die Wähler werden somit nicht genügend informiert, bleiben desinteressiert und nützen die EU-Wahlen eher zum Protest gegen die regierenden Parteien. Dadurch, dass dieses Desinteresse für die Parteien wieder uninteressant ist und die Medien nicht viel berichten, führt dies zu einem Teufelskreis – dem Dreieck des Desinteresses. (Westle 2019; Kaeding/Switek 2015)

Die EU stellt als supra- & transnationales System von Multi-Level Governance (Hooghe/Marks 2001) ein politisches Gebilde sui generis dar, welches aufgrund dessen Ausgestaltung einigen Demokratiedefiziten unterliegt. Beispielsweise gibt es keine bindende Komponente zwischen der Partei-/Fraktionswahl für das Parlament und der Europäischen Kommission. Häufig wird die Kommission als Exekutive dargestellt, obwohl der Ministerrat und nach Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht der Europäische Rat der Staatschefs zentrale Aufgaben der Exekutive ausüben und deshalb die Kompetenzen der Europäischen Kommission vielfach überschätzt werden. Den dadurch häufig auf falschen Annahmen basierenden Erwartungssetzungen kann die Kommission nicht gerecht werden, was wiederum Effekte auf die Auffassung der EU-Bevölkerung und im Rückkehrschluss auf die Wahlbeteiligung ausübt (Maurer, 2013).

Zusätzlich kann die Europäische Union nicht eine typische Regierung ernennen, was in der Forschungsgemeinschaft als ein wesentlicher Faktor für eine geringere Wahlbeteiligung angesehen wird (Franklin/Hobolt 2011; Schmitt et al. 2015; Reif/Schmitt 1980).

Nach Franklin & Hobolt (2011) spielt es eine entscheidende Rolle, welche ­Wahlen (Jung-)Wähler bei ihren ersten drei Wahlgängen besuchen. Wenn dabei bei Second-Order-Elections teilgenommen wird, bevor man eine positive soziale oder gesellschaftliche Erfahrung bei einer Wahlteilname bei einer nationalen Primärwahl gemacht hatte, zeigt sich eine 6 Prozent kumulative tiefere Partizipationsrate.

Galpin & Trenz (2019) argumentieren beispielsweise, dass die EU-Wahl weg von einer Second-Order-Election hin zu einer First-Order-Polity Election gewandert ist, da statt nationalen Themen vor allem europäische Themen in den Vordergrund rückten. Dazu zählten neben dem cleavage der Legitimation der EU und staatlicher Souveränität, die zu einer 2-Lagerbildung führte, auch europäische Grundwerte, wie „human rights, equality (especially in relation to gender), free speech and the rule of law“ (Galpin/Trenz 2019, 670). Dabei stellt sich die Frage, ob thematische Schwerpunktversetzungen von nationalen hin zu partiellen europäischen Themen ausreichen, um die Second-Order-Election-These zu entkräften.

Nach Schmitt et al. (2020) zeigen sich Anzeichen für strategische als auch für aufrichtige Stimmenthaltung bei den Wahlen zum Europäischen Parlament auf ­Basis von Daten der EU-Wahlen 2004 und 2014. Beim strategischen Wählen überlegt man, welche Partei man unterstützen möchte, wenn man z. B. nicht davon ausgeht, dass die erste Präferenz den Sprung in die politische Elite schafft, und ändert demnach sein Wahlverhalten. Ein weiterer Grund kann hierbei der Ausdruck von Unzufriedenheit sein, weshalb man bei einer Second-Order-Election dazu tendiert, eine andere Partei als bei nationalen Hauptwahlen zu wählen oder der Wahl vollkommen fernzubleiben.

Bei der aufrichtigen Wahl wählt eine stimmberechtigte Person jene Partei bzw. jene/n Kandidaten/-in, welche als geeignetste Wahl erkoren wurde, auch wenn man Gefahr läuft, dass die gewählte Partei zu wenig Stimmen erhält, um vertreten zu sein. Dabei geht man davon aus, dass man bei einer Second-Order-Election häufiger eine aufrichtige Wahlentscheidung fällt und seine erste Präferenz unterstützen möchte, während bei einer nationalen Primärwahl häufiger strategisch gewählt wird. Dies ist der Fall, da eine verschwendete Stimme zu einer häufig in der Auffassung der Wähler/-innen geringeren politischen Konsequenz führt – kurzum: Bei einer Second-Order-Election sind die Kosten aufrichtig zu wählen geringer. Ein weiterer Grund bei einer Second-Order-Election aufrichtig zu wählen ist die Möglichkeit, zwei unterschiedliche Positionen im Mehrebenensystem einzunehmen. Eine aufrichtige Stimmenthaltung hingegen ist dann der Fall, wenn man z. B. mit keiner der zur Verfügung stehenden Wahlalternativen glücklich ist und somit aufrichtig entscheidet, nicht bei der Wahl zu partizipieren (Schmitt et al. 2020).

Während Hix & Marsh (2011) die Second-Order-Election-These für die EU-Wahl 2009 bestätigten, konnten Gasser (2015) als auch Schmitt & Teperoglou (2015) die These auch für die EU-Wahl 2014 validieren. Nach der nun erstmaligen Wahlbeteiligungserhöhung von über 8 Prozent stellt sich die Frage, ob die Second-Order-Election-These auch nach den Wahlen zum Europäischen Parlament 2019 standhält.

Die Wahlbeteiligung konnte 2019 zwar erstmals um 8 Prozent auf 50,66 Prozent erhöht werden 5, aber es bleibt jedoch fraglich, ob die EU-Wahlbeteiligung sich deshalb längerfristig auf einem höheren Niveau orientiert und auf Basis dessen sich weg von einer Second-Order-Election entwickelt. Vor allem in Anbetracht, dass die Wahl parallel zu den Unsicherheiten des BREXIT stattfand, lässt hier noch nicht klar abschätzen, ob die Mobilisierungsgründe auch 2024 noch gegeben sein werden. Bevor die Daten der aktuellen Wahlergebnisse analysiert und den nationalen Wahlbeteiligungsquoten der Mitgliedsländer sowie jenen der USA gegenübergestellt werden, wird im folgenden Kapitel die historische EU-Wahlbeteiligungsentwicklung untersucht, um die Basis für die Analyse des aktuellen Status quo zu liefern.

3. Historische Wahlbeteiligungsentwicklung

3.1 EU-Wahlen 1979 – 1994

Im Jahre 1979 wurde das erste direkt gewählte Europäische Parlament gewählt. Davor wurden die Abgeordneten aus den nationalstaatlichen Parlamenten entsandt. Mit einer Wahlbeteiligung von über 62,0 Prozent der damals neun Mitgliedsstaaten konnte die bis dato höchste aller Wahlbeteiligungsquoten erreicht werden. Schon in der ersten Wahl wurde klar, dass die höchsten Wahlbeteiligungen durch Länder mit Wahlpflicht erreicht werden (Belgien mit 91,36 und Luxemburg mit 88,91 Prozent). Mit 85,65 Prozent waren auch die Italiener/-innen historisch betrachtet eine fleißige Wählerschaft, die damals noch einer Wahlpflicht laut Art. 48 der Verfassung der Italienischen Republik unterlag, die jedoch seit geraumer Zeit keine Konsequenzen mehr hat. Sie sind auch heute noch mit 54,5 Prozent über dem EU-Schnitt, haben aber über diese 40 Jahre eine Wahlbeteiligungsreduktion von über 30 Prozent erfahren. Ebenso konnten bei dieser ersten Wahl Deutschland mit 65,73, Frankreich mit 60,71 und die Niederlande mit 58,12 Prozent ihre bis heute anhaltende höchste Wahlbeteiligungsquote bei einer Wahl zum Europäischen Parlament erzielen. Im Kontext des am 31.01.2020 vollzogenen Brexits ist vor allem folgender Sachverhalt bezeichnend. Großbritannien stach bereits bei der ersten Durchführung mit einer relativ bescheidenen Wahlbeteiligung von 32,4 Prozent von den EU-Mitgliedsländern heraus. (Europäisches Parlament 2019b)

Schon bei der ersten vergleichenden Analyse der Europawahl 1980 wurde festgehalten, dass die Wahlbeteiligungen auf EU-Ebene geringer sind als bei nationalen Primärwahlen, und dass nationale Parteien nationale Politikthemen während des Wahlkampfs mit erhöhtem Nachdruck forcierten (Reif/Schmitt 1980).

Griechenland trat zwischen zwei offiziellen Wahlgängen am 01.01.1981 der EU bei und hielt eine eigene EU-Wahl im selben Jahr ab. Bei der zweiten Wahl 1984 sank die Wahlbeteiligung bereits um knappe 3 Prozent 6. Mit einer Reduktion von 16 bzw. 9 Prozent verloren Irland und Deutschland einen hohen Anteil der letzten Wahlbeteiligung. Schlusslicht war erneut Großbritannien mit keinem auffallenden Unterschied zur ersten Wahl (32,7 Prozent). (Europäisches Parlament 2019b)

Nach der Erweiterung der EU-Mitgliedsländer durch Portugal und Spanien 1987 sank die Wahlbeteiligung bei der 1989 durchgeführten EU-weiten Wahl bei diesen zwei Ländern um 21 bzw. 14 Prozent im Vergleich zur Wahl zwei Jahre zuvor. In Summe mit den anderen positiven Ergebnissen, wie z. B. einem Plus von 20,7 Prozent in Irland, führte dies zu einer marginalen Reduktion von 0,5 auf 58,4 Prozent. Waren es bei der ersten Wahl noch fast 80 Prozent der Mitgliedsländer, die eine Wahlbeteiligung von über 50 Prozent aufwiesen, waren es 1989 nur mehr die Hälfte (Europäisches Parlament 2019b).

1994 wurde die erste EU-Wahl abgehalten, in der keine neuen Mitgliedsländer teilnahmen, sodass eine ähnliche Ausgangslage vorherrschte wie bei der vorherigen Wahl. Nachdem die Wahlpflicht in Italien kurz davor aufgehoben worden war, sank die Wahlbeteiligung um 8 Prozent. Starke Verluste gab es auch erneut bei Irland (– 24 Prozent) und bei den Niederlanden (–12 Prozent). Während Großbritannien das erste Mal in einer EU-Wahl nicht das Schlusslicht hinsichtlich der Partizipation war (36,43 Prozent), reduzierte sich die Wahlbeteiligung von Portugal um über 16 Prozent auf 35,54 Prozent. Besonders auffällig ist dieses Ergebnis, wenn man es in Kontrast zu der starken Partizipationsrate von sieben Jahren zuvor von 72 Prozent setzt. Innerhalb dieser kurzen Zeit hatte sich die Wahlbeteiligung mehr als halbiert. In Summe führte dies zu einem EU-weiten Wahlbeteiligungsrückgang von erneut 1,8 Prozent (Europäisches Parlament 2019b).

3.2 EU-Wahlen 1999 – 2014

Nachdem sich 1995 und 1996 Österreich, Finnland und Schweden der Europäischen Union anschlossen, wurde mit dem Vertag von Amsterdam neben der Konsolidierung der EWG-Verträge 1999 der Grundstein für die im selben Jahr stattfindenden Wahlen gelegt. Mit einem Rückgang der Wahlbeteiligung von 7,1 auf 49,51 Prozent blieb das erste Mal in der Geschichte der Europäischen Union die Mehrheit der wahlberechtigten Bürger/-innen der Wahl fern. Vor allem der Partizipationsrückgang des größten EU-Mitgliedslandes Deutschland von –15 auf 45,19 Prozent war überraschend und hatte große Auswirkungen auf die Gesamtwahlbeteiligung. Großbritannien mit einem Wahlbeteiligungsrückgang von –12,4 auf knappe 24 Prozent Wahlbeteiligung schaffte einen bis dahin neuen Negativrekord bei einer Direktwahl des Europäischen Parlaments. Über drei von vier Bürger/-innen von Großbritannien verzichteten auf ihre Wahlmöglichkeit. Auch die weiteren großen EU-Mitgliedsländer Frankreich (– 6 auf 46,76 Prozent) und Italien (– 3,9 auf 69,9 Prozent) leisteten ebenso ihren Beitrag beim bisher größten Wahlbeteiligungsrückgang der Geschichte der Europäischen Union, wie z. B. die relativ neuen Mitgliedsländer Finnland (– 27,4 auf 30,14 Prozent) und Österreich (–18,3 auf 49,4 Prozent). Nur vier der 15 Mitgliedsländer konnten kleinere Zugewinne verzeichnen. War es bis dahin die Sozialdemokratische Fraktion Europas (SPE), die die stärkste EU-Fraktion stellte, wechselte sich dieser Status 1999 hin zu der Europäischen Volkspartei (EVP). Einer der zentralen Gründe hierfür war die Wahlreform in Großbritannien hin zum Verhältniswahlsystem, was die Anzahl der Labour-Abgeordneten von 61 auf 30 halbierte, als auch die politische Unsicherheit aufgrund der geplanten Osterweiterung und die damit nötig gewordenen Reformen (Europäisches Parlament 2019b). Schmuck (1999) zeigte auf, dass 1999 bereits 44 Prozent der Befragten die EU-Wahl als Protestwahl gegen die nationale Politik ansahen und nur knappe 34 Prozent aufgrund der Europäischen Institution und deren Ziele zur EU-Wahl schritten.

Mit dem Vertrag von Nizza 2003 wurde die weitere Integration der Europäischen Union und eine Umstrukturierung der EU-Institutionen umgesetzt, damit die Europäische Union auch nach der Aufnahme neuer Mitglieder handlungsfähig bleibt. Basierend auf den Erfahrungswerten der relativ hohen Wahlbeteiligungen von neuen Mitgliedsländern ging man von einer Wahlbeteiligungserhöhung bei der EU-Wahl 2004 aus. Mit einer erneuten Abnahme von über 4 Prozent bestätigte sich diese Annahme jedoch nicht. Die Wahlerhöhungen von Großbritannien von 9,2 auf 38,52 Prozent (wohlgemerkt, dessen höchste Wahlbeteiligung in der Zeit als EU-Mitgliedsland), Finnland (+ 9,3 auf 39,26 Prozent), Niederlande (+ 9,2 auf 39,26 Prozent) und Irland (+ 8,3 auf 58,6 Prozent) konnten das schlechte Abschneiden der neuen Mitgliedsstaaten nicht genug abfedern. Die Slowakei überraschte mit einer Wahl­beteiligung von unter 17 Prozent, Polen mit 20,87 Prozent, Estland mit 26,6 Prozent und Slowenien mit 28,35 Prozent, vor allem deshalb, weil die Zustimmung, Teil der Europäischen Union zu werden, im Vorfeld groß war (Europäisches Parlament 2019b). In der Slowakei z. B. war das Ergebnis des Referendums zum Beitritt der EU im Mai 2003 mit 93,7 Prozent Zustimmung bei einer Wahlbeteiligung von immerhin 52 Prozent positiv verlaufen 7 (Statistikamt der Slowakei 2003). Von den 25 EU-Mitgliedsländern konnten nur sieben Länder (28 Prozent) mehr als 50 Prozent Wahlbeteiligung erzielen. Die größten Zugewinne konnte die ALDE (Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa) mit 88 Mandaten erzielen, sodass ab 2004 auch fraktionsübergreifende Mehrheiten außerhalb der beiden großen Fraktionen ermöglicht wurden (Europäisches Parlament 2019b).

Nachdem 2007 Bulgarien und Rumänien sich der EU angeschlossen hatten, fanden 2009 die nächsten EU-Wahlen statt, welche mit einer Wahlbeteiligungsabnahme von erneut 2,5 Prozent auf knappe 43 Prozent einherging. Obgleich zahlreiche Länder eine Wahlbeteiligungserhöhung (Estland +17, Dänemark +11,6, Bulgarien + 9,7 Prozent) erzielten, konnten die enormen Wahlbeteiligungsrückgänge von anderen Ländern wie z. B. von Litauen (– 27,4 auf 20,98 Prozent) nicht kompensiert werden. Nur ein Drittel der Mitgliedsländer hatten eine Mehrheit der Wählerschaft gegenüber der Nichtwählerschaft erzielt. Es zeigte sich erneut, dass sich nationale Parteien wieder stark auf nationalpolitische Themen fokussierten. Während die Europäischen Linken (EL) vor allem auf nicht konservative EU-Themen, wie die Europäisierung des Mindestlohns pochte, konnten die euroskeptischen Parteien starke Erfolge erzielen – vor allem auch aufgrund der geringen Wählermobilisierung der etablierten Parteien (Maurer 2009; Europäisches Parlament 2019b).

2014 wurde in Übereinstimmung mit dem Lissabon-Vertrag bei den EU-Wahlen ein erstes Mal der Versuch unternommen den EU-Wahlkampf zu personalisieren. Die Europäische Kommission hielt im März 2013 fest, dass die Rahmenbedingungen „für ein demokratischeres und effizienteres Verfahren für die Wahlen zum Euro­päischen Parlament“ (Europäische Kommission 2013) angepasst werden müssen. Die einzelnen Fraktionen des EU-Parlaments entschieden, Spitzenkandidaten/-innen aufzustellen, mit der Intention, dadurch einen polarisierenden Wahlkampf und eine damit antizipierte Partizipationserhöhung zu erzielen. Ganz nach dem Vorbild der USA wurden auch Spitzenkandidaten/-innendebatten eingeführt, die jedoch im Gegensatz zu den USA nur in den seltensten Fällen den Sprung in die nationalen TV-Übertragungen schafften. Viele Parteien haben sich dementsprechend auch nur mit wenig Aufwand beim Wahlkampf beteiligt. Zusätzlich hatten einige nationale Regierungsparteien auch kein Interesse daran, dass die Wahl nur mehr als reine Königs­macherwahl für den Kommissions- und Kommissionspräsidenten wahrgenommen wird, was aus nationalstaatlicher Sichtweise (vor allem auch aufgrund der Geschehnisse nach der Europawahl 2009) nachvollziehbar ist (Hobold 2014; Maurer 2015).

Ebenso zeigte sich im Rahmen des Wahlkampfs erneut die Eigenheit des EU-Parlaments, in Abwesenheit einer typischen Koalition konsensorientiert zu sein. Nur selten gab es wirklich thematische Differenzen, sodass der Wählerschaft keine große auf Themen basierte Entscheidungsauswahl blieb – was sich tendenziell auch auf die Wahlbeteiligung auswirkte (Gasser 2015). Hobolt/de Vries (2016) konnten nachweisen, dass bei der Wahl 2014 die Ängste rund um die Finanzkrise eine etwas hervorgehobenere Rolle spielten und auch eine Auswirkung auf die Partizipation ausübten.

Obgleich direkt nach Wahlschluss von einer geringen Wahlbeteiligungserhöhung von 42,99 Prozent auf 43,09 Prozent gesprochen wurde, war das offizielle Endergebnis eine erneute Wahlbeteiligungsabnahme von knappen – 0,5 Prozent (EurActiv.com 2014). Besonders bezeichnend war die Situation in der Slowakei mit der bisher geringsten jemals erzielten Wahlbeteiligung von 13,08 Prozent. Bei der vorangegangenen nationalen Hauptwahl partizipierten mehr als vier Mal so viele Wähler/-innen.8 Anhand von Lettland (– 23,46 Prozent) lässt sich sehen, welchen Einfluss auch parallel stattfindende nationale Wahlen haben, wie dies bei der vorherigen Wahl 2009 der Fall war. Das Gegenbeispiel ist Litauen, wo 2014 parallel die Präsidentenstichwahl stattfand und sich ein Plus von 26,37 Prozent in der Wahlbeteiligung abzeichnete. Derartige Entwicklungen wurden bereits vor der EU-Wahl 2019 prognostiziert und zeigen nochmals eindrücklich, welchen Mobilisierungseffekt nationale Hauptwahlen ausüben (Gasser 2015).

Die Theorie von Reif/Schmitt (1980), dass bei einer Second-Order-Election eine höhere Anzahl von weissen Stimmzetteln bzw. ungültigen Stimmen abgegeben wird, trifft auf die EU-Wahl 2014 nicht eindeutig zu. Obgleich bei 14 von 24 Ländern eine leicht höhere Anzahl von ungültigen Stimmen konstatiert wurde, war bei fünf Ländern der Unterschied unter einem Prozent und somit vernachlässigbar. Zusätzlich zeigt sich in der Literatur, dass die Anzahl von ungültigen Stimmen eine untergeordnete Rolle in der Second-Order-Election-Theorie spielt, da es eine große Anzahl von Gründen gibt, welche ungültiges Wählen befördert (Träger 2015). Demnach spielt dieser Faktor auch bei der EU-Wahl 2019 eine untergeordnete Rolle für den Untersuchungsgegenstand.

Auf Basis dessen, dass in 20 Mitgliedsstaaten Regierungsparteien nennenswerte Verluste bei der EU-Wahl im Vergleich zu nationalen Hauptwahlen eingefahren haben, während in 25 Ländern kleinere bzw. neuere Parteien Stimmengewinne feierten und die Partizipationsquote zwischen den beiden Wahlen im Mittel um – 25,28 Prozent unterscheiden, kann summiert werden, dass die Second-Order-Election-Theorie für die EU-Wahl 2014 validiert werden konnte (Gasser 2015; Träger 2015; Schmitt/Teperoglou 2015).

4. Die 9. Wahlen zum Europaparlament 2019

4.1 Vergleich EU-Wahl 2014 zur EU-Wahl 2019

Im Vergleich zu der EU-Wahl 2014, wo nur zehn der 28 Mitgliedsländer eine Zunahme der Wahlbeteiligung erzielten, schafften dies 2019 19 der 28 Mitgliedsländer 9. Dabei kommen die höchsten Wahlbeteiligungen, die in Summe zu einer unionsweiten Wahlbeteiligungserhöhung von um die 8 Prozent führten, vor allem aus dem Osten der Union. Die größten Zugewinne konnte Polen mit 21,87 Prozent verzeichnen und so nahezu die Wahlbeteiligung auf 45,69 Prozent verdoppeln. Rumänien konnte mit einem Anstieg von 18,76 Prozent und Ungarn mit einem Plus von 14,59 Prozent punkten. Es zeigt sich, dass sich die Partizipation im Osten – wohl unter anderem aufgrund der erhöhten Polarisierung und Auseinandersetzung mit der Migrationsdebatte – steigern konnte. Beispiel hierfür ist Spitzenreiter Polen, wo die konservative PiS-Partei mit 26 Mandaten als klarer Wahlsieger hervortrat. Ähnlich gestaltete sich die Situation in Ungarn, wo ein neuer Wahlbeteiligungsrekord bei einer EU-Wahl (43,56 Prozent) erzielt und die rechtsnationale Fidesz-Partei mit 52,3 Prozent klarer Wahlsieger wurde.

Auch die bevölkerungsreichen Länder Spanien (+ 20,5 Prozent) und Deutschland (+13,24 Prozent) haben einen wesentlichen Anteil an der Höhe der Wahlbeteiligungszunahme. In Deutschland ist hinzuzufügen, dass mit Manfred Weber der Spitzen­kandidat der größten Fraktion EVP gestellt und lange Zeit als potentieller Kommissionspräsident gehandelt wurde. Dies lieferte vermutlich einen partiellen Beitrag an der erhöhten Partizipation in Deutschland. 2014 gab es jedoch eine ­ähnliche Situation mit Martin Schulz, welcher Spitzenkandidat der zweitstärksten Fraktion S&D (Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten) war, was einen moderateren Anstieg in Deutschland von 4,8 Prozent mit sich gebracht hatte.

Auch die beiden Wahlbeteiligungsschlusslichter aus 2014, die Slowakei mit ­damals 13 Prozent und Tschechien mit 18 Prozent konnten auf 22,74 Prozent und 28,72 Prozent zulegen, wobei die zwei Staaten auch 2019 jene Länder mit der geringsten Wahlbeteiligung in der Europäischen Union blieben.

Nennenswerte negative Wahlbeteiligungsentwicklungen gab es vor allem bei Bulgarien (– 3,25 auf 32,85 Prozent), Portugal (– 2,92 auf 30,75 Prozent), Irland (– 2,76 auf 49,68 Prozent), Italien (– 2,72 auf 54,50 Prozent) und Malta (– 2,14 auf 72,66 Prozent). Eindrucksvolle Entwicklungen waren hier noch der Wahlsieg der Lega von Matteo Salvini, die als einzige Partei in Italien beachtliche Gewinne zu verzeichnen hatte und 28 Mandate erhielt. Diese Steigerung ist auch eine der wenigen Ausnahmen, wo eine Regierungspartei bei der EU-Wahl wesentlich (33 Prozent) besser abschnitt, als bei der nationalen Primärwahl (17 Prozent). Zusätzlich gelang den Grünen aus Irland ein erstmaliger Einzug in das Europäische Parlament. Als Gegenpol zu einem befürchteten stärkeren Rechtsrutsch gewannen sowohl in Spa­nien die Sozialisten (PSOE/PSC) mit einem Drittel der Stimmen, gleichwie auch in Portugal die regierenden Sozialisten (PS) mit einem ähnlichen Ergebnis.

Schmitt et al. (2020) konnten bei der EU-Wahl 2014 strategische Enthaltungen feststellen. Unzufriedene ehemalige Wähler/-innen von Regierungsparteien haben sich häufiger enthalten – insbesondere dann, wenn der Wahlzyklus der EU-Wahl kurz vor Mitte des nationalen Wahlzyklus stattfand. Zusätzlich zeigte sich, dass Wähler/-innen, die eine kleine Partei als erste Wahlpräferenz hatten, eher bereit waren, eine aufrichtige Stimmabgabe zu tätigen. Des Weiteren entschlossen sich Personen, welche eine negative Ansicht zu Europa haben, häufiger zu einer aufrichtigen Stimmenthaltung (Szczerbiak/Taggart 2008).

Die beiden größten Fraktionen und viele darin vertretende nationale Regierungsparteien verloren auf EU-Ebene erneut an Zustimmung und auch zusammen die absolute Mehrheit. Dieser Vorgang bekräftigt erneut eine der Kernthesen der Second-Order-Election-Theorie, wonach regierende Parteien bei den EU-Wahlen abgestraft werden. Die Entwicklungen der Wahlbeteiligungen der einzelnen EU-Mitgliedsländer können in Abbildung 1 nachvollzogen werden.

In der Eurobarometer-Umfrage direkt nach der EU-Wahl 2019 (Zalc et al. 2019) zeigt sich eine erfreuliche Entwicklung bei der Wahlbeteiligung von unter 25-Jährigen, welche um 14 Prozent im Verhältnis zur EU-Wahl 2014 gestiegen ist. Auch bei der Kohorte der 25– 39-Jährigen ist die Wahlbeteiligung im selben Zeitraum um knappe 12 Prozent gestiegen. Weiters haben über 52 Prozent der Befragten angegeben, dass sie es als bürgerliche Pflicht ansehen, bei den Wahlen zu partizipieren. Zu den Themen, welche 2019 besonders mobilisiert haben, zählen Wirtschaft und Wachstum (44 Prozent, wobei es in 16 Mitgliedsstaaten das wichtigste Thema war), der Kampf gegen den Klimawandel und der Einsatz für Demokratie und Menschenrechte (beide 37 Prozent). Der BREXIT selbst hatte demnach bei 22 Prozent der Befragten einen gewissen Einfluss auf die Entscheidung bei der Wahl zu partizipieren. Die Popularität der EU-Mitgliedschaft ist mit 59 Prozent auf dem bis dato historisch höchsten Niveau. (Zalc et al. 2019)

Aus den Daten lassen sich aus der Perspektive der Wahlbeteiligung erfreuliche Entwicklungen von der EU-Wahl 2014 hin zu 2019 herauslesen. Im Folgenden wird ein kurzer Exkurs in die EU-Wahlbeteiligungsentwicklung von Südtirol unternommen, bevor die EU-Wahlbeteiligungsergebnissen jenen der nationalen Wahlen gegenübergestellt werden.

4.2 EU-Wahlbeteiligungsentwicklung in Südtirol

In Südtirol konnte bei den letzten Wahlgängen hinsichtlich der Partizipationsquote eine Berg- und Talfahrt beobachtet werden. Nachdem in Südtirol 2009 die Wahl­beteiligung noch bei 62,9 Prozent lag, haben 2014 nur mehr 52,27 Prozent der Südtiroler/-innen entschieden, sich bei der Wahl zum Europäischen Parlament zu beteiligen. Mit einer Beteiligung von 62,76 Prozent bei der Wahl 2019 konnte dieser Partizipationsverlust aus 2014 wieder aufgeholt werden. Gestützt wurde die Wahlbeteiligung zusätzlich durch parallel stattfindende Gemeinderatswahlen in Sarntal mit 83,55 Prozent und Freienfeld mit 82,55 Prozent. Die höchste Wahlbeteiligung ohne parallel stattfindende Gemeinderatswahl wies Kurtinig an der Weinstraße mit 74,28 Prozent auf. Im Kontrast dazu wurde in Taufers im Münstertal mit 42,80 Prozent die niedrigste Wahlbeteiligung des Landes erreicht. (Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali 2020) Im Vergleich zu Italien (– 2,72 Prozent) konnte sich Südtirol positiv abheben (+10,50 Prozent), sodass im Gegensatz zu 2014 die Wahlbeteiligung 2019 in Südtirol höher ausfiel als wie im staatsweiten Mittel (zu den EU-Wahlen in Südtirol vgl. den Beitrag von Günther Pallaver in diesem Band).

4.3 Vergleich der EU-Wahl 2019 mit den letzten nationalen Hauptwahlen

Um zu überprüfen, ob sich die Second-Order-Election-These entkräften lassen kann, benötigt es neben der Entwicklung der EU-Wahlbeteiligungsquoten eine Gegenüberstellung der jeweiligen Partizipation bei den primären Hauptwahlen mit jenen der EU-Wahlen. Im Folgenden werden die Wahlbeteiligungsergebnisse gegenübergestellt und geklärt, ob die Nebenwahlthese, die bis 2014 Gültigkeit zu haben schien, auch noch 2019 eine Daseinsberechtigung hat.

In Abbildung 2 kann der Verlauf der durchschnittlichen Wahlbeteiligungsentwicklung der nationalen Primärwahlen und der EU-Wahlen für die EU-Mitgliedsländer nachvollzogen werden. Daraus lässt sich ableiten, dass die Wahlbeteiligungsdifferenzen zwischen den EU-Wahlen und den nationalen Primärwahlen seit 1989 hinweg auffallend hoch sind. Jedoch wurde die Wahlbeteiligungsdifferenz von – 25,28 Prozent von den EU-Wahlen 2014 nun durch die erstmalige Erhöhung der EU-Wahlbeteiligung auf –18,15 Prozent reduziert – jeweils im Vergleich zu den Wahlbeteiligungen zur zeitlich nächsten Primärwahl aller EU-Mitgliedsländer 10. Obgleich sich in beiden Graphen eine längerfristige negative Entwicklung abzeichnet, gab es seit 2014 eine leichte Erhöhung der durchschnittlichen Wahlbeteiligung.

Nur in Griechenland (+0,78 Prozent), Belgien (+0,09 Prozent) und Rumänien (+0,02 Prozent) war die Wahlbeteiligung bei den EU-Wahlen 2019 höher als bei ­deren letzten nationalen Primärwahl. Dabei ist festzuhalten, dass es in Griechenland und Belgien genauso wie in Luxembourg eine formale Wahlpflicht gibt. Besonders groß im negativen Saldo waren die Differenzen in den Niederlanden (– 40 Prozent), in der Slowakei (– 37,08 Prozent), Tschechien (– 32,12 Prozent), Schweden (– 31,91 Prozent) und im letzten Wahlgang Großbritanniens (– 30,40 Prozent). In Abbildung 3 können die Differenzen je EU-Mitglied zwischen der EU- und der nationalen Wahlbeteiligung nachvollzogen werden.

Laut einer Eurobarometerumfrage sprechen sich 43 Prozent der Befragten dafür aus, dass europäische Angelegenheiten ihre Wahlentscheidung bei der EU-Wahl 2019 beeinflusst hatten (Zalc et al. 2019). Dabei ist es interessant zu beobachten, dass vor allem neben der liberalen Renew Europe (RE) 11 und der rechts­popu­listi­schen Fraktion Identität und Demokratie (ID) der grüne Flügel (Die Grünen/Europäische Freie Allianz) 12 bei den EU-Wahlen an Sitzen gewann. Der Kampf gegen die Klimaerwärmung, der vor allem auf internationaler Ebene sinnvoll angestrebt werden kann, könnte neben dem bisher stärksten Ergebnis der Grünen auch wesentlich bei der Wahlbeteiligungserhöhung eine Rolle gespielt haben. Dass dieses Thema in acht Mitgliedsländern als der wichtigste Grund zur Wahlbeteiligung genannt wurde, bestärkt diese Vermutung – zeigt aber auch eine thematische Auseinandersetzung mit „Europäischen Wahlkampfthemen“ auf. Jedoch zeigt die Studie auch, dass noch 42 Prozent ihre Wahlpräferenz bei EU-Wahlen aufgrund von nationalen Angelegenheiten fällen (Zalc et al. 2019; Galpin/Trenz 2019).

Es ist ohne Zweifel erfreulich, dass sich seit 30 Jahren erstmals eine positive Entwicklung hinsichtlich der Partizipationsbereitschaft auf EU-Ebene abzeichnet, sich jüngere Kohorten verstärkt für die EU-Wahlteilnahme interessieren und EU-weite Themen Anklang bei der Wahl zum Europäischen Parlament erhalten. Jedoch ist der Wahlbeteiligungsunterschied zwischen den Wahlen zum Europäischen Parlament und zu den nationalen Hauptwahlen immer noch weit von einem moderaten Level entfernt (im Mittel absolut 18,15 Prozent), vor allem, wenn man zusätzlich noch Fakto­ren wie Wahlpflicht und zu EU-Wahlen parallel stattfindende Primärwahlen miteinbezieht, sodass die Second-Order-Election-These wohl auch noch 2019 ihre Gültigkeit besitzt. In Relationen gesprochen: Gehen zu einer durchschnittlichen National­wahl von 200 Personen theoretisch 100 Personen zur Urne, sind es bei der EU-Wahl im Schnitt nur 74.

4.4 Second Order Election – Vergleich mit den amerikanischen ­Präsidentschaftswahlen und Mid-terms

Einen guten Vergleich zur Situation in der EU lieferten die USA, da bereits seit den 60er Jahren bei den Mid-Term Elections von „low stimulus elections“ gesprochen wird, da die Wahlen nur einen geringeren Anreiz zur Partizipation schaffen als beispielsweise die Präsidentschaftswahl (Campbell, 1960). Alle vier Jahre wird in den USA der amerikanische Präsident gewählt. Der Wahlkampf umfasst mit Vorwahlkampf ein bis zwei Jahre; bei der letzten Wahl 2016 hatten beide Spitzenkandidaten zusammen ein Budget von knappen zwei Milliarden Dollar aufgebraucht, was er­ahnen lässt, welche medienwirksamen Aktionen dadurch ermöglicht wurden (Allison et al. 2016).

Zwischen dieser amerikanischen Primärwahl finden alle zwei Jahre die Mid-Term-Elections statt, welche medien- und budgettechnisch eine etwas untergeordnete Rolle spielen. In Abbildung 4 sieht man deutlich die Diskrepanz bei der Wahl­beteiligung dieser zwei Wahlen, die in den letzten 30 Jahren kontinuierlich um die 15 Prozent voneinander abweichen. Obgleich 2018 eine Jahrhundert-Rekordbe­tei­ligung bei den Mid-Terms zu verzeichnen war (49,6 Prozent), lag der Unterschied zu den letzten Präsidentschaftswahlen 2016 (60,1 Prozent) doch noch bei über zehn Prozent. (Sparks 2019; The United States Elections Project 2020)

Bemerkenswerte Erkenntnisse zeigen sich beim zeitlichen Vergleich und bei einer Trendanalyse. Es zeigt sich, dass sich der Trend der beiden Wahlbeteiligungen parallel zueinander ähnlich verhält. Für den Ausreißer 2018 führt Michael McDonald folgende Begründung an: “The country’s doing well economically, but Trump is ­really driving the conversation. He’s impassioned people both for and against him” (Stewart 2018).

Diese Polarisierung, die bei den EU-Wahlen bis dato nicht auf ähnlichem Niveau vorkam, hat das Potential, auch die Präsidentschaftswahl 2020 zu prägen und die Wahlbeteiligung erneut steigen zu lassen, sodass der Trendverlauf sich ähnlich parallel verhalten würde (Stewart, 2018).

Zukünftige Studien werden diesen Sachverhalt klären können. Auffällig ist jedoch Folgendes: wenn wir die Wahlentwicklungen der nationalen Primärwahlen in Europa mit jenen der Wahl zum Europäischen Parlament vergleichen, so lassen sich ähnliche parallele Trendverläufe erkennen, auch wenn sich die Wahlbeteiligung in Europa auf einer höheren Ebene abspielt und tendentiell eine sinkende Wahlbeteiligung aufweist.

Diese voneinander unabhängigen parallelen Verläufe legen den Schluss nahe, dass es in den USA als auch in der Europäischen Union eine klar unterschiedliche Auffassung über die Wichtigkeit zur Partizipation zwischen den besagten Wahlen gibt und es sich bei EU-Wahlen und den Mid-Terms, um „less-at-stake“-Wahlen handelt. Basierend auf diesen Daten lässt sich – obgleich die Wahlbeteiligung bei den letzten Mid-Term-Elections als auch bei den Wahlen zum Europäischen Parlament gestiegen sind, aber noch deutlich von den vergleichbaren nationalen Primärwahlen abweichen – schlussfolgern, dass die Second Order-Election-These in diesem Kontext heute noch großteils Bestand hat und eine Art strukturelle Entwicklung ersichtlich ist.

5. Nachwehen der EU-Wahl 2019: Die Wahl zur neuen Kommissionspräsidentin

Vor den EU-Wahlen sprach sich eine Mehrheit des Europäischen Parlaments (sprich die Mitglieder der zwei größten Fraktionen, die über eine Mehrheit im EU-Parlament verfügten) und der damalige Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker dafür aus, dass der Spitzenkandidat der Fraktion mit den meisten Stimmen die Nachfolge des scheidenden Kommissionspräsidenten übernehmen sollte.

Nachdem die EU-Wahl 2019 geschlagen war, bei der die Europäische Volks­partei zwar mit einem kleinen Verlust klar als stärkste Kraft aus den EU-Wahlen hervortrat, wäre laut diesem Prinzip deren Spitzenkandidat Manfred Weber die erste Wahl für die Besetzung der Kommissionspräsidentschaft gewesen. Neben der Tatsache, dass sich innerhalb des EU-Parlaments keine Mehrheit für einen Kandi­daten abzeichnete und die beiden größten Fraktionen ihre Mehrheit aus der letzten Legislatur­periode eingebüßt hatten, sieht der Vertrag von Lissabon folgende Bestimmung für die Besetzung des Postens des/-r Kommissionspräsidenten/-in vor:

„Der Europäische Rat schlägt dem Europäischen Parlament nach ent­sprechenden Konsultationen mit qualifizierter Mehrheit einen Kandidaten für das Amt des Präsidenten der Kommission vor; dabei berücksichtigt er das Ergebnis der Wahlen zum Europäischen Parlament. Das Europäische Parlament wählt diesen Kandidaten mit der Mehrheit seiner Mitglieder“ (EUV, Art. 17, Absatz 7).

Vor allem bei der Auslegung des Wortes „berücksichtigt“ scheiden sich die Geister zwischen den Institutionen. Während das EU-Parlament hier gerne das Spitzen­kan­didat/-innensystem verorten würde, pocht der Europäische Rat vertragskonform auf sein Vorschlagsrecht. Bei der gesamten Debatte im Europäischen Rat zeigte sich recht deutlich, dass es nicht im Interesse des Rates war, einen der jeweiligen Spitzenkandidaten auszuwählen und sich einige Mitgliedsstaaten klar dagegen aussprachen. Nach zähen Verhandlungen im Rat und mehreren Konsultationsrunden im EU-Parlament wurde die deutsche Verteidigungs-Bundesministerin Ursula von der Leyen vorgeschlagen. Obgleich es eine Reihe von Bedenken für diese Entscheidung innerhalb des EU-Parlaments gab, wurde sie am 16. Juli mit 383 Stimmen und mit einer knappen Mehrheit von nur 9 Stimmen zur neuen und ersten weiblichen Präsidentin der Europäischen Kommission gewählt. Das Spitzenkandidatensystem erfuhr durch diese klare Machtdemonstration des Europäischen Rates einen erheblichen Dämpfer. Dies kann auch einer der nicht ganz präzisen Programmpunkte von der Kommissionspräsidentin nicht ungeschehen machen: „Wir müssen das Spitzenkandidatensystem gemeinsam verbessern“ (Crolly 2019). Dafür müsste sich der EU-Rat auf eine entsprechende Vertragsveränderung einigen, was aufgrund der Implikationen aus der EU-Wahl 2019 wohl als sehr unwahrscheinlich anzusehen ist. Wenn die Herausforderung „Spitzenkandidatensystem 2.0“ nicht zeitnah strategisch sowie konsequent angegangen wird, wird der ehemalige Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker wohl mit seiner Aussage nach der EU-Rats-Empfehlung von Ursula von der Leyen für seine Nachfolge in Helsinki recht behalten: „I was the first and last Spitzenkandidat“ (EUObserver 2019)

6. Conclusio

Bezugnehmend auf die vier Thesen von Reif & Schmitt (1980) ist festzuhalten, dass die nationalen Parteien, die zum Großteil in den zwei stärksten Fraktionen zusammengeschlossen sind, bei der EU-Wahl 2019 bedeutende Verluste hinnehmen mussten und ab diesem Wahlzyklus erstmals über keine Mehrheit mehr im EU-Parlament verfügen. Im Rückkehrschluss konnten sich kleinere Parteien und Fraktionen teilweise bedeutend verbessern. Ein Beispiel für eine neue vertretene Partei im EU-Parlament ist die paneuropäische VOLT, die in Deutschland den erstmaligen Einzug in das EU-Parlament schaffte – auch aufgrund einer bis dato nicht existenten Sperrklausel. Des Weiteren konnte bei der vergleichenden Analyse der Wahlbeteiligungen bei nationalen Primärwahlen und bei Europaparlamentswahlen klare Differenzen ermittelt werden. Im Schnitt liegt die EU-Wahlbeteiligung um über 18 Prozent tiefer (2014 waren es noch über 25 Prozent) als bei den jeweiligen nationalen Haupt­wahlen, was auf einen wesentlichen Unterschied zur Auffassung der Wichtigkeit der Partizipation hindeutet. Darüber hinaus zeigen sich bei dieser Differenz klare Parallelen zu den Wahlbeteiligungsunterschieden zwischen den amerikanischen Präsidentschaftswahlen und den Mid-Terms in den letzten 30 Jahren, wobei die Mid-Terms ein Paradebeispiel für eine Second-Order-Election darstellen. Während die Unterscheidung zwischen der Höhe der ungültig abgegebenen Stimmen seit den 1980er Jahren an Aussagekraft verloren hat (Träger 2015), ist ein Großteil der Thesen von Reif & Schmitt (1980) auch 2019 noch gültig, sodass man bei der Europaparlamentswahl derzeit noch von einer (semi-)strukturellen Second-Order-Election und einer „low stimuls election“ sprechen kann. (Semi-)Strukturell deswegen, da die Unterschiede zwischen der Wahlbeteiligung bei EU-Wahlen im Vergleich zu nationalen Wahlen noch recht eindeutig sind – vor allem, wenn man Staaten mit Wahlpflicht und parallel stattfindende nationale Primärwahlen außen vorlässt. Jedoch zeigen sich positive Entwicklungen, die das Potential entfalten könnten eben diesen strukturellen Zustand des „less-at-stake“ zu unterwandern. Zum einen stieg die Wahlbeteiligung bei Erst- und Jungwähler/-innen und die positive Einstellung zur EU stark an. Diese demographische Entwicklung könnte sich längerfristig auf die Partizipationsfreudigkeit positiv auswirken, vor allem, wenn hier bei Jungwähler/-innen ein Habitus einsetzt. Dies kann zum anderen durch das steigende Empfinden, dass EU-weite (Wahlkampf-)Themen wichtiger für die Wahlentscheidung werden, längerfristig dazu führen, die Differenz der Wahlbeteiligung von nationalen Primärwahlen und den Wahlen zum Europäischen Parlament zu reduzieren und zusehend die Second-Order-Election-These zu erodieren. Vor allem auch, da Parteien und Medien durch die stärkere Wahrnehmung von europäischen Themen einen stärkeren Anreiz erhalten, einen stärker polarisierenden Wahlkampf zu führen und dadurch Schritt für Schritt das Dreieck des Desinteresses zu überwinden.

Dennoch lässt sich derzeit noch nicht abschließend erörtern, ob diese erstmalige Erhöhung der Wahlbeteiligung in eine längerfristige Steigerung und zum Ende des bisher strukturell bedingten Second-Order-Election-Status der Wahl zum Europäischen Parlament führen wird. Hierfür sind noch wesentliche Hürden zu überwinden und zu berücksichtigen, dass es keine vergleichende Institution gibt, welche derart schnelle und tiefgreifende institutionelle und prozedurale Veränderungen durchmacht, wie die Europäische Union, was zugleich eine Herausforderung und eine opportune Gelegenheit darstellt.

Abschließend ergibt sich aufgrund der Nachwehen der EU-Wahl 2019 noch folgende Überlegung, welche zu einer Gefahr für zukünftige Wahlbeteiligungsentwicklungen auf EU-Ebene führen könnte: Da das Spitzenkandidat/-innenmodell ohne bindende Wahl mit der Kommissionspräsidentschaft 2024 wohl aufgrund der Erfahrung aus 2019 kaum mobilisierende Wirkung ausüben können wird, hat die Europäische Union nun noch bis 2024 Zeit, Strategien zur Wahlbeteiligungszunahme zu entwerfen bzw. in der vorangehenden Analyse genannte Potentiale zu fördern, damit die Erhöhung der Partizipation 2019 nicht nur ein einmaliges Ereignis oder gar nur ein Strohfeuer darstellt. Für die Stärkung der Europäischen Union und deren Legitimation wäre dies auf längere Sicht zweifelsfrei eine wünschenswerte Entwicklung.

Anmerkungen

1 Ergebnisse gemäß Veröffentlichung durch die offiziellen Wahlbehörden der einzelnen Mitgliedstaaten nach Auszählung aller Stimmen

2 Die „less-at-stake“-Dimension sollte aber nicht als ein statisches Modell missverstanden werden. Viel mehr kann sich dieser Umstand – vor allem bei einem noch nicht finalisierten Wahlsystem, wie jenem der EU – flexibel gestalten und von anderen Dimensionen beeinflusst werden. 2014 wurde durch die Einführung des Spitzenkandidat/-innenenmodells auf EU-Ebene die „institutional-procedural dimension“ verändert und die Erwartungshaltung suggeriert, dass der/die Europäische Kom­mis­sions­prä­si­dent/-in bei der EU-Wahl indirekt gewählt wird. (Schmitt & Teperoglou 2015; Schmitt et al. 2015) Obgleich marginale positive Effekte der Spitzenkandidat/-innen in einigen der jeweiligen Heimatländer nachgewiesen wurden, konnte jedoch die bis dato geringste EU-Wahlbeteiligung im Jahre 2014 durch das neue paneuropäische Spitzenkandidat/-innenkonzept nicht verhindert werden (Gasser 2015).

3 Ein Habitus [eine auf einer bestimmten Grundeinstellung aufgebaute, erworbene Haltung/Gewohnheit] bei Partizipation von Wahlen muss erst durch die Erfahrung der Partizipation selbst erworben werden. Zentral angesehen wird hierbei die Erfahrungen vor allem bei den ersten drei Wahlgängen eines Individuums. Je früher eine negative Erfahrung im Rahmen einer Wahlbeteiligung (z. B. hohe Wartezeiten, Ungereimtheiten beim Wahlgang, etc.) erfolgt, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass die jeweilige Person bei weiteren Wahlen nicht mehr partizipiert. Im Gegenzug dazu wird davon ausgegangen, dass bei einem positiven Empfinden nach drei Wahlgängen sich ein Habitus – also eine Gewohnheit – einsetzt und man auch in Zukunft tendenziell häufiger bei Wahlen partizipiert (Franklin 2004; Gerber et al. 2003; Plutzer 2002).

4 Der Honeymoon-Effekt (Alt, 1979; Hix/Marsh 2007) besagt, wenn eine EU-Wahl sehr nahe an einer nationalen EU-Wahl stattfindet, dies positive Ergebnisse für die Regierungsparteien mit sich bringt. Findet die EU-Wahl inmitten eines nationalen Primärwahlzyklus statt, hat dies meist negative Auswirkungen für die regierenden Parteien, da diese sich dann häufig in unpopulären Situationen befinden und die Tendenz zu Protestwahlen zunimmt. Findet die EU-Wahl kurz vor der nationalen Primärwahl statt, nimmt dieser Effekt wieder ab, da die regierenden Parteien sich bereits für den nationalen Wahlkampf so gut wie möglich präsentieren.

5 Kleine Notiz am Rande: Da Großbritannien mit 31.01.2020 aus der Europäischen Union austrat, könnte man aufgrund der gewohnten historischen niedrigen Wahlbeteiligung von Großbritannien von 37,18 Prozent, die wesentlich unter der EU-weiten Wahlbeteiligung der 50,66 lag, argumentieren, dass die Gesamtwahlbeteiligung der verbleibenden EU27 dadurch noch weiter gestiegen ist.

6 Um den Lesefluss zu erleichtern, wird in weiterer Folge bei Wahlbeteiligungsveränderungen von Wahl A zu Wahl B im Text das Wort Prozent benützt. Die Rede ist jedoch stets von Prozentpunkten.

7 Die Wahlbeteiligung des Referendums war mit 52 Prozent die geringste in der Geschichte der Slowakei und nur Ungarn hatte eine noch geringe beim Referendum zum EU-Beitritt. Für die Rechtmässigkeit des Referendums war ein Quorum von 50 Prozent vorgesehen, welches erst in der letzten Stunde der geöffneten Wahllokale erreicht wurde.

8 Laut dem slowakischen Politologen Marek Rybárˇ ist diese geringe Wahlbeteiligung nicht auf das Misstrauen der Bevölkerung gegenüber der Europäischen Union zurückzuführen. Viel mehr sieht er ein Versäumnis der Parteien und der Medien, die sich nur wenig eingesetzt haben, die Bevölkerung zu mobilisieren, einen geringen Pluralismus unter den Parteien und eine Art Wahlmüdigkeit, da im selben Jahr bereits zwei Mal gewählt worden war (Csekő/Puktalovic´ 2014).

9 Die Analyse erfolgt auf Basis der Ergebnisse der EU28. Mit 31.01.2020 schied Grossbritannien aufgrund des BREXIT aus der Europäischen Union aus, was zu einer Umgestaltung der Zusammensetzung des EU-Parlaments (EU27) führte. Das EU-Parlament schrumpfte von 751 auf 705 Mitglieder, wobei 27 Mandate 14 Mitgliedsländern, die bisher basierend auf der degressiven Proportionalität leicht unterrepräsentiert waren, zugeordnet wurden. Die restlichen 46 Sitze bleiben als Reserve für potentielle Beitrittskandidaten erhalten. Laut aktueller Vertragslage bleibt das Maximum der Sitze des EU-Parlaments bei 750 exklusive des Präsidenten (EUV, Art. 14, Absatz 2)

10 Die Daten der Primärwahl ergeben sich aus den einzelnen (zeitnahesten) Primärwahlen bis eine neue Primärwahl das vorherige Ergebnis ablöste (Stichtag: 01.01.2020), wobei je nach parlamentarischem oder präsidentiellem System jene nationale Wahl herangezogen wurde, die historisch eine höhere Wahlbeteiligung aufweist und deshalb als Primärwahl zählt. Als Berechnungsgrundlagen wurden die Daten von International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) und der European Election Studies (EEA) herangezogen und kombiniert, die marginal von jenen des European Parliament (2019a) abweichen.

11 Bis 2019 Fraktion der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE)

12 Grüne nationale Parteien konnten vor allem in den nordzentralen EU-Mitgliedsländern bedeutende Gewinne erzielen. In Deutschland wurden die Grünen beispielshaft mit 20 Prozent zweitstärkste Kraft. Maggini et al. (2019) postulierten, dass das Thema erneuerbare Energien vor allem in nordzentralen EU-Mitgliedsländern einen Einfluss auf das Wahlverhalten ausübte, während der Effekt in östlichen EU-Mitgliedsländern nicht vorkam bzw. leicht negativ ausgeprägt war.

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