1. Introduzione

Il secondo Statuto di autonomia del 1972 del Trentino-Alto Adige/Südtirol ha messo in moto una dinamica di centralità delle due Province autonome rispetto alla Regione, che ha trovato conferma nelle riforme costituzionali prima del 1999 e del 2001 e, più recentemente, nel 2020, con la soppressione della rappresentanza regionale in Senato e il mantenimento di quella provinciale.1 Gli attori chiave sia per quanto riguarda il rapporto con lo Stato, che quello con le altre Regioni, dal 1972 in poi, sono dunque le due Province autonome, mentre alla Regione è rimasto un ruolo decisamente secondario.

Per quanto riguarda la Provincia autonoma di Bolzano, il rapporto con lo Stato è andato via via affermandosi in via preferenziale in forme di coordinamento negoziale bilaterale, principalmente mediante il ricorso ai due strumenti giuridici delle norme di attuazione e delle intese in materia finanziaria previsti nello Statuto di autonomia rispettivamente agli articoli 107 e 104. La Provincia ha tuttavia gestito le relazioni con lo Stato anche tramite gli altri canali previsti a tal fine dallo Stato stesso, quelli per così dire del coordinamento verticale multilaterale, si pensi alla partecipazione al sistema delle Conferenze. La prassi ha però dimostrato come siano le sedi negoziali bilaterali quelle privilegiate in cui la Provincia riesce ad affermare con maggior forza la propria posizione, grazie anche alla compattezza politica che la contraddistingue. Il presente articolo si concentra sulle principali vie percorse dalla Provincia nella gestione delle relazioni con lo Stato e con le altre Regioni – ordi­narie e speciali – per trarre una valutazione su funzione ed efficacia degli strumenti utilizzati.

1.1 Le vie della bilateralità nel rapporto tra la Provincia autonoma di Bolzano e lo Stato

Quello pattizio è il principio cardine che caratterizza i rapporti tra la Provincia auto­noma di Bolzano e lo Stato. Le principali espressioni tangibili di tale principio sono rappresentate da due strumenti: le norme di attuazione statutaria e le intese finanziarie, che dal 1972 ad oggi si sono rivelate i mezzi privilegiati con cui l’autonomia è cresciuta assumendo nuove competenze cedute dallo Stato. Soprattutto dalla chiusura della vertenza con l’Austria nel 1992 in poi, è proprio grazie a questi due strumenti che si è assistito ad un incrementale progresso dell’autonomia speciale seppur a Statuto invariato. In entrambi i casi, la Provincia autonoma di Bolzano tende a muoversi congiuntamente alla Provincia autonoma di Trento, manifestando davanti allo Stato una posizione comune, anche se non mancano le ipotesi in cui le due Province operano disgiuntamente modulando il rapporto bilaterale con lo Stato in maniera diversa in rapporto alle materie ed alle questioni da risolvere.

Le norme di attuazione e le Commissioni paritetiche che concorrono alla loro elaborazione sono una delle principali manifestazioni dell’uso del metodo negoziale nei rapporti tra Provincia e Stato. Ciò vale da molteplici punti di vista, laddove si consideri la composizione delle Commissioni, così come il particolare procedimento di approvazione delle norme stesse.

Quanto alla composizione delle Commissioni, si ricorda infatti che lo Statuto, al menzionato articolo 107, prevede l’istituzione di una Commissione composta di dodici membri di cui sei in rappresentanza dello Stato, due del Consiglio regionale, due del Consiglio provinciale di Trento e due del Consiglio provinciale di Bolzano, con la precisazione che tre componenti devono appartenere al gruppo linguistico tedesco (cosiddetta Commissione dei Dodici) e che, per le norme riguardanti la sola Provincia autonoma di Bolzano (che sono nei fatti la maggioranza), in seno a tale commissione sia istituita una commissione paritetica di sei membri, di cui tre in rappresentanza dello Stato (uno dei quali deve appartenere al gruppo linguistico tedesco) e tre della Provincia (due nominati dal Consiglio provinciale e uno formalmente dal consiglio regionale, uno dei quali deve appartenere al gruppo linguistico italiano) (cosiddetta Commissione dei Sei). Una caratteristica distintiva delle Commissioni paritetiche è quindi la loro duplice pariteticità, non solo tra Stato e territorio autonomo che qui interessa, ma anche tra gruppi linguistici (Palermo 2001, 831).2 Sotto questo profilo le Commissioni paritetiche, al pari delle norme di attuazione che dalle stesse scaturiscono, sono dunque espressione del principio pattizio che pervade l’intero impianto statutario ed istituisce organi e procedure in modo tale che nessun livello di governo e nessun gruppo linguistico possa prevalere sull’altro, ma si pongano in un rapporto assolutamente paritario.

Quanto al procedimento per la formazione delle norme di attuazione, il rapporto paritetico si evince non solo dalla composizione delle Commissioni paritetiche ove sono parimenti rappresentati Stato e Provincia, ma anche dal ruolo rivestito dalle stesse. Di fatto questi organismi assumono la funzione di co-decisori delle norme di attuazione, poi approvate formalmente tramite atti normativi statali (un tempo con decreto del Presidente della Repubblica D.P.R., ora con decreti legislativi). Peraltro, si ricorda a tal proposito anche la facoltà riconosciuta dallo Statuto di autonomia del 1972 (articolo 52, comma 4) al Presidente della Provincia di intervenire alle sedute del Consiglio dei Ministri, quando si trattano questioni che riguardano la Provincia, come accade proprio nel caso delle norme di attuazione. Le norme di attuazione sono dunque adottate con decreto legislativo sentita una commissione paritetica e dopo la relativa deliberazione del Consiglio dei Ministri alla cui seduta può inter­venire il Presidente della Provincia (Peterlini 2015; Chieppa 2008).

Non solo il ricorso a tali norme merita attenzione dal punto di vista quantitativo (le due Province hanno approvato circa il triplo delle norme prodotte dalle altre Regioni a statuto speciale) (Postal 2011), ma si può certamente affermare che si tratta di elementi cardine del sistema autonomistico anche dal punto di vista qualitativo, in quanto non si sono limitate solo a dare attuazione allo Statuto, ma sono andate ben oltre il dato testuale dando contenuto e forma al sistema autonomistico provinciale anche al di là (seppure non discostandosene nello spirito) dello Statuto stesso (cosiddetta “autonomia dinamica”), in conformità a quella funzione integrativa loro riconosciuta dalla stessa Corte costituzionale.3 Il ricorso diffuso alle norme di attuazione che caratterizza questo territorio rispetto alla maggior parte delle altre Regioni a statuto speciale italiane, soprattutto quelle insulari, dipende molto dal suo sistema politico e, in particolare, dalla sua compattezza (ciò vale soprattutto in Provincia autonoma di Bolzano) intorno ad una percezione dell’autonomia molto più forte di altre realtà. In altre parole, nel caso altoatesino la quantità di norme di attuazione approvate dipende molto dal clima politico positivo sviluppatosi nei rapporti con lo Stato centrale, dalla particolare forza politica e contrattuale della Provincia di fronte allo Stato e, più in generale, dalla capacità di questa realtà speciale di perorare la propria causa con maggiore convinzione rispetto alle altre.4

Per questo stesso motivo, non solo la Provincia autonoma di Bolzano, insieme a quella di Trento, è l’autonomia speciale che riesce ad avere più norme di attuazione, ma è anche quella che per prima e con maggior frequenza ha fatto ricorso allo strumento delle intese in materia finanziaria.

Si potrebbe dire che chi è più capace di ottenere risorse e di graduare la propria partecipazione al debito pubblico con livelli di partecipazione più bassi, anche sulla base dell’efficienza nella gestione delle competenze, traduce la propria capacità di negoziazione proprio nello strumento dell’intesa bilaterale. E ciò anche in via pre­ferenziale e alternativa alla normativa di attuazione, laddove alcuni dettagli contenuti negli accordi finanziari sarebbero forse potuti transitare in una norma di attuazione, ma si è preferito dire tutto nell’intesa che per la sua natura di accordo di fatto politico non richiede passaggi non solo parlamentari, ma neppure ministeriali.

In questo senso, grazie alla compattezza politica di cui si diceva prima, dal secondo statuto in poi e in modo incrementale dal 2009 in avanti, la Provincia autonoma di Bolzano (con quella di Trento) ha affrontato le criticità della finanza pubblica e le conseguenti restrizioni introdotte dalle manovre statali in modo solidale e proattivo, facendo ricorso proprio a questo strumento di negoziazione con lo Stato.5

Senza voler entrare nei dettagli della procedura di revisione statutaria prevista per la materia finanziaria e cosiddetta “decostituzionalizzata” (Valdesalici 2010; ­Parolari 2018) basti qui ricordare come tali intese siano siglate dagli Esecutivi rispettivamente dello Stato, di ciascuna delle due Province autonome e della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, anche in questo caso in un rapporto di parità reciproca. Si pensi all’intesa conosciuta come “Accordo di Milano” sottoscritto nel novembre del 2009 tra il Governo e la Provincia autonoma di Bolzano, insieme alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol ed alla Provincia autonoma di Trento, volta al coordinamento della finanza pubblica nell’ambito del processo di attuazione del federalismo fiscale.6

Dal momento che questa speciale procedura prevede che l’equilibrio finanziario così delineato possa essere eventualmente modificato solo con una nuova intesa, in questo modo blindando la finanza regionale e provinciale rispetto a possibili variazioni introdotte di imperio dal centro, a questo accordo ha fatto seguito la revisione introdotta nel 2014 e nota come “Patto di Garanzia” con la quale sono stati ridefiniti i termini del concorso di queste autonomie speciali agli obiettivi di finanza pubblica.7 Sempre a ribadire la natura negoziale delle relazioni finanziarie tra la Provincia e lo Stato, nel novembre 2021 è ancora tramite intesa che la Provincia autonoma di Bolzano (e la Provincia autonoma di Trento) si è accordata con lo Stato sulle partite finanziarie pendenti, tra cui la ridefinizione della partecipazione al risanamento della finanza pubblica e la restituzione degli arretrati riguardanti il gettito sui giochi “d’azzardo”.

Se si considera che le leggi statali previste dall’articolo 104 dello Statuto a completamento della procedura di revisione dell’autonomia finanziaria provinciale, di fatto, non fanno altro che recepire in toto gli accordi siglati tra Stato e Regioni speciali/Province autonome, e che, pur beneficiando di maggiore flessibilità grazie a questo procedimento, le disposizioni finanziarie statutarie mantengono la natura di parametro di legittimità costituzionale al pari di tutte le altre previsioni dello statuto, si può ben comprendere il ruolo cruciale della negoziazione bilaterale tra Stato e Provincia così come dell’intesa che ne è l’esito, divenuta il fondamento negoziale della modifica statutaria in materia finanziaria e negli ultimi anni, in alcuni casi, anche del conferimento di nuove competenze alla Provincia oltre il dato statutario.

Vale la pena osservare come il meccanismo dell’accordo negoziale sia andato sempre più affermandosi in via preferenziale anche tra le amministrazioni, statale e provinciale, non solo nella materia finanziaria, al fine di garantire un maggior ­coordinamento nell’esercizio delle rispettive competenze. Si pensi alla stipula di accordi di programma ed ai protocolli di intesa tra le pubbliche amministrazioni provinciali/regionali e statali per l’organizzazione amministrativa degli uffici giudiziari o per definire i dettagli dell’inquadramento del personale amministrativo nei ruoli regionali. In alcuni casi, è lo stesso Statuto di autonomia del 1972 a prevedere il ricorso ad intese: all’articolo 13 sulle domande di concessione per le grandi derivazioni idroelettriche; all’articolo 14 per le opere idrauliche e l’utilizzazione delle acque pubbliche; all’articolo 15 sull’utilizzazione da parte delle Province di finanziamenti statali per l’incremento delle attività industriali; all’articolo 19 sulle nomine del presidente e dei membri delle commissioni per gli esami di stato nelle scuole di lingua tedesca; all’articolo 82 sugli indirizzi e obiettivi strategici in materia di accertamento dei tributi.

Da ultimo, occorre ricordare che le relazioni tra Provincia e Stato passano anche attraverso il Commissario del Governo, così come previsto dal Titolo VI dello Statuto di autonomia, che, oltre a provvedere all’ordine pubblico, coordina lo svolgimento delle attribuzioni dello Stato sul territorio provinciale, vigila sull’andamento dei rispettivi uffici amministrativi e vigila altresì sull’esercizio da parte della Provincia e degli altri enti pubblici locali delle funzioni ad essi delegate dallo Stato (Carli 2020; Woelk 2008).

1.2 Le vie del multilateralismo nel rapporto tra la Provincia autonoma di Bolzano e lo Stato

Se la bilateralità è certamente l’opzione che la Provincia tende a privilegiare nella relazione con lo Stato, ciò nondimeno si deve ricordare che la stessa può partecipare anche alle occasioni di confronto nelle sedi di raccordo multilaterale previste per tutte le Regioni, a statuto ordinario o speciale che siano. Il riferimento va innanzitutto al sistema delle Conferenze dove si esplica il principio di leale collaborazione e, in particolare, alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 ottobre 1983 (Pizzetti 2000). Si tratta dell’organismo fulcro del coordinamento e del dialogo tra Regioni e Stato, essendo obbligatoria la sua consultazione nelle materie di competenza regionale.

Il Presidente della Provincia autonoma di Bolzano si affianca dunque agli altri Presidenti di Regioni ed al Presidente della Provincia autonoma di Trento nella sede del dialogo e della collaborazione tra gli Esecutivi territoriali e quello statale per trovare una posizione comune attraverso l’utilizzo degli strumenti tipici di questo organo, ovvero i pareri e le intese, forti o deboli che siano, gli accordi, i raccordi, nonché l’interscambio di informazioni.8

Se si osserva il sistema delle Conferenze dalla prospettiva della Provincia autonoma di Bolzano, occorre innanzitutto sottolineare che, in forza di quanto antici­pato nella premessa di questo contributo, sono le due Province a partecipare alla Conferenza Stato-Regioni, sancendo così la loro natura sostanzialmente regionale (Cosulich 2012).9

Seppur la dottrina maggioritaria abbia evidenziato più volte il ruolo tutto sommato marginale della Conferenza Stato-Regioni, che – si ricorda – non è un organo costituzionale ma è regolato da leggi ordinarie, vi è da dire che non solo la Provincia autonoma di Bolzano partecipa regolarmente alle sedute di questo organo, ma in alcuni casi è proprio in questa sede che la stessa è riuscita a far valere la sua posizione, ottenendo risultati importanti.

Per quanto riguarda la marginalità dell’organo, si può osservare come lo stesso dovrebbe garantire quel raccordo necessario per rispettare il principio di leale collaborazione, ma l’esperienza della pandemia ne ha acuito la graduale – già in essere – perdita di importanza (Savastano 2020). L’emergenza sanitaria ha infatti messo in luce due aspetti: stante lo scarso coinvolgimento del Parlamento, i presidenti delle Regioni/Province autonome, e segnatamente il Presidente della Provincia auto­noma di Bolzano, sono stati molto spesso gli unici attori istituzionali con cui il Governo si è interfacciato nel prendere le decisioni più opportune. Ciò è accaduto molto spesso perché il Governo ha superato il sistema delle Conferenze (si ricorda, oltre alla Conferenza Stato-Regioni, la Conferenza Unificata con autonomie locali e città) cercando circuiti concertativi alternativi di natura più politica come, ad esempio, la Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome.10 Vista la tendenza a portare in Conferenza Stato-Regioni la posizione comune emersa in seno alla Conferenza delle Regioni/Province autonome (anche senza che su questa posizione si sia raggiunta l’unanimità) e, quindi, stante la mancata possibilità di far presente le istanze di tutti, si comprende bene la perdita di rilevanza della stessa Conferenza Stato-Regioni.

Ciononostante, proprio durante la pandemia, è nella Conferenza Stato-Regioni che sono stati discussi aspetti decisivi per la Provincia autonoma di Bolzano. È in questa sede, infatti, che il Presidente della Provincia di Bolzano ha fatto valere le sue posizioni nei confronti di alcuni strumenti adottati dal Governo sia per la gestione dell’emergenza sanitaria sia per gli aspetti più prettamente economici.

È sempre in sede di Conferenza Stato-Regioni che, nel corso del 2020, sono stati siglati gli accordi quadro ex articolo 4 del decreto legislativo numero 281/1997 tra Governo, Regioni a statuto speciale e Province autonome di Trento e Bolzano, in materia di finanza pubblica per assicurare le risorse necessarie per l’espletamento delle rispettive funzioni istituzionali in conseguenza della perdita di entrate connesse all’emergenza Covid-19. Tali accordi hanno rappresentato la premessa per la successiva ridefinizione in sede bilaterale del contributo agli obiettivi di risanamento della finanza pubblica a carico della Provincia autonoma di Bolzano (e di quella di Trento).

La relazione della Provincia autonoma di Bolzano con lo Stato non si esaurisce però nel sistema delle Conferenze, ma trova espressione concreta anche nel ruolo svolto dai rappresentanti provinciali eletti nella tradizionale sede parlamentare. Come si evince dall’articolo 67 della Costituzione anche i parlamentari eletti nei collegi elettorali altoatesini sono soggetti al divieto del mandato imperativo e, di conseguenza, anche per essi vale il principio della generalità dell’interesse rappresen­tato. Ciò non comporta tuttavia che l’eletto non possa privilegiare gli interessi della propria circoscrizione elettorale. Il fenomeno si manifesta in maniera del tutto fisiologica con riferimento ai parlamentari altoatesini e va collocato nell’ambito dell’autonomia speciale che gli stessi in qualche modo rappresentano e che svolge “il ruolo di valore unitario fondante dell’ordinamento, di limite implicito (di fatto) del pluralismo politico, di fattore di aggregazione pre-politico e interpartitico” (cfr. Toniatti 2011).11

In tal senso, la “delegazione parlamentare” altoatesina ha contribuito e contri­buisce alla tutela e promozione dell’autonomia provinciale speciale esercitando le funzioni ad essa spettanti ovvero: la funzione parlamentare di controllo che si realizza nel ricorso a strumenti conoscitivi quali interrogazioni e interpellanze, oltre alle proposte istitutive e la partecipazione ad indagini conoscitive e commissioni di inchiesta; la funzione di indirizzo e la funzione legislativa che si concretizza nella proposta, adesione e il voto di risoluzioni e ordini del giorno parlamentari su questioni inerenti l’autonomia, nonché attraverso l’iniziativa legislativa tesa ad introdurre nella legislazione statale norme di portata derogatoria rispetto a quanto previsto per il territorio nazionale o, viceversa, per estendere all’Alto Adige norme nazionali laddove più vantaggiose, oltre all’iniziativa legislativa in materia costituzionale e la formulazione di proposte di revisione statutaria.12

Vale la pena ricordare in proposito anche che, su designazione dei rispettivi Gruppi e secondo criteri di proporzionalità, parlamentari altoatesini possono concorrere alla composizione della Commissione parlamentare per le questioni regionali richiamata dall’articolo 126 Costituzione e dallo Statuto d’autonomia all’arti­colo 49 bis.13 È evidente che anche in tale sede i parlamentari altoatesini portano con sé in qualche modo la rappresentanza dei rispettivi interessi territoriali.14 Da notare che sinora non è ancora avvenuta quella integrazione all’interno della Commissione di “rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali” prevista dall’articolo 11 della legge costituzionale numero 3 del 2001 e su cui anche i senatori e deputati altoatesini hanno presentato diverse iniziative legislative ai fini dell’introduzione di una specifica rappresentanza provinciale all’interno di quest’organo.15 Tuttavia, la Commissione si è dotata di un regolamento interno in cui definisce le modalità con cui la stessa può consultare i rappresentanti delle auto­nomie territoriali.16 In questo modo, si è formalizzato e reso stabile il coinvolgimento delle autonomie territoriali nella Commissione, ma a differenza di quanto avverrebbe con la formale integrazione, i rappresentanti dei territori possono intervenire solo nella fase istruttoria, senza poter partecipare alla fase deliberativa, di tal ché il parere finale non è dotato della medesima valenza procedurale.

Da ultimo, se si considera la posizione dei parlamentari altoatesini nel garantire l’autonomia del proprio territorio va fatto un breve richiamo ad un fenomeno tutto politico verificatosi con una certa frequenza in questi anni. Mi riferisco alla decisività del voto dei Parlamentari della Südtiroler Volkspartei al Senato ai fini dell’approvazione di una legge, a cui hanno fatto seguito le richieste della stessa Südtiroler Volkspartei di vedere compensato l’appoggio politico offerto con una serie di interventi che di fatto si traducono in una maggior garanzia dell’autonomia.

In definitiva, emerge chiaramente come la forza negoziale della Provincia autonoma di Bolzano nei rapporti con lo Stato sia il risultato del ricorso ai plurimi canali esistenti, inverandosi dunque non solo nelle forme della negoziazione bilaterale, ma anche nel ricorso ai tradizionali canali del coordinamento multilaterale verticale e orizzontale, nonché nella rappresentanza politica diretta.

2. Il rapporto della Provincia autonoma di Bolzano con le altre ­autonomie regionali

Al pari di quanto detto sinora con riferimento al rapporto tra la Provincia e lo Stato, anche per quanto concerne le relazioni con le altre Regioni, si può osservare come le stesse si sviluppino su canali paralleli di matrice ora bilaterale, ora multilaterale.

Partendo da quest’ultimo profilo di analisi, si è accennato nel paragrafo che precede al ruolo della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, organismo di raccordo interregionale ove siedono i Presidenti di Regione/Provincia autonoma, ma anche gli eventuali assessori competenti e che, in un rapporto sempre più stretto con la Conferenza Stato-Regioni, si è affermata come sede decisionale in alcuni casi addirittura alternativa a quest’ultima. Accade, quindi, con una certa frequenza che la Conferenza delle Regioni e Province autonome venga convocata per discutere in anticipo dei temi all’ordine del giorno della, successiva, Conferenza Stato-Regioni o Conferenza unificata, così come accade che il Governo si pronunci dopo aver ricevuto il parere della Conferenza delle Regioni/Province autonome, senza coinvolgere la Conferenza Stato-Regioni.17 Ciò è accaduto anche recentemente laddove si osservi come tra gli argomenti all’ordine del giorno delle ultime convocazioni della Conferenza delle Regioni/Province autonome vi siano temi chiave come la gestione concordata tra Stato e Regioni del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR) in corso di definizione da parte del Governo, per il quale la Conferenza sta ponendo in essere molteplici azioni,18 direttamente, attraverso delegati o attraverso il suo presidente, per veder garantito un ruolo decisivo alle Regioni. Non solo; a conferma del fatto che la Conferenza gioca un ruolo importante nell’affermazione delle istanze regionali si possono richiamare tutta una serie di iniziative politiche e tecniche che ne suggellano la posizione di interlocutore privilegiato del Governo. Si pensi, ad esempio, all’accordo siglato tra la Conferenza e il Governo nel novembre 2021 in cui si è concordato su alcuni punti, tra cui la crescita progressiva del finanzia­mento del fabbisogno sanitario nazionale per un totale di 12 miliardi nel triennio, l’aumento del fondo per il trasporto pubblico locale e per il diritto allo studio degli alunni con disabilità e quello per le persone non autosufficienti. Il tutto a ribadire il ruolo decisivo e a tratti preponderante di quest’organo di estrazione prettamente politica nel processo di negoziazione con lo Stato, cui partecipa anche il Presidente della Provincia autonoma di Bolzano, o gli assessori competenti per materia, raffrontandosi con le altre autonomie regionali su un piano di parità per giungere ad una posizione comune.

Ulteriore organo di raffronto politico tra Regioni/Province autonome a cui partecipa anche la Provincia autonoma di Bolzano è poi la Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome. In questo caso il peso politico dell’organo è decisamente inferiore, ma si tratta comunque di un orga­nismo attraverso cui le Regioni/Province autonome fanno rete e si coordinano con la Conferenza delle Regioni/Province autonome portando all’ordine del giorno di quest’ultima i temi più importanti emersi.19

A fronte della partecipazione della Provincia a questi organismi di negoziazione multilaterale in cui si concretizzano le possibilità di confronto con le altre realtà regio­nali, vi sono poi quelle relazioni di natura politico-negoziale che si realizzano al di fuori di organismi istituiti ad hoc. In questo senso, le relazioni degne di nota sono di vario tipo: quelle che si sviluppano con le altre autonomie speciali, o con le autonomie speciali alpine, o ancora bilateralmente tra la Provincia e una o più ­Regioni, nella maggior parte dei casi confinanti.

Oltre a quanto innanzi detto con riferimento alla relazione con la confinante Provincia autonoma di Trento, rispetto alla quale Bolzano procede congiuntamente o disgiuntamente e con la quale è accomunata dall’adesione al Gruppo europeo di coope­razione territoriale (GECT) Euregio,20 si può osservare come vi siano tentativi di messa in rete tra le realtà speciali, dirette tra l’altro a fare fronte comune nei confronti del Governo laddove vi sia una forte comunanza di interessi e problemi. Si pensi a titolo di esempio alla cosiddetta Dichiarazione d’Aosta, sottoscritta nel 2006 dai rappresentanti delle autonomie speciali e sottoposta alla Commissione affari costitu­zionali statale, in cui si attestano – tra i principi cardine della specialità – il principio di bilateralità nei rapporti con lo Stato, nonché quello dell’intesa e della natura pattizia delle fonti dell’autonomia, e si afferma concordemente la necessità di una loro costituzionalizzazione.

In alcuni casi la relazione con le altre specialità è limitata all’arco alpino, ovvero si articola tra Alto Adige, Trentino, Valle d’Aosta e Friuli-Venezia Giulia, anche in questo caso in ragione della comunanza di interessi. In proposito, la relazione si sviluppa su molteplici piani, non solo politici, ma anche tecnico-amministrativi. Si pensi alla recente convenzione quadro siglata da Regione Friuli-Venezia Giulia, Valle d’Aosta e Province Autonome di Bolzano e Trento per la costituzione di un gruppo di lavoro tra l’Università di Udine e le Regioni speciali alpine sul diritto regionale e, in particolare, sul tema della specialità.21 D’altro canto, proprio la Provincia autonoma di Bolzano, insieme con Trento, ha fatto spesso da apripista nei confronti delle altre Regioni alpine nella gestione dei rapporti soprattutto finanziari con il Governo, in alcuni casi fungendo in qualche misura come modello. Si pensi tra tutti al caso del cosiddetto Accordo di Milano in seguito al quale anche Valle d’Aosta e Friuli-­Venezia Giulia hanno fatto ricorso alle medesime soluzioni procedurali (Postal 2011, 40).

Vi sono poi quelle relazioni di natura bilaterale o multilaterale che la Provincia sviluppa soprattutto con le Regioni di confine, ovvero Veneto e Lombardia. Si pensi proprio a quanto deciso con l’Accordo di Milano rispetto al finanziamento a carico della Provincia autonoma di Bolzano (e Trento) di progetti ed iniziative di competenza statale, a favore dei territori confinanti per sopperire ai disagi legati alla loro peculiarità di “territori di confine”.22

In alcuni casi la collaborazione con la vicina Provincia autonoma di Trento e la Regione Lombardia è conseguenza della necessità per la Provincia autonoma di Bolzano di gestire funzioni proprie o delegate che interessano un territorio più ampio di quello provinciale (Sartori 2011, 540). Si pensi al caso emblematico della gestione del Parco Nazionale dello Stelvio, oggetto di intesa tra la Provincia autonoma di Bolzano, quella di Trento e la Regione Lombardia concernente l’attribuzione delle relative funzioni statali e dei relativi oneri finanziari.23

Lo strumento dell’intesa è quindi utilizzato anche nella definizione dei rapporti bi- o multilaterali con le altre Regioni, tant’è che qualche mese dopo il Presidente della Provincia autonoma di Bolzano ha siglato una nuova intesa questa volta solamente con il Presidente della Giunta regionale lombarda, per la valorizzazione dell’area dello Stelvio, tra le altre cose, attraverso la realizzazione di uno studio di fattibilità del traforo dello Stelvio. Altro esempio di collaborazione tra la Provincia autonoma di Bolzano, la Regione Lombardia, la Regione Veneto, oltre alla Provincia autonoma di Trento ed il Governo è quello relativo all’organizzazione delle Olimpiadi invernali 2026 che ha visto la recente costituzione di un comitato organizzativo nella forma giuridica di una fondazione di diritto privato, Milano-Cortina 2026, nonché la discussione attualmente in essere per la costituzione in forma societaria di una Agenzia di progettazione olimpica di cui si ipotizza faranno parte oltre ai ministeri competenti, le due Regioni e le due Province autonome.

Questi esempi dimostrano dunque come la Provincia autonoma di Bolzano possa muoversi nel gestire le relazioni con le altre Regioni su diversi piani: da un lato, partecipando su un piano di parità con le altre Regioni nelle sedi istituzionali previste a livello nazionale come le Conferenze; dall’altro, attraverso gli strumenti della negoziazione politica che sfociano in uno strumentario giuridico, non codificato o standardizzato, che passa dalle intese agli istituti di diritto privato.

3. Conclusioni

Dal 1972 in poi si è assistito ad una dinamica di crescente centralità delle due Province autonome che si sono mosse, con posizioni congiunte o disgiunte, nella gestione delle relazioni con lo Stato, ma anche con le altre Regioni, assumendo in molti casi il ruolo di attori politici chiave del sistema regionale.

In questa fase, la negozialità e la bilateralità come metodo privilegiato di gestione dei rapporti con lo Stato hanno visto un incremento significativo. Laddove la via della negoziazione bilaterale non fosse praticabile, la Provincia autonoma di Bolzano si è comunque mossa nelle sedi di raccordo e di concertazione in essere per tutte le altre Regioni, ovvero partecipando al sistema delle Conferenze, senza dimenticare il ruolo fondamentale della rappresentanza politica diretta. Per quanto concerne le altre Regioni non sono mancate le relazioni bilaterali o multilaterali di impronta politica che si sono particolarmente consolidate nei rapporti con le altre autonomie speciali, nonché delle autonomie ordinarie confinanti.

Qualunque sia stato l’approccio e lo strumento prescelto per gestire i rapporti con lo Stato e le altre autonomie regionali, la Provincia autonoma di Bolzano ha sempre puntato a tutelare e consolidare la propria autonomia speciale, obiettivo raggiunto più facilmente laddove la relazione si è posta su un piano di parità e grazie anche alla forte coesione politica che caratterizza questo territorio.

Note

1 La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol non è dunque rappresentata in Senato in base alla riforma del 2020, mentre ciascuna delle due Province autonome è rappresentata con tre seggi. Sul piano istituzionale nazionale la riforma ha sostituito dunque la Regione con le due Province autonome, divenendo di fatto questa l’unica Regione in Italia priva di una rappresentanza propria.

2 Così l’autore chiarisce come “elemento essenziale per la connotazione pattizia, paritetica ma anche ‘mista’ della commissione è la previsione statutaria della nomina di un componente di lingua tedesca da parte del governo e di un componente di lingua italiana da parte della provincia (art. 107, co. 2, St), perché ciò sta ad indicare un indiretto riconoscimento della natura etnicamente pluralistica dello Stato da un lato e della Provincia dall’altro”.

3 Cfr. Corte costituzionale numero 260/1990, punto 4 del considerato in diritto; ed anche la precedente sentenza Corte costituzionale numero 20/1956. Sul punto può essere interessante osservare come nella sentenza numero 20/1956, la Consulta sostiene altresì la possibilità che le norme di attuazione contengano disposizioni praeter legem: ovvero che vadano ad integrare la normativa statutaria, con il solo limite del rispetto delle disposizioni dello statuto e delle finalità statutarie dell’autonomia speciale.

4 Ciò probabilmente per ragioni storiche, politiche, sociali e, di conseguenza, perché le esigenze particolari delle collettività territoriali sono più forti e sentite rispetto ad altre realtà. Da un raffronto tra il 1965 e il 2001 si può osservare come siano state approvate 73 norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige / Südtirol, contro le 21 per il Friuli-Venezia Giulia, le 15 per la Valle d’Aosta, le 7 per la Sardegna e le 6 per la Sicilia (cfr. Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e Province autonome 2011).

5 Ed alle relative norme di attuazione approvate in un secondo momento per dare implementazione alle intese stesse.

6 È noto come il testo dell’intesa sia poi confluito nell’articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, numero 191 (legge finanziaria 2010), con particolare riferimento ai commi dal 106 al 126, che ha così for­malmente apportato una revisione al Titolo VI dello Statuto di autonomia. Per accordare la tutela dell’auto­nomia speciale con le modifiche introdotte attraverso l’intesa, il passo successivo è consistito nell’adozione, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge numero 191/2009, delle relative norme di attuazione nel rispetto della procedura prevista all’articolo 107 dello Statuto.

7 Intesa recepita nella legge numero 190/2014 articolo 1, commi 406-413.

8 Vale la pena ricordare che solo nel caso della cosiddetta intesa forte le Regioni e le due Province auto­nome sono poste su un piano di effettiva parità con lo Stato, dal momento che se l’intesa non viene raggiunta è precluso allo Stato l’adozione dell’atto ad essa sottoposto. Nel caso invece della cosiddetta intesa debole il Governo può procedere anche senza l’assenso delle Regioni/Province autonome, a condizione che l’atto sia adeguatamente motivato.

9 Sono cioè i due Presidenti delle due Province, anche in veste di presidente di turno della Regione, a presenziare alle sedute della Conferenza.

10 Si pensi al decreto-legge numero 6/2020 (articolo 3, comma 1) e il 19/2020 (articolo 2, comma 1) ove si dispone che i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri necessari per attuare le misure di contenimento dell’emergenza debbano essere adottati previo parere non della Conferenza Stato-­Regioni ma del Presidente della Conferenza delle Regioni e Province autonome. Seguendo questa impostazione anche il decreto 33/2020 ha demandato alla Conferenza delle Regioni e Province auto­nome, e non alla Conferenza Stato-Regioni, l’elaborazione di linee guida per la riapertura delle attività economiche, poi integralmente recepite da un Decreto del Presidente Consiglio dei Ministri (D.P.C.M.) del 17 maggio 2020.

11 Così il professor Toniatti (2011), con riferimento al Trentino e, quindi, per estensione all’Alto Adige.

12 Ciò non necessariamente secondo una linea sempre comune con la vicina Provincia autonoma di Trento per la quale valgono comunque considerazioni analoghe. Per quanto riguarda le proposte di legge costituzionale provenienti da parlamentari altoatesini, si consulti il sito della Camera: http://documenti.camera.it/apps/nuovosito/documenti/filtripdlRisultatoNew.asp?tab=&selCostituzionali=2&selIniziativa=
Popolare&selTipologia=1&selConclusi=&selInCorso=&tipoVis=..

13 L’articolo prevede che lo scioglimento del Consiglio provinciale per ragioni di sicurezza nazionale avvenga con decreto motivato del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentita una Commissione composta di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi indicati con legge (si tratta della legge numero 52 del 1963).

14 Ciò soprattutto laddove si consideri la previsione del regolamento della Camera in base al quale i progetti di legge che contengano disposizioni nelle materie indicate dall'articolo 117 della Costituzione e in quelle previste dagli statuti speciali delle Regioni adottati con leggi costituzionali, o che riguardino l’attività legislativa o amministrativa delle Regioni, sono trasmessi anche a questa Commissione, la quale esprime il proprio parere.

15 Cfr. atto senato numero 21 di iniziativa dei senatori Durnwalder, Steger e Unterberger e il progetto di legge numero 602 alla camera di iniziativa degli onorevoli Schullian, Gebhard e Plangger.

16 La legge li identifica nella Conferenza dei Presidenti delle Assemblee legislative delle Regioni e delle Province autonome, nella Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, nelle associazioni di enti locali, nonché nei rappresentanti dei singoli enti territoriali.

17 Lo si è già detto con riferimento alla gestione della pandemia Covid-19, laddove ad esempio le menzionate “Linee guida per la riapertura delle attività economiche e sociali” nell’emergenza da Covid-19 approvate dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome sono poi state recepite da un’ordinanza del Ministero della Salute.

18 Tra cui, ad esempio le audizioni presso la Commissione Bilancio della Camera.

19 Come, ad esempio, quello menzionato del PNRR su cui i due organismi interloquiscono per giungere ad una posizione comune da presentare al Governo.

20 Cfr. il sito web del GECT Euregio: www.europaregion.info/it/. .

21 Progetto che nasce dalle pregresse esperienze dell’“Osservatorio sull’Autonomia speciale” attivato presso il Dipartimento di Scienze giuridiche dell’Ateneo friulano e del “Laboratorio di Innovazione istituzionale per l’Autonomia integrale – LIA/ASA Autonomie Speciali Alpine” della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Trento.

22 Si è in proposito prevista la creazione di un fondo speciale in cui ciascuna Provincia dovrà stanziare 40 milioni di euro all’anno per i comuni confinanti della Provincia di Sondrio (Bormio, confinante con Trento, e Valfurva, confinante con entrambe le Province autonome) e di quella di Belluno (complessivamente 15 comuni, di cui undici confinanti con la Provincia di Trento, tre con quella di Bol­zano e uno con entrambe le Province autonome). Il riferimento è al comma 117, articolo 2, legge numero 161/2009, in cui si prevede la stipula di accordi tra il Ministro dell’Economia e delle Finanze con ciascuna Provincia, da stipulare previo parere con le Regioni interessate. Il comma successivo (118) prevede altresì l’istituzione di un organismo di indirizzo, composto da rappresentanti dello Stato, delle due Province autonome e di ciascuna delle Regioni ordinarie confinanti. Ad esso spetta la gestione dei progetti, assumendo il compito di definire – ai sensi dei commi 119 e 120 – gli indirizzi per la valutazione e l’approvazione dei progetti, sulla base di un D.P.C.M., adottato d’intesa con le Province, nel quale vengono individuate le linee guida e i criteri direttivi.

23 Si ricorda che a seguito di tale intesa e con apposita norma di attuazione (il decreto legislativo 14/2016) è stato anche istituito tra gli enti territoriali appena menzionati, il Ministero dell’ambiente, tre Comuni il cui territorio amministrativo rientra nel Parco, un rappresentante delle associazioni di protezione ambientale riconosciute designato dal Ministero e un rappresentante dell’istituto superiore per la protezione e per la ricerca ambientale (ISPRA), un comitato di coordinamento ed indirizzo per garantire la configurazione unitaria del Parco.

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