Elisabeth Peterlini

Der Rat der Gemeinden

Von schwammigen beratenden Funktionen zum politischen Gewicht in der Landespolitik

The Council of Municipalities

From loosely defined advisory roles to a political force in the region

Abstract In 2001, the Italian Constitution was amended by Constitutional Law No. 3/2001. The newly introduced Article 123 provides an article of incorporation for each regional territory. Paragraph 4 of Art. 123 states verbatim: ‘The statute of each Region regulates the activity of the Council of Local Autonomies as a consultative body between the Regions and the local authorities’. This reform was the basis for establishing the Council of Local Autonomies. The council’s task is to serve as an advisory body that mediates between regions and municipalities in order to improve their communication and strengthen the local authorities, which are closest to the citizens.

As a result of the legal reform, this body was also introduced in South Tyrol – a region with special status in Italian law – where it is officially known as the Council of Municipalities of the Autonomous Province of South Tyrol. This article explains the origin and the content of the South Tyrolian regulation according to the Council of Municipalities, in particular regarding its constitution and field of operation. Interviews with the former and current council presidents provide insight into how the body has acted in practice and how its importance could grow beyond its original advisory role.

1. Einführung

Die Gemeinde, oft als Zelle der Gesellschaft bezeichnet, ist nach der Familie wohl die engste Gemeinschaft, in die der Mensch eingebunden ist und in der er lebt. Während internationale Organisationen immer weiter von den Einflussmöglichkeiten des Menschen wegrücken und damit die demokratische Bindung immer dünner wird, steigt das Bedürfnis nach einer Teilnahme in einem engen, überschaubaren Bereich, wie es die Gemeinde oder eben der engere Raum ist, in dem man lebt. Die Gemeinde ist auch geschichtlich die älteste örtliche Körperschaft und allein schon dadurch im Empfinden der Bevölkerung besonders verwurzelt (Falcon 2011, 352). Oberhaupt der Gemeinderegierung ist der Bürgermeister. Rechtlich gesehen ist er nicht nur oberster, demokratisch gewählter Repräsentant der Gemeinschaft seiner Gemeinde und damit Vorsitzender der Gemeindeverwaltung (Exekutive), sondern (in der italienischen Rechtsordnung und in vielen anderen) auch Vertreter der Staatsregierung auf lokaler Ebene (Del Giudice 2015, 372). Für das Gemeindevolk ist der Bürgermeister die Ansprechperson, an die man sich wenden kann, um Anliegen oder Bedürfnisse vorzubringen.

Es war wohl auch dieser anerkannte Stellenwert der Gemeinden, der den italienischen Staat im Jahre 2001 dazu veranlasst hat, die italienische Verfassung vor allem im Hinblick auf die lokalen Gebietskörperschaften zu reformieren. Die Staatsordnung Italiens war bis dahin von einem zaghaften Regionalismus geprägt. Die Regionen hatten wenige und schwache (nur konkurrierende) Zuständigkeiten und wurden erst in den 1970er-Jahren aktiviert. Ein Ziel der Reform von 2001 war es, die italienische Staatsordnung zu modernisieren und „föderaler“ zu gestalten, wobei einige wesentliche Merkmale des Föderalismus umgesetzt wurden, man aber trotzdem bei weitem nicht von einem Föderalstaat Italien sprechen kann (Peterlini 2012, 14). Im Zuge dieser Aufwertung der Subebenen sollten auch die Gemeinden als jene Gebietskörperschaften, die den Bürgerinnen und Bürgern am nächsten stehen, gestärkt werden (vgl. Groppi 2007, 10 – 12). Bei der Staatsgründung im Jahre 1861 war der Traum von ­einem föderalen Zusammenschluss der italienischen Stadtstaaten vom militärischen und politischen Anschluss an das Königreich Sardinien Piemont überrollt worden, die Staatsform wurde vom französischen Zentralismus geprägt. Der Föderalismus wurde vom italienischen Gesetzgeber erst wieder um die jüngste Jahrtausendwende als politische Lebensform entdeckt und teilweise umgesetzt. Ein Ansatz für die Aufwertung der substaatlichen Körperschaften, besonders der Lokalkörperschaften, lässt sich im neu eingeführten verfassungsrechtlichen Organ Rat der örtlichen Autonomien finden. Die Gemeinden sollten in einer institutionalisierten Form zusammenwirken und ihren Einfluss auch auf übergemeindlicher Ebene ausüben können. Der „Rat der örtlichen Körperschaften“, wie er offiziell in der Verfassung (im Art. 123) verankert wurde, soll ein Instrument des Zusammenwirkens mit der Region sein, das auf dem Prinzip der loyalen Zusammenarbeit fußt (vgl. Nacci 2014, 1 – 3).

Die erwähnte Reform der italienischen Verfassung von 2001 wurde durch das Verfassungsgesetz Nr. 3 vom 18. Oktober 2001 umgesetzt (und im Gesetzesanzeiger Nr. 248 vom 24.10.2001 veröffentlicht). Damit wurde erstmals (von kleineren Abänderungen abgesehen) die Verfassung von 1948 grundlegend abgeändert. Zum Unterschied von verschiedenen vorherigen, gescheiterten Entwürfen der Zweikammern-Kommissionen des Parlamentes der 1980er- und 1990er-Jahre beschränkte sich die Reform allerdings auf den fünften Titel des zweiten Teils der Verfassung, der „Die Regionen, die Provinzen und die Gemeinden“ regelt. Der neue Artikel 123 Absatz 4 der Verfassung (der durch Artikel 7 Verfassungsgesetz Nr. 3/2001 ergänzt wurde) besagt nun Folgendes: „Im Statut jeder Region wird der Rat der örtlichen Autonomien als beratendes Organ zwischen der Region und den örtlichen Körperschaften geregelt.“ Durch diese Reform wurde der Grundstein für die Errichtung des Rates der lokalen Autonomien gelegt. Es sollte also ein Organ gegründet werden, dessen Aufgabe es sein würde, zwischen Region und Gemeinden zu beraten, um ein besseres Miteinander zu koordinieren, und vor allem jene Ebene zu stärken, die dem Volk am nächsten steht, nämlich jene der Gemeinden. Somit wurde auch in Südtirol der Rat der lokalen Autonomien errichtet und mit dem Namen „Rat der Gemeinden der autonomen Provinz Bozen Südtirol“ versehen (Peterlini 2013, 9).

Nun sind mehr als zehn Jahre seit der Reform vergangen und es kann ein Versuch unternommen werden, auszuleuchten, welche politische Bedeutung dieses in der Verfassung verankerte Organ in der Praxis erfahren hat.

2. Die rechtliche Grundlage des Rates der Gemeinden in der ­Autonomen Provinz Bozen - Südtirol

Der Rat der lokalen Autonomien mit der so hinzugefügten verfassungsrechtlichen Bestimmung musste in den Regionen mit Normalstatut eingeführt werden (vgl. Baron­celli 2014, 65 – 67; D’Atena 2010, 292–296). Nicht so deutlich hingegen war es, ob auch die Region Trentino-Südtirol als Sonderregion das beratende Organ zwischen der Region und den örtlichen Körperschaften einführen müsste (vgl. Vizioli 2011, 17). Zu dieser Rechtsfrage entstand in der Lehre eine rege Debatte. Für die Regionen mit Sonderstatut und die autonomen Provinzen Bozen und Trient gelten nämlich, laut Art. 10 des Verfassungsgesetzes Nr. 3/2010, nur jene Bestimmungen, die eine weitergehende Form der Autonomie vorsehen (sogenannte Besserstellungsklausel). Die Frage, ob die Einführung dieses Organs mit Verfassungsrang eine Erweiterung der Autonomie der Region oder des Landes (der autonomen Provinz) darstellt oder nicht, wurde dementsprechend in der Lehre unterschiedlich beantwortet (vgl. Ruggeri 2006, 2). Die Unstimmigkeit wurde allerdings 2006 vom Verfassungsgerichtshof (VfGH) mit Urteil Nr. 370 geklärt. Der VfGH stellte sich die Frage, ob eine Ausweitung auf die Sonderautonomien im Sinne dieser Besserstellungsklausel nur dann zu erfolgen habe, wenn damit eine Erweiterung der Autonomie der Regionen erfolge, oder auch, wenn sie eine Ausweitung der Autonomie der Lokalkörperschaften bewirke. „Mit anderen Worten handelt es sich um die Frage, ob die im Titel V der Verfassung enthaltenen Vorschriften auf die Regionen mit Sonderautonomie auch dann übertragen werden können, wenn das angestrebte Ziel darin besteht, einen Apparat von weitergehenden Garantien dem System der Autonomien als Ganzes sicherzustellen.“ Der Verfassungsgerichtshof kam zum Schluss, dass der Mechanismus der Erweiterung im Sinne von Art. 10 „nur dann funktionieren kann, wenn er, nach einer­ umfassenden Beurteilung, sicherstellt, dass der Region eine größere Autonomie erwächst und nicht der Lokalkörperschaft.“1 Dabei ist zu beachten, dass mit dem Ausdruck Region – wie im Artikel 10 vorgesehen – gleichlautend auch die autonomen Provinzen zu verstehen sind (vgl. Ambrosi 2007, 363 – 375).

Damit hat der Verfassungsgerichtshof die Ausdehnung des Artikels 123 Absatz 4 auf die Regionen mit Sonderstatut abgelehnt (vgl. Happacher 2008, 163). Das bedeutet, dass es für die Regionen mit Sonderstatut und die autonomen Provinzen keine Verpflichtung gibt, den Rat der lokalen Autonomien einzuführen. Wenngleich es keine Verpflichtung zur Errichtung des Rates der örtlichen Autonomien seitens der Verfassung gibt, gibt es andererseits auch kein Verbot, einen solchen im Rahmen der eigenen Zuständigkeiten zu errichten (vgl. Padula 2008, 1122; Peterlini 2013, 52 – 54).

Tatsächlich führte der Südtiroler Landtag einen Rat der lokalen Autonomien ein und benannte ihn „Rat der Gemeinden der autonomen Provinz Bozen Südtirol“. Das erste Südtiroler Gesetz zum Rat der Gemeinden wurde mit einem einfachen Landesgesetz (LG) verabschiedet, LG Nr. 10 vom 11. Juni 2003 (Amtsblatt der Region Trentino-Südtirol Nr. 25 vom 24.06.2003). Das Gesetz erhielt die relative Mehrheit der Stimmen (Südtiroler Landtag 2003). Beim zweiten Gesetz zum Rat der Gemeinden, LG Nr. 4 vom 08. Februar 2010 (Amtsblatt der Region Trentino-Südtirol Nr. 8 vom 23.02.2010 Beiblatt Nr. 2), wandte der Landtag das verstärkte Genehmigungsverfahren nach Artikel 47 Absatz 2 des Autonomiestatuts an, so dass der Beschluss schließlich mit absoluter Mehrheit am 5. Juni 2003 verabschiedet wurde.

3. Die Zusammensetzung

Im genannten Landesgesetz zur Errichtung des Rates der Gemeinden sind 17 Mitglieder vorgesehen. Eine Vertretung steht den Gemeinden im Verhältnis zu ihrer Größe zu. Zudem müssen folgende Kriterien bei der Zusammensetzung berücksichtigt werden: der sprachliche Proporz, die Anerkennung der Bedeutung der bevölkerungsreichsten Gemeinden, die Vertretung der kleineren Gemeinden und der Bezirksgemeinschaften sowie beider Geschlechter. Besonders berücksichtigt wird die Landeshauptstadt Bozen, die drei Mitglieder namhaft machen kann. Die detaillierte Gliederung berücksichtigt sowohl die Kleingemeinden als auch die Landeshauptstadt Bozen und wird damit einem möglichst ausgewogenen Verteilungsprinzip gerecht (Art. 2 LG Nr. 4/2010).

Folglich besteht das Gremium aktuell aus 17 von der Versammlung der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der Gemeinden des Landes gewählten Mitgliedern. Den Vorsitz führt der Präsident des Südtiroler Gemeindenverbandes (amtierender Präsident ist Andreas Schatzer, Bürgermeister von Vahrn, SVP).

Die Opposition findet keinen Platz im Rat der Gemeinden. Der Rat der Gemeinden besteht nämlich im Wesentlichen, wie übrigens auch der Gemeindenverband, aus den Bürgermeistern und Vertreterinnen und Vertretern der Ausschüsse, die den Mehrheitsparteien angehören. Es geht dabei um die Verwirklichung eines der Grund­elemente des Föderalismus auf der Ebene des Landes (Riz/Happacher 2013, 237), in diesem Falle um eine Beteiligung der Gemeinden an der Willensbildung des Landes.

Dies wirft die demokratiepolitische Frage auf, inwieweit ein solches Organ repräsentativ für die gesamte Bevölkerung ist, wenn keine einzige Oppositionsvertretung darin Platz findet. Im Wesentlichen stellt sich dieselbe Frage bei den Länderkammern in Bundesstaaten. In Österreich beispielsweise besteht der Bundesrat aus Vertretern der Landtage und damit indirekt aus der Vertretung aller (Artt. 34, 35 B-VG; vgl. Berka 2008, 151), in der Bundesrepublik Deutschland hingegen aus Vertretern der Landesregierungen. Da ja in Deutschland die Länder von unterschiedlichen Koali­tionen regiert werden, die nicht identisch mit jener der Bundesregierung sein müssen (z. B. früher oft CDU/CSU-Länder-Mehrheit trotz SPD-Regierung), ist im Bundesrat trotzdem eine politische Dialektik gegeben (Art. 51 GG; vgl. Ipsen 2006, 91). Dies wäre auch in Südtirol der Fall, wenn nicht – aufgrund der politischen Lage – nahezu alle Gemeinden von ein und derselben Partei regiert würden. Wenn es Dörfer mit freiheitlicher, andere mit grüner, wieder andere mit SVP-Regierung gäbe, wäre ein von Bürgermeistern beschickter Rat der Gemeinden trotzdem politisch dialektisch (bunt) besetzt (Peterlini 2013, 60). Seit den zwei jüngsten Gemeindewahlen, 2010 und besonders 2015, hat sich tatsächlich in diese Richtung einiges getan. Nicht nur einzelne Land-Gemeinden (wie Abtei, Auer, Freienfeld, Eppan, Innichen u. a.) oder mehrheitlich italienische Gemeinden (wie Bozen, Leifers, Branzoll, Pfatten), sondern auch die Städte Meran und Sterzing werden von Bürgermeistern geführt, die nicht auf einer SVP-Liste gewählt wurden (Südtiroler Bürgernetz 2015). Freilich handelt es sich dabei trotzdem um Vertreter der Exekutive, wenngleich unter verschiedenen Parteiflaggen, und nicht um Vertreter der Gemeinderäte.

Die Besetzung des Rates der Gemeinden vorrangig mit Bürgermeistern kann aus einem praktischen Gesichtspunkt damit gerechtfertigt werden, dass der Bürgermeister jene Person ist, die den Bürgerinnen und Bürgern am nächsten steht und welche die soziale Wirklichkeit einer Gemeinde wohl am besten kennt. Demokratiepolitisch ist er in seiner Funktion gestärkt, seit 1994 die Direktwahl des Bürgermeisters eingeführt wurde (mit Regionalgesetz vom 30. November 1994, Nr. 3), während das Gemeindeoberhaupt bis dahin vom Gemeinderat gewählt wurde. So sieht das auch der amtierende Präsident des Rates der Gemeinden Andreas Schatzer, der unterstreicht, dass der „Bürgermeister der ist, der in der Gemeinde am besten Bescheid weiß, am besten die Realitäten wiedergeben kann und auch kennt“ (Schatzer 2015). Und weiters: „Die 17 Bürgermeister (im Rat der Gemeinden, E. P.) kennen die verschiedenen Realitäten der Gemeinden, wir haben die Städte vertreten, wir haben die Kleingemeinden vertreten, wir haben die Sprachgruppen vertreten, wir haben die verschiedenen Parteien vertreten, wir haben abgelegene Dörfer vertreten, wir haben Mittelpunktsdörfer vertreten, wir haben alles ein bisschen vertreten, also wir kennen sehr gut die Realität in Südtirol“ (Schatzer 2015).

4. Die Aufgaben des Rates der Gemeinden

4.1 Der Inhalt des Landesgesetzes über die Regelung des Rates der ­Gemeinden Nr. 4/2010

Um seine Bedeutung bewerten zu können, ist zunächst zu untersuchen, welche Aufgaben dem Rat der Gemeinden tatsächlich obliegen und in welcher Form er als Beratungsorgan tätig wird. Beschränkt er sich auf eine reine Beratungsfunktion des Landesgesetzgebers oder ist er effektiv am Gesetzgebungsverfahren beteiligt?

Um diese Frage beantworten zu können, muss zunächst der Inhalt des Landes­gesetzes über die Regelung des Rates der Gemeinden geprüft werden.

Dieses Gesetz definiert den Rat der Gemeinden als ein „Gremium der Zusammenarbeit“ zwischen Land und Südtiroler Gemeinden. Die Zusammenarbeit äußert sich dann in der Kernaufgabe des Rates. Sie liegt in der Begutachtung der Entwürfe von Gesetzen und Verordnungen, welche für die Gemeinden von Interesse sind, bevor sie vom Landtag bzw. von der Landesregierung verabschiedet werden. Art. 6 LG Nr. 4/2010 besagt wörtlich Folgendes: „Der Rat äußert sich zwingend zu Begehrensgesetzentwürfen und Gesetzentwürfen, zu Landesverordnungen und allgemeinen Verwaltungsakten, falls diese Themenbereiche berühren, in denen die entsprechenden Funktionen zur Gänze oder teilweise den Gemeinden zugewiesen oder zuzuweisen sind bzw. lokale Steuern oder die Lokalfinanzen betreffen.“ Das Landesgesetz sieht also vor, dass die Gutachten zwingend eingeholt werden müssen und sagt, in welchen Bereichen das erfolgen muss. Diese Aufgabe der Begutachtung erfasst auch die Landespläne und Programme: „Der Rat äußert sich ebenso zwingend zu allgemeinen Landesplänen und -programmen, die das Landesgebiet, die öffent­lichen Dienste sowie die sozioökonomische Entwicklung betreffen, falls davon die Interessen der Gemeinden betroffen sind.“ Das Gesetz bestimmt auch, wann das Gutachten einzuholen ist: „Im Zusammenhang mit den Gesetzentwürfen der Landesregierung wird das Gutachten vor der endgültigen Genehmigung derselben durch die Landesregierung angefordert.“ Beim Landeshaushalt beschränkt sich allerdings das Gutachten des Rates der Gemeinden auf die Ausrichtung desselben und die Aspekte, die direkt die Gebietskörperschaften betreffen: „Bei Gesetzentwürfen in Bezug auf den Landeshaushalt ist das Gutachten lediglich hinsichtlich der Ausrichtung des Haushaltes und jener Aspekte des Haushaltsgesetzentwurfes, die die Gebietskörperschaften betreffen, erforderlich.“

Neben den Gutachten sind auch Anhörungen vorgesehen. Der Präsident des Rates kann eine solche Anhörung durch die Gesetzgebungskommission verlangen und muss von derselben angehört werden. „Falls der Präsident des Rates oder ein bevollmächtigter Vertreter dies beantragt, wird er von der Kommission des Landtages angehört, die für die Behandlung der Begehrensgesetzentwürfe, der Gesetzentwürfe und der sonstigen unter diesem Punkt genannten Akte zuständig ist“ (Art. 6 LG Nr. 4/2010).

Nun stellen sich unmittelbar zwei Fragen. Zunächst, wie sieht diese Form der Begutachtung aus, und zweitens, welche Gesetze und welche Verordnungen, also welche Themenbereiche sind denn von Interesse der Gemeinden?

4.2 Die Formen der Begutachtung und seine tatsächliche politische ­Gewichtung

Die Gutachten, welche der Rat der Gemeinden zu den Gesetzesentwürfen, Verordnungen und Beschlüssen abgibt, können folgende Formen annehmen: Entweder gibt der Rat ein positives, ein negatives oder ein bedingt positives Gutachten ab. Falls das Gutachten zu Begehrensgesetzentwürfen oder Gesetzentwürfen verpflichtend ist oder der Rat es als verpflichtend erachtet und das Gutachten negativ ausfällt oder an spezifische Änderungswünsche gekoppelt sein sollte, hat die Gesetzgebungskommission vor der Endabstimmung über den Begehrensgesetzentwurf oder den Gesetzentwurf in einem Beschluss die Gründe für das Abrücken vom Gutachten darzulegen. So bestimmt es das erwähnte Südtiroler Landesgesetz (Art. 6 Abs. 4).

An dieser Stelle sei ein interessanter Vergleich zu anderen Regionen aufgezeigt. Während die Südtiroler Regelung über den Rat der Gemeinden vorschreibt, dass der Gesetzgeber die Gründe für das Abrücken darlegen muss, sehen andere Regionen für diesen Fall eine qualifizierte Mehrheit für die Beschlussfassung vor. Im Konkreten haben dies beispielsweise die Regionen Ligurien, Lombardei, Umbrien und Kalabrien vorgesehen, ebenso Südtirols Nachbarprovinz Trient (Art. 10 Trentiner Landesgesetz Nr. 7/2005). Falls der Rat ein negatives Gutachten abgibt oder seine Zustimmung an bestimmte Änderungswünsche koppelt und das Gesetzgebungs­organ dem nicht Rechnung trägt, ist eine qualifizierte Mehrheit für die Verabschiedung des Gesetzesentwurfes erforderlich (vgl. Padula 2008, 1122; Filippeschi/Scarafiocca 2011, 7; Bin 2004, 597).

In Bezug auf die Südtiroler Regelung muss darüber hinaus festgestellt werden, dass die Einholung der Gutachten für den Landtag zwar verpflichtend ist, allerdings die Gutachten selbst nicht bindend sind (auch für die anderen Regionalräte nicht), sondern eben, wie bereits ausgeführt, der Südtiroler Gesetzgeber lediglich die Gründe anführen muss, weshalb er nicht dem Gutachten des Rates folgt.

Das wirft natürlich die Frage der effektiven politischen Gewichtung dieser Gutachten auf.

Einerseits muss aus verfassungsrechtlicher Sicht festgehalten werden, dass die Funktion des Rates in der Verfassung als Beratungsorgan definiert wird. Durch diese verfassungsrechtliche Definition wollte man die Befugnisse des Rates bewusst auf eine reine Beratung reduzieren und dadurch von weiteren Aufgaben abgrenzen, die über diese Tätigkeit hinausgehen (Tarchi/Bezzi 2006, 2463). Durch die Eingrenzung des Tätigkeitsbereiches und die Reduzierung auf die Beratungsfunktion wird eine eventuelle Gleichstellung zwischen dem Rat und dem Landtag verhindert und somit die eventuelle Schaffung einer zweiten Kammer auf Regional- bzw. Landesebene, einer Gemeindekammer ausgeschlossen (Tarchi/Bezzi 2006, 2463). Im Vordergrund steht also auf jeden Fall die in der Verfassung verankerte Beratungsfunktion des Rates. Gesetzgeber bleibt somit gemäß Verfassung uneingeschränkt der Landtag.

Andererseits muss politisch empirisch untersucht werden, inwieweit es sich bei diesen Gutachten um reine Papiertiger handelt oder von ihnen ein tatsächlicher Einfluss auf die Gesetzgebung ausgeht. In der Frage der verfassungsrechtlichen Einschränkung der Rolle des Rates auf eine reine Beraterfunktion sehen allerdings der amtierende Präsident Andreas Schatzer sowie sein Vorgänger Arno Kompatscher kaum ein Problem. Sie betonen vielmehr das politische Gewicht, das dadurch nicht eingeschränkt wird. Beide sind sich darüber einig, dass der Rat als Gremium der Zusammenarbeit und Beratung vom Landesgesetzgeber geschätzt wird. Dass der vormalige Präsident des Rates, Arno Kompatscher, zum Landeshauptmann gewählt worden ist, ist sicher auch Ausdruck des politischen Gewichtes, das der Rat der Gemeinden erzielen konnte.

Für die mangelnde Bindung der Gutachten hat der Rat der Gemeinden in der Praxis eine sehr interessante Lösung gefunden, um seine Stimme in gewissen Fällen für den Gesetzgeber doch verbindlich durchsetzen zu können. So verweist der Präsident des Rates und Bürgermeister aus Vahrn auf nachfolgende gesetzliche Ergänzungen: „Wir haben einige wenige Beispiele, wo es uns gelungen ist, in verschiedenen Gesetzen ein Einvernehmen mit dem Rat der Gemeinden einzuführen“ (Schatzer, 2015). In einigen Landesgrenzen konnte nämlich festgeschrieben werden, dass Änderungen am Gesetzentwurf von der Landesregierung im Einvernehmen mit dem Rat der Gemeinden gemacht werden müssen. „Hier ist ein Einvernehmen dann notwendig, und wenn der Rat der Gemeinden dann meint, so nicht, dann ist es nicht möglich“, so Schatzer (2015).

Ein Beispiel dafür findet man im Dekret des Landeshauptmannes vom 09. Dezember 2013, Nr. 381 (Amtsblatt 17.12.2013, Nr. 51) „Änderungen von Durchführungsverordnungen im Bereich Kleinkinderbetreuung“. Artikel 1 Absatz 4 besagt Folgendes:

„In der weiteren Folge wird der Mindest- und Höchsttagestarif jährlich im Einvernehmen mit dem Rat der Gemeinden von der Landesregierung im Rahmen des Beschlusses der Tagsätze und Tarife der Sozialdienste festgelegt.“

Weitere Beispiele findet man in den folgenden Gesetzen:

Familiengesetz LG Nr. 8/2013: Artt. 18 und 19

Raumordnungsgesetz LG Nr. 13/1997: Art. 45

GIS-Gesetz LG Nr. 3/2014: Art. 21

Einheitsschalter LG Nr. 8/2011: Art. 1

Regelung Steinbrüche, Gruben, Torfstiche LG Nr. 7/2003: Art. 1

Erdgasverteilung LG Nr. 15/2013: Art. 1

4.3 Themenbereiche von Interesse der Gemeinden

Welche sind denn nun diese Themenbereiche, die für die Gemeinden von Interesse sind, bei welchen vom Gesetzgeber das Gutachten zwingend beim Beratungsorgan eingeholt werden muss?

Es handelt sich dabei um eine, laut Kompatscher, „schwammige“ Formulierung der Themenbereiche, zu denen der Rat der Gemeinden Gutachten abgeben muss (Kompatscher 2012).

Die Antwort lässt sich empirisch aus der Erfahrung der vergangenen Jahre ableiten. Die Themenbereiche, zu welchen der Rat der Gemeinden effektiv Gutachten abgegeben hat, hat Kompatscher (als ehemaliger Präsident des Rates der Gemeinden) wie folgt zusammengefasst: „Die meisten Gutachten gibt der Rat in den Bereichen der Landesraumordnung, in den Bereichen des Landschaftsschutzes und im Bereich Urbanistik und territoriale Ordnung ab. Momentan gibt er auch einige Gutachten zum Sektor Energie und zu jenen Bestimmungen ab, die jetzt als Reaktion auf die neuen Regelungen der Regierung Monti erlassen werden“ (Kompatscher 2012).

Der amtierende Präsident des Gremiums, Andreas Schatzer, meint dazu Folgendes: „Die Themenbereiche sind nicht festgelegt, aber die Themenbereiche sind sehr vielfältig, weil natürlich alles beziehungsweise sehr viel, was im Landtag behandelt wird, mit den Gemeinden zu tun hat.“ (Schatzer, 2015). Schatzer zählt spezifisch die Raumordnung und Urbanistik auf, denn es zählt ja zum Aufgabenbereich der Gemeinden, die Bauleitpläne zu erstellen und die Baukonzessionen auszustellen. Weiters führt er den Energiebereich an, in dem die Gemeinden für die Form der Wasserkraftwerke zuständig sind.

Der Präsident zählt weiters folgende Bereiche auf: „[…] der ganze Schulbereich, Bildungsbereich; die Gemeinden sind ja für die Grund- und Mittelschulen zuständig, die Gemeinden sind für Kindergarten zuständig, bis hin zu den Kleinkinderbetreuungen, Kinderhorten, Kindertagesstätten, Tagesmütter; auch hier betrifft es wieder die Gemeinden, weil wir solche Einrichtungen führen und vom Gesetz her auch ermächtigt worden sind, diese zu führen. Im ganz großen Bereich Soziales, auch dies ist alles Zuständigkeit der Gemeinde […]“. Aus der „schwammigen“ Formulierung der Themen, die „von Interesse für die Gemeinden“ sind, konnte also in der Praxis viel herausgeholt werden.

Darüber hinaus kann aus den Tätigkeitsberichten des Rates der Gemeinden entnommen werden, dass sich der Rat tatsächlich mit einer Vielfalt von Themen beschäftigt: öffentliche Dienstleistungen, Energie, Energieeinsparungen und erneuerbare Energiequellen, Skigebiete, Skischulen und Skilehrerberuf, Tourismus, Landesraumordnung, Wohnbau und Wohnbauförderung, Landwirtschaft, Landschaftsschutz, Handelsordnung, Förderung der Wirtschaft, Forstwirtschaft, Gemeindeimmobiliensteuer, Bestattungswesen und Feuerbestattung, Integration, Glücksspiel, Fürsorge und Wohlfahrt, Öffentliche Gewässer und Gewässernutzung, Naturschutz, Urlaub auf dem Bauern­hof, Handel und Handwerk, Gastgewerbeordnung, Forschung und Innovation, Kindergärten, Unterricht, Gleichstellung und Frauenförderung, Kinder und Jugendanwaltschaft, Verwaltungsverfahren, Ortsnamengebung, Hygiene, Instru­mente der direkten Demokratie und überdies auch mit den verschiedenen Entwürfen zu Wahlgesetzen und zu jährlichen Finanzgesetzen (Rat der Gemeinden 2015).

5. Die Arbeitsweise des Rates der Gemeinden

Der amtierende Präsident Andreas Schatzer erklärt, dass sich der Rat der Gemeinden wöchentlich am Freitagnachmittag trifft und sich mit den verschiedenen Gesetzesentwürfen, Durchführungsverordnungen und Beschlüssen beschäftigt. Bei den Sitzungen kommen alle siebzehn Bürgermeister zusammen, die Beschlussvorlagen werden sachgerecht geprüft: „Die Beschlussvorlagen werden von den Sachexperten begutachtet; und oft gibt es Vorschläge für die Gutachten, oft gibt es auch keine, oft wird länger diskutiert, oft wird ein Gutachten auch direkt von den Experten aufgenommen beziehungsweise umformuliert, also es hängt ganz von der Materie ab“, so Schatzer (2015).

Insgesamt beschäftigt sich der Rat wöchentlich mit circa drei Entwürfen. Im Jahr 2014 hat der Rat der Gemeinden zu 27 Gesetzesentwürfen und zu 27 Entwürfen von Durchführungsverordnungen und Beschlüssen ein Gutachten abgegeben.

Das nachstehende Diagramm zeigt, zu wie vielen Entwürfen (Gesetzesentwürfe, Durchführungsverordnungen und Beschlüsse) der Rat der Gemeinden jährlich, seit er seine Tätigkeit aufgenommen hat, Gutachten abgegeben hat.

Abb. 1: Anzahl der abgegebenen Gutachten des Rates der Gemeinden 2004–2014

* April 2004 bis April 2005

** April 2005 bis April 2006

*** April 2006 bis Dezember 2006

Quelle: Eigene Darstellung auf der Basis der Tätigkeitsberichte des Rates der Gemeinden

6. Weitere Aufgaben des Rates der Gemeinden: Der Rat der ­Gemeinden und die Instrumente der direkten Demokratie

Artikel 7 des Landesgesetzes über die Einführung des Rates der Gemeinden regelt die Instrumente der direkten Demokratie, welche dem Gremium zustehen. Gemäß dieser Bestimmung ist der Rat dazu ermächtigt, eine Gesetzesinitiative, eine abschaffende, einführende sowie eine beratende Volksabstimmung einzuleiten. Demzufolge werden dem Rat vier Instrumente der unmittelbaren Demokratie in die Hand gegeben.

Im Konkreten bestimmt das Gesetz, dass der Rat die oben genannten Instrumente unter zwei Voraussetzungen in Anspruch nehmen kann. Als erste Bedingung schreibt die Norm vor, dass der Rat dann eine Gesetzesinitiative oder Volksabstimmung in die Wege leiten kann, wenn sie Themenbereiche betreffen, zu denen der Rat zwingende Gutachten abgibt. Als weitere Bedingung braucht es die Zustimmung von zwei Dritteln der Ratsmitglieder.

Folglich werden dem Rat der Gemeinden, der eine Institution der repräsentativen, also indirekten Demokratie ist, Instrumente der direkten Demokratie zugestanden, die eigentlich vom Prinzip her dem Souverän, dem Volk, vorbehalten sind. Unter direkter Demokratie versteht man ein politisches Entscheidungsverfahren, bei dem das Volk unmittelbar über Sachfragen abstimmt.

Andererseits kann dem entgegengesetzt werden, dass der Rat der Gemeinden zwar nicht direkt vom Volk gewählt wird, aber – wenn auch in indirekter Form – auf der direkten Wahl der Bürgermeister durch das Wahlvolk gründet (für die Referenten in vertretungsdemokratischer, verdünnter Form). Folglich wurden die Gemeinden mit ihrem Vertretungsorgan, dem Rat der Gemeinden, wesentlich gestärkt. Man hat ihnen eine wirksame Möglichkeit in die Hand gegeben, ihren Willen durchzusetzen bzw. dem Volk zur Entscheidung zu unterbreiten, wenn der Landtag ihre Einwände oder Wünsche im Gutachten ignoriert. Der Rat der Gemeinden kann somit dann entweder selbst die Gesetzesinitiative ergreifen oder sich mit Referenden an das Volk wenden (vgl. Peterlini 2013, 64 – 69).

Anmerkungen

1 Auszug aus dem Urteil Nr. 370/2006: „Occorre ora verificare se il citato art. 10 trovi applicazione soltanto quando il meccanismo dallo stesso prefigurato si risolva in una maggiore autonomia per le Regioni ovvero se, come sostenuto dal ricorrente, si possa applicare anche quando l’adeguamento garantisca una maggiore autonomia degli enti territoriali minori. In altri termini, si tratta di stabilire se le norme contenute nel titolo V possano estendersi alle Regioni ad autonomia differenziata anche nell’ipotesi in cui il fine perseguito è quello di assicurare un apparato di più ampie garanzie al sistema delle autonomie nel loro complesso.

Questa Corte ritiene che il meccanismo di estensione di cui al citato art. 10 possa funzionare soltanto quando esso miri a garantire, all’esito di una valutazione complessiva, maggiore autonomia all’ente Regione e non anche all’ente locale.“

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