Josef Bernhart / Kurt Promberger / Sonja Vigl

Verwaltungspolitik am Beispiel des
Projekts Verwaltungsinnovation 2018

1. Verwaltungs(reform)politik – Versuch einer Begriffsbestimmung

Verschiedenste gesellschaftliche und politische Herausforderungen machen Reformen und Veränderungsprozesse in der öffentlichen Verwaltung notwendig. Zunehmender Finanzdruck, gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungsprozesse und nicht zuletzt der wachsende Standortwettbewerb fordern auch von der öffentlichen Verwaltung Anpassungen und Reformen. Unter dem Begriff der Verwaltungsreform versteht man die „geplanten Veränderungen von organisatorischen, rechtlichen, personellen und fiskalischen Strukturen der Verwaltung“ (Bogumil/Jann 2009, 219), mit dem Ziel, eine leistungsfähige Verwaltung zu schaffen, die den Anforderungen der Zukunft gerecht wird. Waren diese Bestrebungen früher meist sporadischer Natur, gilt es heute, diese Reformprozesse dauerhaft zu implementieren (vgl. Hötger 2012, 125). Verwaltungsreformen ergeben sich in der Regel aus institutionenpolitischen Interventionen und können in diesem Sinne als institutionelle Politiken aufgefasst werden (vgl. Kuhlmann/Wollmann 2013, 43). Verwaltungspolitik kann dabei als die „Steuerung der Inhalte, Verfahren und Stile der Verwaltungstätigkeit sowie der Organisations- und Personalstruktur der öffentlichen Verwaltung“ (Böhret 2011, 62) bezeichnet werden. Entbürokratisierung und Modernisierung zählen dabei, neben Personal- und Organisationsentwicklung, zu den neueren Maßnahmen der Verwaltungspolitik (vgl. Böhret 2011).

2. New Public Management und Neues Steuerungsmodell als Reform­paradigmen

In den 1980er-Jahren kam es in mehreren OECD-Ländern (u. a. Großbritannien, USA, Australien, Kanada, Neuseeland und Skandinavien) zu einer Reform des öffentlichen Sektors. Die Veränderungen bezogen sich vor allem auf die Aufgaben, Strukturen und Organisationen des politisch-administrativen Systems und sind Ausdruck der veränderten Wertehaltung der Gesellschaft. Diesen Reformansätzen, einzuordnen unter dem Begriff New Public Management (NPM), liegen zwei Hauptanliegen zugrunde, nämlich die Steigerung der Effektivität (Zweckmäßigkeit, Wirksamkeit) und der Effizienz (Wirtschaftlichkeit) öffentlicher Institutionen und der entsprechenden Leistungen. Gefördert wurde diese Entwicklung aufgrund des beträchtlichen Wachstums des öffentlichen Sektors, dessen Finanzierung aus Steuermitteln und durch konservative Regierungen, die massiven Druck auf den öffentlichen Sektor ausübten. Ziel der Reformen ist es, das Verhältnis zwischen öffentlichem und privatem Sektor durch die Überprüfung der Rolle des Staates zu verändern. Als Grundprinzipien und Merkmale für das NPM gelten ein professionelles und verantwortungsbewusstes Management, Leistungsmessung, Outputsteuerung, Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung, Stärkung des Wettbewerbsgedankens, Einsatz von privatwirtschaftlichen Managementmethoden und mehr Effizienz bei der Verwendung der Ressourcen. Anzumerken ist, dass die verschiedenen Merkmale in den verschiedenen Anwenderländern unterschiedlich ausgeprägt sind, wobei Neuseeland und Großbritannien am umfassendsten reformiert haben (vgl. Promberger 1997).

In Deutschland hat sich vor allem auf kommunaler Ebene, vereinzelt auch in den Landesverwaltungen, das Neue Steuerungsmodell (NSM) durchgesetzt. Es gilt nach wie vor als zentrales Element der deutschen Verwaltungsreformen und als „deutsche Variante des NPM“ (vgl. Jann 2011, 98). Aufbauend auf dem Konzept der niederländischen Stadt Tilburg hat die „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement“ (KGSt)1 das Modell entwickelt, dessen Kernelemente auf dem Aufbau einer dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur, einer outputorientierten Steuerung und Kostentransparenz und der Aktivierung durch Wettbewerb und Kundenorientierung fußen (vgl. Jock 2012, 14). Die Umsetzung dieses Modells sollte die öffentliche Verwaltung zu einem „bürgerorientierten Dienstleistungsunternehmen“ machen (vgl. Hell 2001). Besonders komplex ist in diesem Zusammenhang die angestrebte klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung. Demnach soll die Politik nur noch die Ziele definieren, deren Ausführung sollte hingegen der Verwaltung überlassen werden (vgl. Holtkamp 2012, 207). Nachfolgende Abbildung zeigt das Steuerungssystem im NSM auf.

Die öffentliche Verwaltung war und ist eng mit dem politischen und auch wirtschaftlichen Umfeld verbunden. Verwaltungspolitik wirkt demnach auf die administrativen Handlungsweisen und Strukturen ein und versucht zum einen, den Primat der Politik aufrechtzuerhalten, und zum anderen die Funktionsfähigkeit der Verwaltung gegenüber den neuen Herausforderungen zu erhalten (vgl. Böhret 2011, 62).

3. Verwaltungspolitik in Südtirol

Wesentliche NPM-Ideen wurden in Italien im Rahmen der sogenannten „Bassanini-Gesetze I–IV“ aufgegriffen. Dadurch erhielt die öffentliche Verwaltung neue Impulse und die normative Grundlage für die Verwaltungsmodernisierung wurde geschaffen (vgl. Promberger/Bernhart/Höller 2007, 18).2 In Ergänzung zu den zentralstaatlichen Reformgesetzen gab es in Südtirol eigenständige Initiativen. Die Autonome Provinz Bozen hat im Bereich Personal und Organisation der Landesverwaltung primäre Gesetzgebungskompetenz. Dadurch kann die Verwaltung im Rahmen der allgemeinen italienischen Reformrichtlinien relativ frei gestaltet werden (vgl. Stuflesser 1997). Erste Reformansätze wurden mit dem Landesgesetz Nr. 11/1981 zur „Neuordnung der Ämter und des Personalwesens der Autonomen Provinz Bozen“ angestoßen (vgl. Stuflesser 1997), mit welchem die Führungsstruktur der Landesverwaltung aufgrund ausdrücklicher Verpflichtung neu gestaltet werden sollte. Zudem­ wurden privatwirtschaftliche Managementinstrumente in der öffentlichen Verwaltung eingeführt. In der Regierungserklärung von 1989 wurde eine „zukunftsorientierte, engagierte und fachkundige Landesverwaltung im Dienste der Bürger“ postuliert. Auch damals wurden bereits Elemente des NPM aufgegriffen, wie die Forderung nach Bürgernähe und Qualität, die Sichtweise der Landesverwaltung als Dienstleistungsbetrieb, die Steigerung von Produktivität und die Motivierung der MitarbeiterInnen durch Entfaltung ihrer Fachkompetenz. Diese Inhalte wurden auch im Landesgesetz Nr. 10/1992 bekräftigt (vgl. Stuflesser 1997), mit dem der Südtiroler Landtag eine Neuordnung der Führungsstruktur der Südtiroler Landesverwaltung verabschiedet hat. Damit sollte die Strukturorganisation der Landesverwaltung neu geregelt werden, mit dem Fokus auf Aufgaben, Kompetenzen, Verantwortung und Stellengefüge. Zentrale Elemente dieses Gesetzes sind „Klarheit und Transparenz der Tätigkeit der Dienststellen mit dem Ziel einer größeren Bürgernähe, klare Verteilung der Befugnisse zwischen der politischen und der administrativen Führung sowie auch innerhalb der verschiedenen Führungsebenen der Verwaltung, Flexibilität der Führungsstruktur im Dienste neuer Bedürfnisse der Allgemeinheit und Effizienz und Wirtschaftlichkeit der Verwaltung sowie Vereinfachung und Öffentlichkeit der Verfahren“ (vgl. Promberger 2002, 268).

Weitere Schritte wurden mit dem Landesgesetz Nr. 17/1993 zur „Regelung des Verwaltungsverfahrens und des Rechts auf Zugang zu den Verwaltungsunterlagen“ und der Reform der Personalordnung gesetzt (vgl. Magnago/Roso 2001a, 37).

Bei der Gestaltung des Haushalts- und Rechnungswesens orientierte sich die Südtiroler Landesverwaltung an den nationalen Reformansätzen wie dem Gesetz Nr. 94/1997 zur Reform des Staatshaushaltes und den Legislativdekreten Nr. 279/1997 und 286/1999 (vgl. Hell 2001, 108). Im Jahre 1997 wurde mit Beschluss der Landesregierung Nr. 2368 die Entwicklung und Umsetzung einer Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) in der Südtiroler Landesverwaltung auf den Weg gebracht. Diesbezüglich wurde ein „Leistungskatalog“, als Grundlage für die KLR, vom Landesinstitut für Statistik (ASTAT) flächendeckend erarbeitet. Eine eigene Arbeitsgruppe befasste sich mit der Systementwicklung und dem Aufbau der Kosten- und Leistungsrechnung als Instrument zur leistungsorientierten Steuerung, die neben dem Leistungskatalog auch ein Führungsinformationssystem und die Er­arbeitung eines Tätigkeitsberichtes vorsah. Anhand dieser Maßnahmen sollten Transparenz über die Kosten und Leistungen der Landesverwaltung geschaffen, Kostenbewusstsein und Kostenverantwortung geweckt, eine zentrale und dezentrale Planung und Steuerung ermöglicht, eine Steuerung der öffentlichen Leistungen erzielt und eine Leistungsanalyse durchgeführt werden (vgl. Hell 2001, 109). Weiters beschloss die Landesregierung im Jahr 1999, die Landesverwaltung zu einer Bewertung der Auswirkungen eines Gesetzesentwurfs auf den Landeshaushalt zu verpflichten, das heißt die sogenannten Folgekosten von Gesetzen zu kalkulieren (vgl. Magnago/Roso 2001b, 240).

Obwohl die Südtiroler Landesverwaltung intensiv mit ihren Reformbestrebungen begonnen hat, sind einzelne Instrumente aus verschiedensten Gründen nicht weitergeführt worden. Ein Beispiel ist der Leistungskatalog: Zu Beginn noch alljährlich aktualisiert, ist dieser bereits seit einigen Jahren nicht mehr weiter genutzt und entwickelt worden. Wurden diese ersten Reformschritte noch zu Zeiten gesetzt, in denen der Landeshaushalt üppiger und Reformen im Sinne von Einsparungen nicht zwingend notwendig waren, so haben sich mittlerweile die Vorzeichen geändert. Nicht nur aufgrund von spending review und bescheidener werdenden Landeshaushalten, sondern auch aufgrund sich ändernder Rahmenbedingungen (steigender Wettbewerb, Globalisierung, Bevölkerungsentwicklung) und Erwartungshaltungen fordern Unternehmen und BürgerInnen eine effiziente, moderne und bürgernahe Ausrichtung der öffentlichen Verwaltung. So legten die Südtiroler Wirtschaftsverbände (vertreten durch den Südtiroler Wirtschaftsring) im Jahr 2013 mit ihrer „Reformagenda für Südtirol“ (vgl. Handels-, Industrie-, Handwerks- und Landwirtschaftskammer Bozen 2013) zentrale Forderungen vor. Gefordert wurden neben der Schaffung einer Generaldirektion, der Reorganisation und Reduzierung der Ämter und Abteilungen und der Zusammenlegung und Vereinheitlichung verschiedener Verwaltungsverfahren und Prozeduren auch die Flexibilität der Bediensteten und eine leistungsgerechte Entlohnung, eine Angleichung der öffentlichen Kollektivverträge an die privaten Kollektivverträge, die Steigerung der Managementkompetenzen und die Reform der Personalordnung des Landes und seiner Körperschaften.

Die aktuellen Reformbestrebungen der neuen Südtiroler Landesregierung haben einige dieser Vorhaben und Initiativen zum Inhalt. Zudem werden auch bereits in der Vergangenheit angewandte Instrumente, wie etwa der Leistungskatalog, wiederum aufgegriffen. Den Rahmen dazu bildet das Reformprojekt „Verwaltungsinnovation 2018“.

4. Reformprojekt „Verwaltungsinnovation 2018“

Die neue Südtiroler Landesregierung, seit Januar 2014 im Amt, hat sich klar für die Reorganisation der Landesverwaltung ausgesprochen. Im Koalitionsabkommen zur Bildung der Landesregierung für die Legislaturperiode 2013 bis 2018 gibt diese vor, dass politische Vorgaben nur dann effizient umgesetzt werden können, wenn die Verwaltung funktioniert. Neue Ziele in der Politik stehen demnach mit der Anpassung der Grundlagen der Verwaltung in Verbindung. Auch sehen sich die Verwaltung und die Politik mit einer Vielzahl an neuen Herausforderungen konfrontiert wie dem sich verändernden gesellschaftlichen Kontext, den demografischen Entwicklungen und der Globalisierung sowie der Erwartungshaltung der BürgerInnen, die eine Anpassung in der Verwaltung notwendig machen. Am Beginn soll die Überprüfung der Ausgabenposten „im Licht der neuen Ziele“ stehen und dabei dem Prinzip des „zero base budgeting“ folgen. Demnach soll es keine Rechtfertigung zur Abschaffung, aber sehr wohl für das Fortschreiben eines Ausgabenpostens geben. Auch die Verfahrensabläufe sollen einem Bürokratiecheck unterzogen sowie Verschlankung und Beschleunigung im Sinne der einfachsten Anwendbarkeit für den Bürger vorangetrieben werden. Die Potenzierung des E-Government ist ebenso eine zentrale Zielgröße wie der Ausbau gemeinsamer Datenbanken und der überbehördliche Datenaustausch. Transparenz als Leitlinie einer guten Verwaltung soll den Bürgerinnen und Bürgern wieder Vertrauen gegenüber der Verwaltung vermitteln und gilt auch als Prinzip – neben Kompetenz, Verdienst und Geschlechtergleichheit – bei der Ernennung von Landesvertretern in Verwaltungsräten und Gremien. Auch sollen die vom Land erbrachten und geförderten Dienste anhand eines Organigramms aufgezeigt werden, um Synergien zu schaffen, Kerntätigkeiten zu definieren und Doppelgleisigkeiten zu vermeiden. Nicht zuletzt bekennt sich die Landesregierung auch klar zum Bürokratieabbau. Neue Gesetze sollen einem Bürokratiecheck unterzogen und auf deren Folgekosten hin überprüft werden. Bestehende Rechtsnormen hingegen sind auf ihre Aktualität, Verständlichkeit, Lesbarkeit und Klarheit hin zu überprüfen.

Politisch verantwortlich für die Bereiche Verfahrensvereinfachung und Organisation der Landesverwaltung in der Landesregierung zeichnet Waltraud Deeg. Neben den Agenden der Verwaltungsreform ist die neue Landesrätin3 auch für Familie, Personal und Informatik zuständig. Die Ansätze zur Reform der Landesverwaltung firmieren unter dem Titel „Verwaltungsinnovation 2018“, was ausdrücken soll, dass mit Ende der Legislaturperiode 2013–2018 wichtige Umsetzungsschritte erfolgt sind. Die Ziele der Reform lassen sich anhand Abbildung 2 skizzieren.

Schwerpunkt dieses Reformprojekts ist die Stärkung der Organisation, die effizientere Gestaltung der Prozesse sowie das Überdenken des Ressourceneinsatzes. „Im Fokus stehen die Prüfung der Aufgaben und die Fokussierung auf Kernaufgaben, die Reorganisation der Verwaltungsorganisation sowie die konsequente Optimierung der Verwaltungsabläufe und die Überprüfung der öffentlichen Ausgaben. Verantwortung und Verwaltungskultur gelten hierfür als Basis, weshalb eine Weiterentwicklung derselben als besonders wichtig dargestellt wird. Ziel des Vorhabens ist ein grundlegendes Überdenken und Neugestalten sowohl der Aufgaben als auch der Ausgaben und Strukturen (siehe auch das Koalitionsprogramm 2013–2018). Die erforderlichen Prozesse der Verwaltungsentwicklung und kontinuierlichen Verbesserung sollen in diesem Sinne nachhaltig angestoßen werden.

Zur Erreichung ihrer Ziele hat sich die Südtiroler Landesregierung bewusst entschlossen, den Reformprozess „von innen heraus“ zu gestalten. Dabei wird Führungskräften, Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine zentrale Rolle zugeschrieben. Sie gelten als diejenigen, die Anstöße und Ideen generieren und die Konzeption und Umsetzung der Reformen voranbringen sollen. Die Führungskräfte als zentrale Träger des Veränderungsprozesses werden durch eine externe Prozessbegleitung bei der Strukturierung und Methodik unterstützt.

Folgende Prinzipien sind für die Landesregierung im Reformprojekt handlungsleitend (vgl. Autonome Provinz Bozen, http://verwaltungsinnovation.provinz.bz.it):

Gezielte Wirkungen und ständige Verbesserung – Wir zielen auf klare Wirkungen kurz-, mittel- und langfristig und initiieren einen dauerhaften Verbesserungsprozess.

Miteinbezug, Mitmachen und Mitgestalten – MitarbeiterInnen, Führungskräfte als auch BürgerInnen haben die Möglichkeit, sich einzubringen.

Lernende Organisation und Nutzung von Wissen intern und extern – Wir begeben uns auf einen Weg des Lernens und der Veränderung und nutzen verfügbares Wissen.

Methodisch im Vorgehen, differenziert und offen im Denken – Wir nutzen eine klar definierte Methodik, analysieren genau und sind für neue Lösungen offen.

Gesamthaftes Vorgehen und Fördern von Initiative und Ideen – Wir schaffen Raum für Initiativen und Ideen und integrieren diese ins Gesamtvorgehen.

Offizieller Projektstart zur Verwaltungsinnovation 2018 war die Führungskräftekonferenz der Autonomen Provinz Bozen am 15. Oktober 2014 an der Europäischen Akademie (EURAC) in Bozen. Um sich selbst ein Bild zur aktuellen Ausgangslage zu machen, hatte die zuständige Landesrätin alle Ämter und Abteilungen der Südtiroler Landesverwaltung besucht und sich Anregungen für die weitere Vorgangsweise im Reformprozess geholt.

Die ersten Reformschritte, für die bereits im Finanzgesetz Nr. 1/2014 die Weichen gestellt wurden, betreffen die Reorganisation der Landesverwaltung mit einer Reduzierung der Ämter von derzeit über 200 auf 160 sowie der Abteilungen von aktuell 34 auf 25, weiters die Schaffung der Position des Generaldirektors bzw. der Generaldirektorin und die Einsetzung eines Ausschusses zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben.

Nachfolgend wird auf einzelne Vorhaben und Bausteine im Projekt Verwaltungsinnovation 2018 näher eingegangen.

4.1 GeneraldirektorIn als neue Führungsposition

Die neue Südtiroler Landesregierung hat im Rahmen des Finanzgesetzes Nr. 1/2014, Art. 13 die Funktion des Generaldirektors geschaffen und somit die Aufgaben von jenen des Generalsekretärs getrennt. Die Weichen dafür wurden bereits mit dem zentralstaatlichen sogenannten Bassaninigesetz vom 15. Mai 1997 Nr. 127 gestellt, das die Einführung eines Generaldirektors in lokalen öffentlichen Körperschaften (größeren Gemeinden und Provinzen) ermöglicht.

Der Generaldirektor in seiner Rolle als Manager ist mit der Umsetzung einer effizienten und effektiven Verwaltung betraut. Demnach ist er „dem für die Reorganisation der Landesverwaltung und für die Vereinfachung der Verwaltungsverfahren zuständigen Regierungsmitglied unterstellt“ und berichtet diesem periodisch über die Tätigkeiten (LG 1/2014). Zu den Aufgaben des Generaldirektors gehören zum einen die Überprüfung der Führungsstruktur und der Tätigkeiten der Verwaltung sowie der entsprechenden Verfahren sowie die Überprüfung des Finanzeinsatzes und der Humanressourcen und zum anderen die Supervision der Führungskräfte und deren Auswahlverfahren. Auswahl und Weiterbildung der Führungskräfte werden dabei von der Landesregierung öffentlich als Schlüssel zur Erneuerung der Landesverwaltung propagiert (vgl. Dolomiten 12.09.14).

Die Aufgaben im Detail wurden in der Ausschreibung zur entsprechenden Position wie folgt aufgelistet:

Reorganisation der Verwaltung: Überprüfung der Aufbau- und Ablauforganisation;

bürgernahe und kundenorientierte Ausrichtung der Dienstleistungen des Landes;

Vereinfachung der Verwaltungsverfahren;

Überprüfung der Folgekosten und Bürokratiecheck sämtlicher Verwaltungsverfahren;

Supervision der Führungskräfte und deren Auswahlverfahren;

Vorsitz der Konferenz der Ressort- und Abteilungsdirektorinnen und -direktoren;

Vorsitz des Ausschusses zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben (zero base budgeting);

Überprüfung des Einsatzes der Finanz- und Humanressourcen;

Umsetzung der Zielvorgaben der Landesregierung, die den Bereich Verwaltung betreffen;

zentrale Steuerung der Führungskräfte und Organisationsstrukturen (Aufsicht und Koordinierung, Zielvereinbarung sowie Ergebniskontrolle);

Zuständigkeit für transversale Bereiche (Organisationsamt, Ökonomat, ASTAT, Personalabteilung, Teil der Prüfstelle);

Kollektivvertragsverhandlungen.

Neben einem mindestens vierjährigen Hochschulstudium, dem Zweisprachigkeitsnachweis A4 und guten Englischkenntnissen wurden als Voraussetzungen für diese Führungsfunktion auch eine langjährige Berufserfahrung (davon mindestens fünf Jahre in leitender Stellung als Vorgesetzte/Vorgesetzter von Führungskräften) und Erfahrungen in der Verwaltung von Haushalts- und Finanzmitteln, Erfahrung in komplexen Organisationen und im Umgang mit Öffentlichkeit, Presse und Medien genannt. Weiters wurde explizit auf professionelle und persönliche Anforderungen hingewiesen, welche die BewerberInnen erfüllen sollten.

Die Ausschreibung der Position erfolgte im Sommer 2014, wobei beim Auswahlverfahren auf die Begleitung durch ein international renommiertes Headhunter-Unternehmen vertraut wurde. Unter 66 Bewerbern konnte sich Hanspeter Staffler durchsetzen, seines Zeichens Direktor der Landesabteilung Zivilschutz und seit 1996 Mitarbeiter der Landesverwaltung. Mit seiner Einsetzung im Oktober 2014 ist es seitdem dessen Hauptaufgabe, die öffentliche Verwaltung effizient, modern und bürgernah auszurichten. Angesiedelt ist die Generaldirektion im Ressort für Familie und Verwaltung. Die zugehörigen Organisationseinheiten sind die Abteilung Personal, das Organisationsamt, das Ökonomat, das Amt für Statistik (ASTAT) sowie der durch das Landesgesetz 1/2014, Art. 14 neu geschaffene Ausschuss zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben.

Erklärtes Ziel des neu bestellten Generaldirektors ist es, die Landesverwaltung in einen modernen Dienstleistungsbetrieb zu verwandeln, der von den Bürgerinnen und Bürgern als verlässlicher Partner wahrgenommen wird (Landespresseamt 29.09.14).

Welche Tragweite die Funktion des Generaldirektors hat, wird dann offensichtlich, wenn auf die insgesamt über 18.000 MitarbeiterInnen der Südtiroler Landesverwaltung und deren Haushalt von mehr als fünf Milliarden Euro verwiesen wird. Diese Dimensionen sind somit auch Ausgangssituation und zugleich Rahmen für das dem Generaldirektor in Verantwortung übertragene Reformprojekt Verwaltungsinnovation 2018.

4.2 Ausschuss zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben

Der Ausschuss zur Überprüfung der öffentlichen Ausgaben des Landes ist bei der Generaldirektion angesiedelt und hat die Aufgabe, die Basis für einen völlig neu zu erstellenden Landeshaushalt zu schaffen. Der Ausschuss ist ein Kollegialorgan, welches aus fünf Mitgliedern besteht. Drei der Expertinnen und Experten werden durch die Verwaltung gestellt (zwei auf Vorschlag der Mehrheit im Landtag, eine/r auf Vorschlag der Opposition) und je ein Mitglied vonseiten der Arbeitgeberverbände und der Gewerkschaften. Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften arbeiten je einen Dreiervorschlag aus, die Ernennung nimmt der Landeshauptmann vor. Die Mitglieder müssen Erfahrungen und Kompetenzen im wirtschaftlichen Bereich und in der Organisation der Verwaltung aufweisen mit besonderem Bezug auf die Bereiche Management, Planung und Controlling, Organisation des Personals, Messung und Bewertung der Leistungen und der Ergebnisse sowie verwaltungsmäßige und buchhalterische Führung im Bereich öffentliche Verwaltung (vgl. Finanzgesetz 1/2014, Art. 14). Gemäß Vorgaben werden Personen bevorzugt, die eine besondere kulturelle und wissenschaftliche Spezialisierung aufweisen, z. B. eine universitäre oder postuniversitäre Ausbildung, Publikationen und Professuren in den angeführten Fachbereichen. Der Landeshauptmann ernennt die Mitglieder für einen Zeitraum von fünf Jahren (erneuerbar) unter Berücksichtigung der geschlechtsbezogenen Chancengleichheit.

4.3 Personalreform

Die Landesregierung arbeitet seit Herbst 2014 intensiv am neuen Landespersonalgesetz. Im Zuge dieser Reform soll die Arbeitslosigkeit verringert werden, indem Aufnahmen in den Landesdienst und die dem Land unterstellten Körperschaften gefördert werden. Davon betroffen sind Arbeitslose (bis 35 Jahre) sowie andere Kategorien und Zielgruppen, die anhand der allgemeinen Vorgaben des Mehrjahresplanes für die Beschäftigungspolitik des Landes bestimmt sind. Parallel dazu wird angestrebt, jene Beamtinnen und Beamten zu pensionieren, die die entsprechenden Voraussetzungen erfüllen. Der „Widerstand war vorprogrammiert“, wird Landesrätin Deeg hierzu in den Medien zitiert, ergänzt um ihren Hinweis, dass es „höchste Zeit [sei] etwas zu unternehmen“ (Südtiroler Tageszeitung 24.11.14). Für den Übergang von älteren zu jüngeren Bediensteten steht der sogenannte Genera­tio­nenpakt.

Weitere Elemente der neuen Personalordnung sind die Anerkennung von Leistung, die Entlohnungsgerechtigkeit, Mobilität und Flexibilität sowie die Erfüllung des sozialen Auftrages, den die öffentliche Verwaltung als Südtirols größter Arbeitgeber innehat mit dem Zweck, auch das Stellenkontingent für Personen mit Beeinträchtigung auszubauen. Die leistungsgerechte Entlohnung ist ein zentraler Baustein der Reform, anknüpfend an privatwirtschaftliche Prinzipien und abgestimmt innerhalb der sowie zwischen den öffentlichen Körperschaften. Auch die Ausarbeitung eines Kataloges der Führungskräftevergütung in der Landesverwaltung und den öffentlichen Körperschaften ist vorgesehen. Dieses Instrument soll Transparenz und Nachvollziehbarkeit schaffen und verweist somit auf Elemente, die auch bezüglich Mobilität eine wichtige Voraussetzung bilden. Möglich gemacht werden soll zudem ein Austausch zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft im Hinblick auf Aus- und Fortbildung. Diese Neuordnung soll auch einen Abbau von Privilegien bewirken, beispielsweise durch die Reduzierung der Freistellungen für die Ausübung von Lokalmandaten (z. B. für Gewerkschaftsarbeit) auf die effektive Sitzungszeit.

In den Worten von Landesrätin Deeg soll die neue Personalordnung „neue, zukunftsorientierte Rahmenbedingungen und Voraussetzungen für eine zukunftsfeste Verwaltung schaffen“ (Südtiroler Wirtschaftszeitung 28.11.14).

Die entsprechenden Voraussetzungen und Modalitäten werden mittels Kollektivvertragsverhandlungen bestimmt, wobei der Entwurf der Personalreform vorab mit den verschiedenen Sozialpartnern und Gewerkschaften diskutiert und in Folge der Landesregierung zur Beschlussfassung unterbreitet wird.

4.4 Südtirol Digital 2020

Mit dem zukunftsweisenden Slogan „Südtirol Digital 2020“ wird ein Fahrplan bezeichnet, der als Basispapier die zukünftige digitale Entwicklung in Südtirol beinhaltet. Die Agenda ist auf sieben Jahre ausgerichtet und berücksichtigt sowohl europäische als auch zentralstaatliche Vorgaben und Fördermittel. Neben der strategischen Ausrichtung ist ein wirkungsorientierter Maßnahmenplan vorgesehen. Das Basisdokument, das von Fachexperten und Fachexpertinnen der Landesverwaltung und der Südtiroler Informatik AG ausgearbeitet wurde, beinhaltet Rahmenbedingungen und den Status quo und wird zur Vorbereitung der Umsetzung allen interessierten Bürgerinnen und Bürgern und der Wirtschaft unterbreitet. Die Inhalte sollen aufgrund dieser Interaktionsprozesse schrittweise konkretisiert und den technologischen Entwicklungen angepasst werden. So hatten unter dem Link http://sd2020.provinz.bz.it alle Interessierten innerhalb und außerhalb Südtirols bis November 2014 die Möglichkeit, eigene Ideen zur Verwirklichung der digitalen Zukunft Südtirols einzubringen. Der partizipative Dialog zur gemeinsamen Gestaltung dieses Prozesses wurde mit dieser Initiative besonders fokussiert.

Eine der ersten Maßnahmen war die Neukonzeption des Internetauftritts der Landesverwaltung sowie die Neugestaltung des Südtiroler Bürgernetzes. Zielsetzung hierbei sind neben der inhaltlichen Neuausrichtung auch Transparenz, einfache Bedienung, verständliche Informationsaufbereitung und eine leichtere Navigation auf mobilen Endgeräten.

5. Erfolgsfaktoren von Reformvorhaben

Verwaltungsreformen sind in den verschiedensten Realitäten und Kontexten zu beobachten, wobei ihre Auslöser, Zielsetzungen, Inhalte, Methoden und Ergebnisse sehr unterschiedlich sind. Reformprogramme können beispielsweise auf Regierungsebene beschlossen werden oder aus Gesetzen resultieren (vgl. Promberger/Bernhart/Niederkofler 2006). Eine weitere Unterscheidung kann zwischen externen (außenorientierten) Verwaltungsreformen und internen (binnenorientierten) Reformen erfolgen. Erstere beziehen sich vorwiegend auf Veränderungen von funktionalen und/oder territorialen Kompetenzgrenzen und auf die Beziehungen zwischen den verschiedenen Organisationen. Die internen Verwaltungsreformen zielen hingegen auf eine Änderung der Verteilung von Aufgaben und Ressourcen innerhalb der Organisationsstrukturen ab und beinhalten die Neugestaltung von Entscheidungs- und Kooperationsregeln. Bei der Veränderung der Außenbeziehungen der Verwaltung ist mit größeren Widerständen zu rechnen als bei Reformen, die ausschließlich nach innen gerichtet sind (vgl. Kuhlmann/Wollmann 2013, 44–45). Die Verwaltungspraxis kann sich aber auch ganz anders darstellen. Reformen, wenngleich zu Beginn mit Unterstützung der Medien öffentlich inszeniert und angekündigt, können sich in der Realität von den geplanten Programmen durchaus unterscheiden. Im internationalen Umfeld ist zu beobachten, dass es oftmals an einer Überprüfung des Umsetzungserfolges fehlt. Dabei dienen Evaluationen nicht nur als (End-)Kontrolle und Rechenschaftslegung, sondern auch der (begleitenden) Steuerung von Verwaltungsreformen (vgl. Promberger/Bernhart/Niederkofler 2006). Für Pollitt und Bouckaert (2004) sind solche Evaluationskriterien die operationalen Ergebnisse, Prozessverbesserungen, Systemverbesserungen und die Realisierung einer Vision.

Nach Eduard Pesendorfer, 25 Jahre lang in der Funktion des Landesamtsdirektors in Oberösterreich und maßgeblich an der Reform der dortigen Landesverwaltung beteiligt, ist ein wesentlicher Erfolgsfaktor eines solchen Veränderungsprozesses eine langfristige, von allen Betroffenen erkennbare Strategie. In seinem Aufsatz „Zehn Jahre Führungsforum Innovative Verwaltung“ umschreibt er, wie die Definition und die Auswahl der Veränderungsziele und -bereiche sowie der Instrumente und Vorgangsweisen maßgeblich den Erfolg von Verwaltungsreformprozessen beeinflussen. Eine dem Reformprozess vorangestellte Vision, daraus abgeleitete klare Ziele, verknüpft mit Teilzielen und Etappenerfolgen sind wichtige Erfolgsfaktoren. Auch die Identifikation der MitarbeiterInnen mit den Veränderungsprozessen und ein gewisser Grundkonsens darüber werden als Voraussetzungen für einen nachhaltig erfolgreichen Veränderungsprozess genannt. Eine umfassende Personalentwicklung durch den Aufbau neuer Kompetenzen, das Erlernen neuer Methoden und das Entwickeln von bestimmten Fähigkeiten sowie eine umfassende Kommunikation und Information innerhalb der Verwaltung zu Sinn, Zweck und Zielen der Veränderung sind wichtige Bestandteile. Auf diese Weise kann das Einvernehmen der MitarbeiterInnen erfolgen, „einem modernen und erfolgreichen Unternehmen angehören zu wollen“. Das Vertrauen der MitarbeiterInnen, dass die Hauptakteure des Reformprozesses verantwortungsvoll und nach fundierten Überlegungen vorgehen, gilt dabei als Voraussetzung. Solche Reformprozesse sollten als gemeinsames Vorhaben von Politik und Personal gestaltet werden und eine Win-Win-Situation für alle Akteure, auch für die BürgerInnen im Sinne einer besseren Verwaltung schaffen. Ein starker und präsenter Auftraggeber und ein professionelles Projektmanagement sind in solchen Prozessen entscheidend für den Erfolg.

Neben dem Faktor einer klaren Zielvorstellung ist „Zeit“ als wesentliches Element einer erfolgreichen Verwaltungsreform zu betrachten.

Ein Zitat von Thomas Ellwein, jenem deutschen Politikwissenschaftler, der 1993 seine Erfahrungen mit Projekten zur Verwaltungsmodernisierung in einem Gut­achten im Auftrag der Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe zusammenfasste, möge das umschreiben, worauf es letztlich ankommt: „Arbeit an der öffentlichen Verwaltung, Verwaltungspolitik also, erfordert […] Perspektiven, also mehr oder weniger klare Zielvorstellungen, einen langen Atem und viel Geduld“. (Bogumil/Ebinger 2008, 276).

Anmerkungen

1 Vormals „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“.

2 Ein Überblick über die Bassanini-Reformen findet sich in Promberger, Kurt/Bernhart, Josef/Höller, Claudia (2007). Wider den Dokumentenzwang – Ansätze zur Entbürokratisierung und Verwaltungsvereinfachung im Dienste der Bürger und Unternehmen, Schriftenreihe Management und Unternehmenskultur, Band 16, Wien: Linde, 18 – 24.

3 Waltraud Deeg, Anwältin und Oberschullehrerin für Rechtsfächer und von 2010 bis 2012 Stadträtin von Bruneck, wurde bei den Landtagswahlen im Oktober 2013 mit 12.228 Vorzugsstimmen in den Südtiroler Landtag gewählt. Seit 16. Jänner 2014 ist Deeg Landesrätin für das Ressort Familie und Verwaltung.

4 Der Zweisprachigkeitsnachweis A entspricht der höchsten Laufbahn und bezieht sich auf die Funk­tions­ebenen, für die normalerweise ein „Doktorat“ erforderlich ist.

Literaturverzeichnis

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Promberger, Kurt (1997). New Public Management, ACADEMIA – Das Wissenschaftsmagazin der Europäischen Akademie Bozen, Nr. 11/97, 1 – 4

Stuflesser, Werner (1997). Südtirols Landesverwaltung und New Public Management, ACADEMIA – Das Wissenschaftsmagazin der Europäischen Akademie Bozen, Nr. 12/97, 1 – 4

Südtiroler Landesregierung (2013). Koalitionsabkommen zur Bildung der Landesregierung für die Legislaturperiode 2013 bis 2018, Bozen, www.provinz.bz.it/land/landesregierung/programm.asp (16.02.2015)

Südtiroler Wirtschaftszeitung vom 28.11.2014. „Geld gegen Leistung“, Nr. 45/14, Bozen: Neuer Südtiroler Wirtschaftsverlag, 13

Südtiroler Wirtschaftszeitung vom 02.05.2014. „Trauen wir uns doch“, Nr. 17/14, Bozen: Neuer Südtiroler Wirtschaftsverlag, 3

Tageszeitung Dolomiten vom 12.09.2014. „Land als moderner Dienstleister“, Bozen: Athesia, 14

Abb. 1: Das Steuerungssystem im Neuen Steuerungsmodell (vgl. Holtkamp 2012, 207)

Abb. 2: Ziele der „Verwaltungsinnovation 2018“
Vgl. Autonome Provinz Bozen – ­Südtirol, http://verwaltungsinnovation.provinz.bz.it

Politiche di riforma amministrativa nel ­progetto “Innovazione ­amministrativa 2018”

Le sfide sociali e politiche che si presentano rendono necessario un consistente cambiamento all’interno della pubblica amministra­zione. Anche in Alto Adige urgono istanze di riforma dell’ammi­nistrazione provinciale. La competenza legislativa primaria della Provincia autonoma di Bolzano nel settore del personale e dell’organizzazione dell’amministrazione provinciale offre ai soggetti decisionali un’importante opportunità per gettare le basi di un programma di riforma a tutto tondo. Il progetto di riforma “Innovazione amministrativa 2018” porterà nei prossimi anni all’adozione di diverse misure di modernizzazione dell’amministrazione provinciale che interessano ambiti tra loro differenti, dalla revisione della spesa pubblica al riassetto della struttura organizzativa, fino alla semplificazione delle procedure e dei processi. Questo progetto può trarre impulso dalle iniziative di riforma attuate in passato e dall’esperienza e competenza di dirigenti e collaboratori dell’amministra­zione provinciale che, grazie a un coinvolgimento attivo, hanno partecipato al processo di riforma e possono dare un importante contributo alla sua piena e soddisfacente realizzazione.

The project “Innovation in Public ­Administration 2018” as an example of an administrative reform policy

Social and political challenges generate the need to reform and change the public administration. A reform of the provincial administration is needed in South Tyrol, too. The provincial administration has the primary legislative competence in the field of personnel and of the overall organization. This gives decision-makers of the Autonomous Province of Bolzano/Bozen the capacity of setting the course for a broad administrative reform. In the coming years the reform project “Innovation in Public Administration 2018“ will aim to modernize the provincial ad­ministra­tion by carrying out measures such as a review of public expenses, the reorganization of the administration, and a simplification of procedures and processes. The project will be built on various reform efforts that have been started in the past, as well as on the experience and knowledge of civil servants within the provincial administration. The latter are actively integrated in the present reform process in order to contribute substantially to the success of the project.